生态文明进入党的全国代表大会报告的十年

常纪文

（国务院发展研究中心资源与环境政策研究所，北京 100010）

生态文明进入党的全国代表大会报告的十年

常纪文

（国务院发展研究中心资源与环境政策研究所，北京 100010）

党的十七大、十八大和十九大报告均对生态文明建设作了阐述。本文系统梳理了党的十七大以来我国生态文明推进工作的历程和成就，数据显示我国在水环境保护、大气环境保护、生态环境保护方面取得了成绩。我国通过健全立法、调整结构、联防联控、专项督查等手段应对突出的大气污染、水体污染、土壤污染和生态保护等问题，其中健全党内法规和环保立法、实行党政同责与一岗双责、开展中央环境保护督察与专项环保督查以及统筹优化区域资源是关键的手段。党的十九大对生态文明建设作出了新的判断，提出两步走的战略，并作出行动部署，为美好中国的目标提供了体制和制度保障。

生态文明；环境保护；环境污染；生态破坏；新时代

引言

2005年《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》在国家层面首提“倡导生态文明”，生态文明建设开始萌芽。2007年，党的十七大从党和国家事业发展的战略高度，把生态文明建设纳入全面建设小康社会的奋斗目标体系，生态文明开始进入国家政治、经济和社会发展战略的主战场。2012年党的十八大把生态文明建设纳入全面建成小康社会的奋斗目标体系，并纳入“五位一体”的大格局，生态文明建设加速推进。2013年党的十八届三中全会部署生态文明体制改革，优化体制机制，创新完善法律制度，释放生态文明建设的活力。2017年党的十九大对环境保护和生态文明提出了新的判断、新的观点和新的举措。可以说，2007年到2017年，是生态文明进入国家经济和社会发展主战场的十年，是生态文明和小康社会建设相结合的十年。

1 从数据看过去十年中国环境状况的改变

十九大后的五年，中国将进入绿色和文明发展史上的重要转承期，既要完成2020年的绿色发展目标，也要为2020年以后乃至2035年以后中国的可持续发展奠定基础。因此，必须对党的十七大以来十年的环境保护成就进行全面总结，对存在的环境保护问题进行系统梳理。在过去的十年特别是过去的五年，新的发展理念和生态文明观不断清晰，生态文明体制改革全面部署，改革四梁八柱基本建立，制度体系逐步健全，体制机制稳步改革，中央环境保护督察在实践中深化，雾霾污染防治攻坚战不断深入，相当多的热点问题在社会各界的参与下得到解决。

在水环境保护方面，按照2007年《中国环境状况公报》的内容，2007年实现设市城市新增污水处理能力1200万吨/日，再生水利用能力100万吨/日，形成化学需氧量减排能力60万吨/年；现有燃煤电厂投运脱硫设施3500万千瓦，形成二氧化硫减排能力123万吨/年；实现节能3150万吨标准煤，减排二氧化硫40万吨；长江、黄河、珠江、松花江、淮河、海河和辽河等七大水系总体水质与上年持平。197条河流407个断面中，Ⅰ—Ⅲ类、Ⅳ—Ⅴ类和劣Ⅴ类水质的断面比例分别为49.9%、26.5%和23.6%。其中，珠江、长江总体水质良好，松花江为轻度污染，黄河、淮河为中度污染，辽河、海河为重度污染。按照2016年《中国环境状况公报》的内容，该年全国地表水1940个评价、考核、排名断面中，Ⅰ类、Ⅱ类、Ⅲ类、Ⅳ类、Ⅴ类和劣Ⅴ类水质断面分别占2.4%、37.5%、27.9%、16.8%、6.9%和8.6%。以地下水含水系统为单元，潜水为主的浅层地下水和承压水为主的中深层地下水为对象的6124个地下水水质监测点中，水质为优良级、良好级、较好级、较差级和极差级的监测点分别占10.1%、25.4%、4.4%、45.4%和14.7%。春季和夏季，符合第一类海水水质标准的海域面积均占中国管辖海域面积的95%。近岸海域417个点位中，Ⅰ类、Ⅱ类、Ⅲ类、Ⅳ类和劣Ⅳ类分别占32.4%、41.0%、10.3%、3.1%和13.2%。

在大气环境保护方面，按照2007年《中国环境状况公报》的内容，全国城市空气质量总体良好，但部分城市污染仍较重；全国酸雨分布区域保持稳定，但酸雨污染仍较重；地级及以上城市空气质量达到国家一级标准的城市占2.4%，二级标准的占58.1%，三级标准的占36.1%，劣于三级标准的占3.4%。按照2016年《中国环境状况公报》的内容，该年全国338个地级及以上城市中，有84个城市环境空气质量达标，占全部城市数的24.9%；254个城市环境空气质量超标，占75.1%。338个地级及以上城市平均优良天数比例为78.8%，比2015年上升2.1个百分点；平均超标天数比例为21.2%。新环境空气质量标准第一阶段实施监测的74个城市平均优良天数比例为74.2%，比2015年上升3.0个百分点；平均超标天数比例为25.8%；细颗粒物（PM2.5）平均浓度比2015年下降9.1%。

在生态保护方面，按照2007年《中国环境状况公报》的数据显示，全国森林面积17 490.92万公顷，比第五次全国森林资源清查（1994—1998年）增加1596.83万公顷；森林覆盖率18.21%，比第五次全国森林资源清查提高了1.66个百分点；活立木总蓄积136.18亿立方米，森林蓄积124.56亿立方米。人均森林面积0.132公顷，比第五次全国森林资源清查增加0.004公顷。林木年均净生长量4.97亿立方米，年均采伐消耗量3.65亿立方米。按照2016年《中国环境状况公报》的内容，该年全国现有森林面积2.08亿公顷，森林覆盖率21.63%；草原面积近4亿公顷，约占国土面积的41.7%。全国共建立各种类型、不同级别的自然保护区2750个，其中陆地面积约占全国陆地面积的14.88%；国家级自然保护区446个，约占全国陆地面积的9.97%。

在过去的十年，中国的环境保护工作是在经济不断发展过程中开展的。随着经济总量的不断提高，环境保护的工作压力也不断加大。总的来说，从上述数据上看，这十年的污染防治工作成效不明显，生态保护工作的成效整体很明显。但从经济发展的角度看，污染防治工作还是相当努力的，如果污染防治工作不力，现在的环境状况会相当糟糕。尽管成绩巨大，但是一些地方经济发展落后，环境保护基础设施建设滞后，绿色发展的经济基础、技术基础和社会基础差，环境保护任重道远。根据2017年中央环境保护督察组的反馈，一些地区传统的粗放式发展方式没有根本改变，绿色发展的能力差，如宁夏自治区贺兰山国家级自然保护区81家为露天开采，破坏地表植被，矿坑没有回填，未对渣堆等实施生态恢复；内蒙古矿山环境治理普遍尚未开展。广西自治区全区环保基础设施建设滞后，36个自治区级以上工业园区中24个尚未动工建设污水集中处理设施。河北省环境保护基础设施建设缓慢，部分河流水库水质恶化明显，滹沱河石家庄和衡水跨界枣营断面2015年化学需氧量、氨氮平均浓度分别比2013年上升63%和21%，群众意见较大。基于此，党的十九大报告指出要打一场环境保护攻坚战。

2 应对突出的大气污染问题

中国的雾霾污染来得突然，污染得厉害，至今仍然比较严重，引起世界关注。2010年，国务院办公厅转发了环境保护部等部门《关于推进大气污染联防联控工作改善区域空气质量的指导意见》，全面提出大气污染联防联治的目标、思路、方法和要求。随着区域开发强度的提升和城市利用边界的突破，一些城市特别是北方城市出现了严重的区域雾霾。京津冀地区由于秋冬季环境容量小，加上地形、气温等原因，出现区域雾霾联通的现象，经常形成覆盖京津冀地区的大雾霾现象。2012年至2016年初，北方区域一些城市的雾霾一直很严重。在一些时段，山西、陕西、辽宁等地的城市也出现了严重的雾霾，有的甚至达到每立方米1500微克。2013年，为了应对雾霾污染，国务院发布了《大气污染防治行动计划》（简称“大气十条”），京津冀地区随即出台了实施细则。舆论自2013年开始对雾霾区域特别是京津冀地区进行了长期的关注和比较密集的报道。

2014年，《环境保护法》修订。大气环境保护执法有了利剑。治理大气环境既需要治标，也需要治本。自此，中央和地方开始努力调整产业结构，淘汰落后产能。如河北省的重产业结构，比例已由2013年的70%下降到目前的40%以下，作出了艰巨的努力，付出了企业关闭、下岗、转行等痛苦的代价①参见中央电视台新闻频道2015年12月18日《新闻1+1》节目 “红色预警，又来了”。。但是河北省的经济在全国并不算突出，作出如此大的奉献，已实属不易，如缺乏中央财政的大力支持，短时间内再作出进一步的刮骨疗伤措施，恐怕不利于经济基本面的巩固和社会的稳定。总的来看，2015年6月起，经济下行压力开始加大[1]，在山东临沂、河北等地，因为产业结构调整，很多工厂关闭，全国数以百万计的职工下岗或者再就业，经济基本面的维护和社会的稳定成为各地关注的头等大事。很多地方反映，结构调整的难度加大，严格执法和保经济增长之间平衡已很难把握。一些人私下怀疑，环境保护法律的严格实施是否需要继续。为此，一些地方甚至放松了对企业环境保护的监管。在此背景下，2015年进入采暖季后，大气污染问题集中显现。如京津冀地区和东北地区的雾霾污染持续时间长，一些地方的PM2.5甚至出现长时间爆表的现象[2]。如2015年11月，中央电视台的记者赴东北地区雾霾最为严重的辽宁采访，发现很多工厂连基本的大气污染防治设施都没有，有的即使有设备也不正常运行，环境保护部门的监管条件和能力严重不足。在京津冀地区，北京市于2015年底甚至启动了史无前例的红色预警，而且还在间隔很短的时间内发出两次红色预警，一些工厂限产停产，中小学校放假。第一次发出红色预警，社会尚夸奖生态文明建设以人为本，但第二次红色预警发出时，人们开始担心红色预警可能成为常态，担心自己的生产经营和生活会受到严重的影响[3]。第二次红色预警结束之后，空气照样严重污染，但是却没有发出第三次红色预警。学生不仅带着口罩上学，有的学生甚至还在教室里戴着口罩上课。社会开始争论是否应当在教室里装空气净化器，以保卫我们的下一代。基于此，一些人士甚至把2015年的京津冀地区雾霾与上世纪50年代的伦敦雾霾相提并论[4]。为此，有的学者提出要防治区域大气污染，必须对社会主义初级阶段的主要矛盾进行修改，将环境问题纳入进去，并且提出解决的思路和措施[5]。

为了应对突出的大气环境问题，在2017年底完成《大气污染防治行动计划》设立的大气环境质量目标，2016年起，在新《大气污染防治法》的支撑下，环境保护部在重污染期间开始对京津冀大气污染传输通道的“2+26”城市进行大气污染防治专项督查。2016年1月，中共中央、国务院派出中央环境保护督察组对河北进行环境保护督察，启动环境保护党政同责的大格局，一些人民群众关心的突出环境问题得以解决。为了应对秋冬季取暖季节的区域大气污染问题，河北省从2016年11月开始进行生产调度，开始进行错峰生产。由于缺乏经验，作出实施的措施未考虑企业是否达标，有一刀切的色彩，遭到舆论和环境保护部的批评。社会舆论开始关注企业治理污染乏力的问题。

为了完成“大气十条”设立的大气污染防治任务，2016年底京津冀地区各省市都出台了自己的大气污染防治强化方案。截至2017年9月底，“2+26”城市淘汰燃煤锅炉5万余台，完成燃煤锅炉治理803台、5万蒸吨，完成3866家企业挥发性有机物综合整治。2017年9月以来，环境保护部联合10部门和6省市启动了京津冀及周边地区秋冬季大气污染综合治理攻坚行动。2017年11月，环境保护部联合有关方面出台了京津冀地区秋冬取暖季节大气污染防治的强化方案，提出进一步的限产停产措施，确保实现2017年10月至2018年3月“2+26”城市PM2.5平均浓度同比下降15%以上、重污染天数同比下降15%以上的目标。2017年10月1—27日，京津冀及周边地区“2+26”城市PM2.5平均浓度为62微克/立方米，同比下降4.6%，区域空气质量稳步改善。

3 应对突出的水体、土壤污染和生态保护问题

近十年，我国经济发展迅速，但是在党的十八大以前，发展很粗放，在土壤污染、水体污染、垃圾污染、自然生态保护方面发生了很多案件，产生了不良的社会影响。在这些事件中，广东番禺垃圾焚烧发电厂邻避事件、常州土污染事件、镉大米事件、曲靖铬渣污染事件、龙江镉污染事件、盐城水污染事件、腾格里沙漠非法排污事件、祁连山自然保护区事件、鸟网捕鸟事件等，尤为突出。这些事件被舆论报道之后，产生了很大的社会影响。这些环境问题虽比雾霾隐形，但结果却很可能更为严重。这些事件的发生，对中国的法治建设有一些影响，如常州土污染事件的发生，直接加快了2016年《土壤污染防治行动计划》（简称“土十条”）的出台；腾格里沙漠企业非法偷排的问题，引起中央高度关注，习近平总书记作出批示，一批人被追责。这一事件加快了《水污染防治行动计划》（简称“水十条”）的出台。媒体长时间地披露各地的垃圾发电厂、PX事件等邻避事件，促进了公益性环境保护事业的稳妥推进。盐城一个企业的水污染事件引发一个城市大范围断水，加速了司法机关对环境污染犯罪司法解释的出台。

在新时代为了彻底解决严峻的生态保护和垃圾、土壤、水体污染等突出的环境问题，2017年11月，环境保护部提出要严守生态功能保障基线，坚守环境质量安全底线，严控自然资源利用上线；切实解决突出环境问题。坚决打赢蓝天保卫战，着力开展亲水行动，扎实推进净土行动，全面整治农村环境，有效防控环境风险；加快生态保护与修复。实施重要生态系统保护和修复重大工程，构建生态廊道和生物多样性保护网络，筑牢国家生态安全屏障。

2015年新《环境保护法》实施之后，为了应对流域性的水污染和土壤环境污染问题，全国人大于2017年修改了《水污染防治法》。目前，《土壤污染防治法》正在进入二审。这些法律的出台或者修改，对于媒体披露的突出环境问题，可以进行制度性的解决。

环境保护必须加强水体、土壤环境保护和生态保护的基础设施建设。为绿色发展保驾护航，我国正在推行绿色金融体系和环境保护投融资体系，如2015年全国环保投资总额是8806亿元，比2012年增长6.7%，2016年达到万亿；2015年全国环保污染治理和运营费用是3282亿元，比2012年增长25%。这些投入，必将为企业普遍守法创造基础条件。

4 过去十年中国的环境保护破局举措

过去十年，中国一直在采取措施尽力解决人民群众关心的热点环境问题。十八大以来，中央对于环境保护工作一直保持高压态势。目前，通过体制、制度和机制创新，一套严厉的监管体系正在形成。

4.1 健全党内法规和环保立法，为环境保护工作提供法制保障

党的十八大以来，中央开始重视党内法规的建设，让党通过制度来加强对环境保护工作的领导。2013年中共中央出台《党内法规制定条例》，并且出台党内法规制定的五年规划。在此基础上，发布了《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》《关于深化环境监测体制改革提高环境监测数据质量的意见》《环境保护督察方案（试行）》《关于开展党政领导干部自然资源资产离任审计的试点方案》《编制自然资源资产负债表试点方案》《领导干部自然资源资产离任审计暂行办法》《生态文明建设目标评价考核办法》等党内法规或者改革文件，环境保护党政同责、中央环境保护督察、生态文明建设目标评价考核、领导干部离任环境审计等举措得以实施。

2015年1月1日，史上最严格的新《环境保护法》开始实施，该法规定了企业自我监测、信息公开等义务，提高了罚款标准，规定了按日计罚、行政拘留、引咎辞职、连带责任、公益诉讼等新措施。环境保护部也制定了一批配套的规章予以实施。根据统计，2015年1—7月，各地按照新《环境保护法》的要求，严格执法，实施按日连续处罚、查封扣押、限产停产案件共计达3760件；罚款数额达到28 203.42万元；行政拘留案件927起；在刑事环境司法方面，移送司法机关查处的涉嫌环境污染犯罪的案件共计863件；环保部对减排存在突出问题的5个城市实行环评限批，对37家企业实行挂牌督办，对脱硫设施运行不正常的火电企业扣减脱硫电价款5.1亿元[6]。衡阳、承德、沧州、临沂、保定、马鞍山、无锡、郑州、安阳、南阳、百色等城市，以及北京排水集团，因为环保工作不力，其主要负责人都被环境保护部约谈。在严格执法之下，全国的空气质量得到明显改善。李克强总理为此于2015年7月作出批示，对大气污染防治取得初步成效予以肯定。新《环境保护法》实施以来，几十万、几百万甚至高达几千万的按日计罚对违法企业形成了威慑，数以千计的环境违法者被行政拘留甚至刑事拘留，一批官员因为环境失职被追究纪律、行政甚至刑事责任；一些环境污染和生态破坏企业因为引起公愤被社会组织或者检察机关告上法庭，数以百万、千万甚至上亿的环境损害赔偿金额使得污染环境无利可图。总的来看，目前环境保护法律法规的牙更锋利了，齿更尖锐了，有法必依、违法必究的法治氛围正在形成。特别值得指出的是，正因为有了严厉环境保护法律法规和规章的保障，2016—2017年的中央环境保护督察和环境保护专项督查才得以发挥作用。

为了让人民群众充分了解环境信息，参与环境保护工作，环境保护部制定了《环境保护公众参与办法》等规章，有的民间组织发布了“蔚蓝地图”APP，媒体加强了环境保护监督，一些案件得以及时地披露。在舆论和公众的监督下，地方官员更加在乎自己的环境保护形象，很多环境保护问题得以解决。通过对正面典型的示范引领和对反面典型的严肃惩戒，生产发展、生活富裕、生态良好的生态文明理念进入“五位一体”的格局，“保护环境就是保护生产力”的范畴理论、“绿水青山就是金山银山”的绿色财富理念及“生态兴则文明兴、生态衰则文明衰”的文明发展观广为各方接受，高质量、有效益的发展正在成为各界的自觉实践。目前，生态文明的历史观、法治观、矛盾论、范畴论等哲学和法律理论已经形成，绿色发展观深入人心。

2015年以来，我国加强了环境执法和司法审判工作。为了保障环境法律的有效实施，北京、深圳等地设置了环境保护警察。截至2017年7月，已有18家高级法院成立了专门环境资源审判机构，另有149个中级法院、128个基层法院设立了专门的环境资源审判庭。2015年1月至2016年12月31日，全国法院共受理社会组织和试点地区检察机关提起的环境公益诉讼一审案件189件、审结73件，受理二审案件11件、全部审结。其中，环境民事公益诉讼一审案件137件，环境行政公益诉讼一审案件51件，行政附带民事公益诉讼一审案件1件。在人民检察院公益诉讼试点的基础上，2017年全国人大修改了《民事诉讼法》和《行政诉讼法》，使检察机关提起环境公益诉讼法制化了。在检察机关提起公益诉讼的试点中，一些案例得到社会的广泛关注，如2017年2月20日，无锡市人民检察院以违法处置生活垃圾、共同侵害环境为由对上海市杨浦区绿化和市容管理局等3家单位及徐国强等4人向无锡市中级人民法院提起环境民事公益诉讼，要求其承担相应的环境修复责任，成为全国首例因跨区域倾倒垃圾向行政机关提起的环境民事公益诉讼，备受各界关注。

4.2 实行环境保护党政同责与一岗双责，促进环境共治

在主体架构方面，近十年特别是党的十八大以来，通过改革有序地发挥了地方党委、地方政府、地方人大、地方政协、司法机关、社会组织、企业和个人在生态文明建设中的作用，环境共治的格局正在形成。其中，通过权力清单的建设，确立了权责一致、终身追究的原则。通过环境保护考核、督察、督查、约谈、追责，推进了环境保护党政同责的深入实施。地方人民政府向同级人大汇报环境保护工作，政协参与环境保护工作的民主监督，检察机关通过环境民事公益诉讼和环境行政公益诉讼加强对企业和地方执法机关的司法监督，公民和社会组织在信息公开的基础上加强了对企业和执法机关的监督，环境保护企业特别是龙头企业通过投融资机制积极参与环境保护第三方治理，促进了环境质量的改善。

环境保护工作离不开党委的领导和支持。2013年5月，中国共产党发布《党内法规制定条例》，取代1990年的《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》，并发布党内法规五年制定规划和其他加强党内法规体系建设的文件。四中全会决定要求“完善党委依法决策机制，发挥政策和法律的各自优势，促进党的政策和国家法律互联互动”，“注重党内法规同国家法律的衔接和协调”，就强调了两者对接或者互联互动的重要性。党内法规和国家法律的对接，即互助和联合，是中国特色社会主义法治的重大发展。党内法规的建设主要是健全党组织，规范党组织活动和党员行为，落实各级党委和领导干部的责任，有利于使中国共产党由领导型政党向责任型政党全面转变。在这个背景下，安全生产和环境保护方面的党政同责体制制度和机制先后实施，如2015年9月，中共中央、国务院联合出台《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》，就是一个既在党内有规则约束力，又在国家层面有法律约束力的规范性文件。2016年1月至2017年底，第一轮中央环境保护督察全面结束后，全国约有15 000人被追究责任。很多体制内的人士就是因为环境保护监督监管不力，依据该办法被追责。其中对甘肃省、天津市和河北省的督察反馈意见比较严厉，如甘肃省存在省委省政府不重视、地方立法与国家立法不一致等问题，采矿问题、水电站建设、污染治理、生态修复等问题很突出；天津市在环境保护方面存在开会传达多、研究部署少，口号多、落实少等问题，一些领导干部在工作中担当意识、责任意识欠缺，“好人主义”盛行；河北省委原主要领导对环境保护工作不是真重视，没有真抓。此外，浙江湖州因为填埋死猪造成污染，也被中央环境保护督察组查出，引发社会的广泛关注。在中央环境保护督察的干预下，一大批省部级、厅局级、处级及以下的干部被追责。学界普遍认为，中央环境保护督察是破解中国环境问题困局的一大制度创新,是符合中国国情的社会主义法治形式。现实也证明中央环境保护督察是解决中国现实环境问题的一剂良方，有利于发展理念的转变，有利于发展方式的转型，有利于产业的升级换代。

党的十八届三中全会以来，我国重启了绿色GDP研究，开始了自然资源资产负债表编制、领导干部自然资源资产离任审计、环境保护责任终身责任追究、领导干部生态环境损害责任追究制度的试点和实施。2016年底，中共中央办公厅和国务院办公厅联合出台《生态文明建设目标评价考核办法》，这些举措都是为了加强环境保护党政同责，加强党对环境保护的真正领导。

4.3 开展中央环境保护督察和专项环境保护督查，倒逼地方开展转型和提质增效

对于企业环境问题的监管，我国经历了一个由挂牌督办督促企业到挂牌督办地方政府，再到中央环境保护督察、环境保护专项督查等督促地方党委和政府的过程。

2006年以前，我国各级政府以及环保部门就对重点环境违法案件实行了挂牌督办，但各地在督办过程中，存在督办主体不明确、督办要求不落实、督办措施不到位、督办程序不一致等问题。为充分发挥挂牌督办的作用，2006年9月，原国家环境保护总局出台了《关于加强环境违法案件挂牌督办工作的通知》，从“深化认识、突出重点、加强监督、立足长远”等方面对各地的挂牌督办工作提出了具体要求。通知出台以后，便有包括吉林长白山精细化工有限公司污染牤牛河案，黑龙江哈尔滨气化厂违法超标排污案，河南新安县政府违法出台“土政策”案，新疆自治区、新疆生产建设兵团伊犁州区域污染案等大批企业被挂牌督办的案件。2009年9月，为进一步规范环境违法案件挂牌督办行为，有效打击环境违法行为、遏制环境污染、保障群众环境权益，确保环境保护法律、法规正确实施，环境保护部制定了《环境违法案件挂牌督办管理办法》①《环境违法案件挂牌督办管理办法》是环境保护部依据《环境保护部工作规则》及《环境保护部机关“三定”实施方案》制定的。，对督办适用条件、督办内容、办理程序、督办解除、责任追究等方面详述了具体细则。每年，上到环保部下至各省区的重点环境问题挂牌督办名单都会通过政府门户网站、新闻媒体等媒介向社会公开。政府的整治、公众的质疑也无疑给被挂牌企业戴上了“紧箍咒”。2012年，浙江海正药业股份有限公司被环保部挂牌督办，海正药业股票交易因此被临时停牌，复牌之后股票便连日跌停，两个交易日就跌了13.13%[7]。

由于督办企业的全局效果甚微，2013年以来，环保部各督查中心分别在湖南株洲、陕西渭南、河北廊坊、湖北鄂州等地开展了综合督查的试点工作[8]。2014年5月，环境保护部印发的《环境保护部约谈暂行办法》从法律法规、政策规划、环境管理目标、环境影响、环境执法等方面对约谈范围进行了限定，使公开约谈地方政府一把手有了政策依据。2014年底，环境保护部印发《综合督查工作暂行办法》，明确提出了环境监管执法从单纯地督查企业向督查企业和督查政府并重转变。2015年3月，环保部公开发布2015年《全国环境监察工作要点》，就“督政”提出了明确的要求：环保部门要对下一级人民政府及有关部门环境保护各项制度落实情况依法进行综合性监督检查。其中，省级环保部门每年应当对不少于30%的设区市级人民政府开展综合督查[9]。以查企业为主转变为“查督并举、以督政府”为主，是从“督企”到“督政”的转变。这种转变，无疑更有利于厘清监管责任主体，推进环保工作的进步。先后有河南安阳、山东临沂、河北承德和沧州、黑龙江哈尔滨、湖南衡阳等20多个城市的政府一把手被约谈，部分省份的环境保护部门也开始约谈本行政区域的地市级政府。2015年山东临沂市政府自被约谈以来，1—5月PM2.5下降了24.3%，PM10下降了17.3%，SO2下降了36.1%，NO2下降了14.8%[10]。

如果仅督促地方政府而忽视地方党委的环境保护领导责任，则督促工作没有抓到实质。地方政府的工作是在地方党委领导下开展的，没有地方党委的决策、组织、思想等方面的强力支持，地方政府的环境保护工作不可能取得好的成效。在工业化、城镇化的进程中，若地方党委不重视环境保护工作，便容易出现环境污染和生态破坏。因此，必须强化地方党委在环境保护工作中的领导和监管责任。以习近平同志为核心的党中央推动环境保护党政同责、一岗双责和齐抓共管的制度化，一改以前的环境保护国家权力运行格局，突出了地方党委在地方环境保护治理体系中的作用，强调地方党委和政府的协同监管职责，突出其他行政监管部门的分工负责作用，并配套以失职追责的机制，既是对传统的环境保护监管体制、制度和机制的重大创新，也是对现代国家治理体系理论的重大突破。为了实现环境保护党政同责，中共中央和国务院开始联合对地方党委和政府实行中央环境保护督察制度，通过治人，来实现环境的有效治理。

在环保执法监管方面，各地以前普遍存在一种侥幸心理，认为国家那么大，中央发现不了地方所有的环境违法违规行为。中央环境保护督察工作改进工作方法，采取了天上遥感、地上巡视和电话接受举报的方式，发挥了社会普遍参与和监督的作用。公众的踊跃检举和监督，使得环境污染和生态破坏现象被广泛曝光。中央环境保护督察的严厉性和严肃性前所未有，体现了环境保护党政同责原则和环境保护的终身责任追究原则在实践中的不断深入。在督察中，中央环境保护督察组既发现了个性的问题，也发现了共性的问题，如对生态文明的认识，很多地方不到位，执法不严格，基础设施建设不到位等。这些问题正在得到重视。目前，省市县三级党委和政府都很敬畏党内法规和国家法律严格的追责，内心因为甘肃的严肃追责被深刻触动。对生态文明规则的敬畏在下一步会不断转化为生态文明建设和改革的具体实践，用生动的生态文明实践来回应中央的期盼。

除了中央环境保护督察以外，2016年以来，环境保护部还创新性地设立了大气环境保护专项督查制度。2017年3月的全国“两会”之前，环境保护部的部长、副部长亲自带队督查。燕山石化的一些企业管理人员还被追责。督查经历了由污染应急督查到预防性督查的过程。2017年4月，环境保护部决定从全国抽调5600人对该地区进行为期一年的强化督察。在督察期间，发现了17.6万家小散乱污企业，环境保护部决定2017年10月底之前必须整改完毕，否则关停。督查工作细致，如2017年9月1日至10月22日，督查组对涉气“散乱污”企业综合治理、燃煤锅炉淘汰改造、挥发性有机物（VOCs）治理等任务的69 671个具体任务点位进行了现场核实，发现其中5978个点位存在环境问题，已责成地方政府进行整改。

4.4 通过改革统筹和优化区域发展资源，保护区域环境

为了降低区域物流成本，减少物流时间，京津冀、长三角、珠三角等地加强了区域交通网络建设，促进产业结构在更大区域范围内优化、调整甚至一体化发展。如北京周边的一些市在中央协调下放弃了发展钢铁类产业；京津冀等地制定了区域协同发展规划，推行统一规划、统一标准、统一监测、协同执法、统一司法、协同应急等措施；海南省、宁夏自治区和一些县市正在开展“多规合一”试点，发展空间正在不断优化；上游与下游间的生态补偿以及森林、草原、湿地、荒漠、海洋、水流、耕地等重点领域和禁止开发区域、重点生态功能区等重要区域生态保护补偿正在全面建立，区域绿色发展的公平机制开始发挥效应；排污权交易、碳排放权交易、水权交易、用能权交易有的正在进行，有的正在试点，污水和垃圾处理的第三方治理市场持续火爆，为改善区域环境质量奠定了市场基础；城市垃圾分类和城镇污水集中处理稳步推进，农村垃圾分类收集处理和农村污水治理在一些省域取得突破，城乡环境的综合整治取得新进展，社会的文明意识和文明水平进入新阶段。通过区域一盘棋的绿色发展改革，整体提升了区域经济发展质量和效率，环境保护的社会性与自然性不断地契合。

在区域环境风险的有效监管方面，通过建立健全区域环境影响评价制度和区域产业准入负面清单制度，既提高了行政审批效率，又预防和控制了区域环境风险。通过省以下环境保护监测垂直管理与惩罚造假，维护了环境监测数据的真实性，克服了以前总量控制造假的问题，初步形成了以环境质量管理为核心的大气环境管理模式，实现了管理模式的转型，有力地提高了环境质量。通过打击环境监测数据造假，打击红顶中介，保证了地方环境保护审批和环境保护考核的真实性，维护了环境保护考核和生态文明评价考核的严肃性，有利于形成正确的政绩观。通过区域协同监测、协同应急、协同保护，甚至协同错峰生产，有力地维护了一些流域的水体质量和区域的空气质量。

5 中国的环境保护成效与未来的工作展望

过去十年特别是党的十八大以来，环境保护工作开始破局，社会的环境保护意识前所未有，党和政府的重视前所未有，环境保护的严厉程度前所未有，环境保护的投入前所未有，环境保护的成效也前所未有。在这个背景下，生态文明才得以进入“五位一体”的格局，绿水青山也是金山银山才得以成为社会的共识。在治理实效方面，通过优化区域的空间发展格局，区域环境风险正在通过规划环境影响评价和建设项目环境影响评价得到控制；通过中央环境保护督察、环境保护专项督查，“小散乱污”型企业正在被清理整顿，产业结构正在科学调整，工业技术正在转型升级；通过严肃问责，侵占自然保护区、破坏湿地、污染环境的现象被大力遏制，环境保护的形式主义正在被克服，一批综合和特色的国家公园已经建立，一些植物物种正在恢复，一些消失的野生动物重新出现，生物系统的稳定性在休养生息中得以增强。国家统计局能源司2017年发布的统计数据表明，2015年全国COD排放比2012年下降8.3%，氨氮排放比2012年下降9.3%；2015年SO2排放量比2012年下降12.2%，NOx方面下降20.8%；2016年京津冀地区PM2.5的平均浓度是每立方米71微克，比2013年下降33%，治理效果有目共睹；长三角PM2.5平均浓度每立方米46微克，下降31.3%；珠三角地区PM2.5平均浓度下降31.9%。人民群众在具体、生动的生态文明实践中感受到了环境改善的效果。目前，全社会的生态环境质量改善的获得感不断增强，生态文明的理念不断深入民心，生态文明建设和体制改革的共识已经形成。

不过，目前的环境污染形势仍然严峻，具有全局性，环境安全正面临前所未有的挑战。环境污染、生态破坏和资源紧缺已经成为制约经济社会进一步可持续发展的短板。十九大报告正视了我国现实的环境问题，指出“中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”，对社会主义初级阶段新形势下我国主要社会矛盾形成了一个综合判断。在此基础上，报告进一步指出：“我国稳定解决了十几亿人的温饱问题，总体上实现小康，不久将全面建成小康社会，人民美好生活需要日益广泛，不仅对物质文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求日益增长。同时，我国社会生产力水平总体上显著提高，社会生产能力在很多方面进入世界前列，更加突出的问题是发展不平衡不充分，这已经成为满足人民日益增长的美好生活需要的主要制约因素。”可见，生态环境问题已经被明确纳入社会主义初级阶段的主要矛盾。这一重大论断可以从以下几个方面去理解：一是人民的美好生活需要包括人民对生态环境美好的期盼；二是环境问题的出现原因根本上还是发展不均衡和不充分；三是环境问题的解决还是要靠均衡发展和充分发展来解决。十九大报告对环境问题的现状、产生原因及其解决路径的重大判断，对中国建设天蓝、地绿、水清的美丽中国具有重大指导意义。

理清了社会的主要矛盾，十九大报告把“和谐美丽的社会主义现代化强国”纳入新时代中国特色社会主义思想，把“坚持人与自然和谐共生”纳入新时代坚持和发展中国特色社会主义的基本方略，将环境问题的解决纳入了党的战略发展目标。针对人民的需要，十九大报告提出“永远把人民对美好生活的向往作为奋斗目标”；针对国家的发展，十九大报告提出“为把我国建设成为富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国而奋斗”。无论是美好生活还是美丽中国，都包括了对美好生态环境的考量。可见，美好生活的向往和美丽国家的建设已经成为全党和全社会的共识，成为了各界共同奋斗的目标。在具体目标的设计上，十九大报告指出，第一个阶段，从2020年到2035年，在全面建成小康社会的基础上，再奋斗十五年，基本实现社会主义现代化。其中，生态环境根本好转，美丽中国目标基本实现。第二个阶段，从2035年到本世纪中叶，在基本实现现代化的基础上，再奋斗十五年，把我国建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国，美丽中国全面、高质量地实现。

生态环境保护任重道远，为了实现上述目标，十九大报告不仅提出要牢固树立社会主义生态文明观，并拿出专门的篇幅阐述“加快生态文明体制改革，建设美丽中国”，对未来五年的工作任务，作出了推进绿色发展、着力解决突出环境问题、加大生态系统保护力度、改革生态环境监管体制、坚决制止和惩处破坏生态环境行为等行动部署，打好污染防治攻坚战和自然生态保卫战，久久为功，为保护生态环境做出我们这代人的努力。我相信，在中央的领导下，包括美丽中国在内的美好中国的目标，必将按期实现。

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[2]孙仁斌.辽宁现史上最严重雾霾污染[N].大连日报 ,2015-11-10.

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Ten-year Development of Ecological Civilization Since the 17th National Congress of the Communist Party

CHANG Jiwen
( Institute of Resources and Environmental Policy, DRC Beijing 100010 )

The construction of ecological civilization was concerned by the reports of 17th, 18th and 19th CPC National Congresses. This paper systematically reviews the progress and achievements of China's ecological civilization since the 17th CPC National Congress, and displays the success of China in the field of water environmental protection, atmospheric environmental protection and ecological environmental protection by the support of data. The Chinese government is dealing with the outstanding problems such as air pollution, water pollution, soil pollution and ecological protection by the means of improving legislation, adjusting structure, making joint prevention and control and special inspection. The key measures include improving the Communist Party regulations and the environmental protection legislation, instituting the policy of party and government co-responsibility and the policy of dual responsibility, developing both central and special environmental protection supervisions and planning the regional resources overall. The 19th CPC National Congress made new judgments on the construction of ecological civilization, carrying out the two-step strategy. An action deployment has been put out to make the institutional guarantee for the achievement of Beautiful China.

ecological civilization; environmental protection; environmental pollution; ecological destroy; the new era

X-01；D922.68

1674-6252（2017）06-0013-08

A

10.16868/j.cnki.1674-6252.2017.06.013

常纪文（1971—），男，国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长、研究员，中国社会科学院法学研究所教授，湖南大学法学院教授、博士生导师，中国地质大学兼职教授，研究方向为环境资源政策和法律，E-mail: changjiwenlaw@163.com。