农村土地流转中农民权益的损失及保护——基于甘肃陇西县的调查

李虎平

（华中师范大学政治与国际关系学院，湖北武汉 430079）

农村土地流转中农民权益的损失及保护
——基于甘肃陇西县的调查

李虎平

（华中师范大学政治与国际关系学院，湖北武汉 430079）

农村土地流转是农村经济市场化的必然结果，如何推动农村土地的合理有序流转，成为当前推动农村经济发展的重要因素。十八届四中全会发布的《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》，从确权、流转、经营等多方面明晰了农村土地经营权流转改革的总体思路框架。文章以甘肃省陇西县为例，结合实际状况，分析了当前陇西县土地流转中出现的一系列问题，如农民权益得不到保护，政府公共性缺失，开发商的惟利是图等，并结合陇西县的实际状况提出解决方案，要进一步优化农村土地流转市场，完善相关法律法规，减少政府的强制干预，保护农民土地权益，促进农村市场经济的稳定发展。

土地流转 利益保护 对策

近些年来，中国经济尤其是城市经济虽面临困难但仍稳步发展，第二、第三产业快速发展壮大，一方面，由于东部传统大城市土地租金和劳动力成本的增高以及国家环保等的要求，东部一些产业进一步向中西部土地资源丰厚、劳动力相对廉价的中西部地区转移，在利益最大化的要求下，尚未大规模开发的农村（包括一些城郊地区）成为首选，这些农村土地在外来因素的刺激下出现流转现象并扩大。另一方面，我国农村劳动力逐渐向向第二、三产业转移，农业收入在农民收入中的比重不断下降，加之农村社会保障制度的不断完善，我国已具备土地流转促进规模经营的条件。伴随着农业的产业化和规模化发展，以及农村土地流转的持续推进，农村土地流转中的矛盾纠纷日渐突出。

陇西作为西部地区的一个县城，近年来经济水平不断提高，取得骄人的成绩，其发展过程中外来企业功不可没。由于城市未来发展规划和中药材市场中心定位的要求，陇西的外来企业和新兴本土企业以占地面积广的中药材加工企业为主，在选址过程中，城郊和农村周边地区无疑成为首选，这些地区土地资源和人力资源丰厚且廉价，靠近农村药材种植区，具有良好的市场效应，陇西县2015年政府工作报告中就显示在这一年中引进企业参与流转土地194 hm2。为了进一步促进城市经济增长，当地政府开始主导一些土地的征收和转让，农民土地被征收，不仅价格低，还面临着失地等一系列问题，农民利益受损。在一些地区，农户之间的土地流转更加频繁，交易价格虽然高于政府征收价格，但也存在着私下交易带来的一系列隐患。

1 陇西县土地流转现状

1.1 流转动因

市场机制。理论上讲，在市场经济里，土地也具有市场价值，土地有了市场价格，农民无形中掌握着一笔有形的资产，在当前法律允许的情况下，农民可随时将其转化为有形资产。在城镇化背景与农民易地搬迁的需求之下，陇西县一些城郊土地的市场价值被激发并被刺激，价格持续增高，出现国家征收与私下交易两种不同的市场及其价格，在市场的刺激之下，农民的土地流转意愿随价格的波动而变化，较之国家征收，农民更愿意价格较高的私下交易。

城市建设项目等的需要。因招商引资、工业园区等非农建设项目用地需要，镇、村将土地承包经营权以租赁的方式从农户手中流转出来。以建筑业为例，近年来，陇西县建筑业发展势头良好，全县10家资质以上建筑企业共完成建筑业总产值11.61亿元，增长23.88%，建筑业完成增加值4.54亿元，按可比价格计算增长10.1%；房屋建筑施工面积53.64万m2。房地产投资中，全县19家房地产公司共完成投资16.6亿元，商品房施工面积118.79万m2，竣工面积6.39万m2；商品房销售面积16.05万m2，商品房销售额5.24亿元。

1.2 主要流转方式

转包。农户暂时无力或不愿经营承包地，临时把承包地交由别人代耕，原承包合同规定的权利和义务都不变，税费仍由原承包者承担，转包费或代耕费由双方洽谈。分为农户间自行协商和通过中介组织两种形式。委托代耕目前在陇西县较为普遍，其简单明了、手续简单、进退自由的特点深受农民的欢迎。

互换。由于规模经营和调整农业结构的需要，必须进行土地连片，因涉及的农户有的不愿放弃土地经营权，村组必须将别处承包地与之互换，并根据土地的级差地租进行补偿。主要采用两种做法，一是将不在连片范围内而又愿意放弃土地经营权的农户的承包地，与连片内的这部分农户的耕地置换。二是以连片范围以外的抛荒田置换连片内的土地，村里给予适当的复耕补助。分为“村组出面操作”和“农户之间自发进行”两种类型。

转让。第二轮农村土地承包以来，一些农户的家庭情况变化较大，有的已达“五保”条件或丧失劳动能力，有的全家户口迁走，有的已在城镇立脚，自愿永久放弃承包权。对这些情况，经村民会议研究后，由村组收回重新发包。重新发包情况，取决于土地收益。在土地收益、特别是种地效益不好的情况下，想转让承包权农户往往多于愿接受承包权的农户，此时，村组对转让十分慎重，一般都是找到接包者后才同意收回承包权。而在土地收益、特别是种地效益较好的情况下，想转让的往往少于愿意接受的，此时一经发现闲置土地，即可能达成转让。从这个意义上讲，粮食直补等惠农措施，有助于耕地的转让。

1.3 形成效应

提高农村土地利用率。农村土地流转有效遏制了土地抛荒现象，有利于减少闲置土地，相当于增加了可用土地面积，同时，为农村土地适度规模经营提供了可能，有助于土地的规模化连片整理，增加可用耕地和其他可用土地。土地的规模经营，如陇西县渭北现代农业示范区的园区化生产，提高了农业现代化水平，使农业生产方式由粗放型向集约型转变，提高了土地产出率，避免了城市化过程中细碎化土地被蚕食的现象，保证了土地的用途，而土地用途的保证是确保国家粮食安全的根本。这样既保证了“红线”，又提高了土地利用率和土地利用效率，确保了国家粮食安全。

提高农业生产效率。农村土地流转使土地向种田能手集中，而种田能手十分注重科学的经营管理和农业科学技术的应用推广，从而促进了农业的合理分工，提高了农业生产效率，促进了现代农业发展；作为国民经济基础的农业的持续、快速、健康发展将为二、三产业的发展提供更加健康的农产品，有助于二、三产的快速发展，为实现健康工业化提供了可能。

权属与利益纠纷。严格说来，进入流转的只能是产权明晰、具有土地承包经营权证的土地。当前，农村土地产权主体虚置，土地权属不明，农民只拥有土地使用权，而且农民在农村土地流转标准的制定中没有发言权，合法权益得不到有效保障。同时，农村土地必须先征归国有，然后再由政府将其转让，期间容易导致土地利益纠纷。最后，农村土地流转协议或合同不规范，实际操作中往往私下交易、口头交易，且不予规范登记，从而埋藏了许多矛盾隐患。

土地风险加剧。土地流转加剧了农民对土地控制力和收益的风险。其中，法人型入股模式风险最大。同时，由于受到短期利益的驱使，为在短期内尽快提高土地效益，对耕地采取掠夺式耕作，导致土壤肥力下降，不可避免地带来土地功能的破坏。同时，土地流转也最容易改变土地用途，因此，对于耕地红线来说，土地流转也是“双刃剑”。

2 陇西县土地流转中农民利益损失

2.1 经济利益

农户在3者中处于劣势地位，政府以剪刀差的形式从中获利，而农民失去土地后，经济来源源自何处？当前利益与长远利益的矛盾，虽然土地流转能带来一部分资金，但以土地为中心的农村产业链断裂后农民的利益该来自何处，这些都值得政府与农民深思。

2.2 政治利益

征地信息公开不完善，农民的知情权、参与权受到损害。征地公告是土地征收的必经程序，农民的知情权没有得到充分保障，一是农民对政府的征地目的、补偿标准及范围等情况根本不了解，二是农民对村内被征地的补偿金额和如何使用等方面的财务状况完全不了解，三是通过正规的征地公告途径，农民同样很难了解征地是否为了公共利益的相关情况的。由于农民没有及时获取土地征收的相关信息，也就无法参与征地决策过程，更谈不上发表意见了，可以说，农民被征地了。

2.3 其他基本利益

劳动权。农民失去土地后，他们有两个选择，要么进入城市买房，以打工为主要生活来源，但受户籍制度等的限制，以农村户口进入，享受不到相关待遇，农民仍然处于劣势。要么重操旧业，但在以大规模种植和养殖等为代表的高效农业中，以“旧业”为主的农民在短时间内无法适应，进而无法实现自身的劳动权利。

3 陇西县土地流转中农民利益损失原因

3.1 相关法律体系不完善

农村土地流转要想做到合理有序，并让农户在这个过程中的权益得到保护，就需要有一套良好的法律与法规来进行保证。然而从国内的法律体系来看，没有一套专门的法律制度是针对农地流转制定的。首先，我国对于农地流转的相关法律规定只是在《中华人民共和国农村土地承包法》中有明确的内容。其次，没有专门的法律法规规范农村土地流转，同时也没有就流转程序以及操作方式提出相应的标准和规范。在农村土地的流转过程中所出现的各种矛盾和纠纷，但是对于这些问题当前还没有相应的标准。并且因为相应法律法规的不够完善，为基层政府滥用权力提供了机会。

3.2 集体土地所有权权能不够健全

产权清晰、权责明确是市场经济的显著特征，而我国农村土地的产权关系却并不明晰。在现行的一些法律中对于农村土地都明确了是属于农民集体所有，然而对于这个集体的概念却并没有进行过明确。因为土地管理制度的限制，使得农地集体所有权会受到多个方面的限制，基本都不能享受到土地财产的完整所有权，土地使用权与土地处分权等权力很多时候都仅仅是在理论上的。同时在法律上对于土地所有权主体规定也不够具体，集体土地所有权的归属也不够稳定，不明确产权就让农民个人和家庭的土地承包经营权不能够得到法律上的保护，并会让农民在土地流转的过程中相当的被动。

3.3 政府自身定位存在问题

我国未能够形成完善的农地流转市场机制，在农地流转的过程中对于政府的行政干预以及监督指导的依耐性还较强，因此，需要政府在农村土地流转的过程中发挥出自身的积极作用。然而实际情况却是地方政府没有能够有效地发挥出管理、监督以及指导的作用，没有能够积极的保护农民的权益。由部分基层政府在对农地流转进行管理的过程中有着“越位”的现象，因为利益上的因素对农户的土地流转进行强制的干预，没有尊重自愿流转的原则，让农户的利益受到了损害。同时，政府没有能够提供一个完善的信息交流平台，缺少对土地流转中介组织的帮扶，这种情况的存在使得土地流转发展受到了限制。

4 农民利益保护对策

4.1 政府

法律上进一步明晰土地产权。立法改变土地权的契约性质或债权性质，以具有严格物权法意义的土地使用权取代土地承包权，即承包权物权化，在土地三权分置的背景下，使农民的土地财产权在独立性和明确性上有所保障，使农民真正享有占有、使用、收益和处分四权统一的经营权。另外还要制定土地使用权流转的相关法规，明确规定流转的原则、形式、期限、工作程序、使用权的确认、管理机构及其职责，以及各方面的权利、义务、纠纷处理及法律责任，加强监管，并对流转合同文书、档案、鉴证等做出明确要求，真正使土地流转走上法制化、规范化轨道。

农村人才输入。当前，农村人才流失与现实规模化经营人才紧缺之间的矛盾进一步加深，为了农村土地规模化经营，必须留得住人才，要为农村一些有经营技能的农户提供资金等支持，进一步加大对规模化经营产业的信息和政策等方面的支持，扶持当地农业大户，支持其做大做好，吸收农民就业，促进农民再收入。推动大学生村官建设，吸纳专业人才，促进发展。在这方面，近几年陇西推动“进村进社”和三支一扶政策的贯彻落实，加强对农村地区人才的输入，截至目前，由2 713名驻村干部和村组干部担任的代办员共为群众代办各类事项10.6万多件，陇西县“驻村代办”被评为全国60个基层党建优秀案例之一。

服务，指导广大农民。服务型政府的建设不仅能缓和与征地农民之间的紧张关系，也能以政府在资金、信息等方面的优势补农民在种植方面的短板，在这方面，借鉴重庆市九龙坡区政府《农村土地承包经营流转管理试行办法》，可借鉴其成立农村土地流转服务中心，农村土地承包仲裁委员会，村成立农村土地承包经营权流转服务站。2015年，陇西县把加快现代农业经营体制改革作为激发农村活力的关键，新培育发展农民专业合作社366个、家庭农场7个，新增土地流转面积450.67 hm2、建立千亩以上示范点5个，农民组织化程度和土地流转率分别达到32%和17.5%。

4.2 企业

土地流转过程中存在农户、企业和政府之间的利益博弈。农户、企业和政府在长期的利益配置中形成了稳定而持久的利益链，但土地流转使得利益在不同的经济主体之间重新分配，从而受到传统和既得利益的阻碍。这些利益以不同的表现形式存在。企业的利益体现在生产成本中土地要素的低廉，农户、企业和政府三方在追求自身利益的情况下，共同利益很难达到均衡，博弈的最终结果很大程度上取决于各主体博弈的能力，弱势群体从中受损，强势群体从中受益。另外，一些地方政府为了尽快取得政绩，为了尽快推动土地流转，往往会给企业一些承诺，这些承诺可能会与农户对土地资源的现实需求产生矛盾，这必将形成农户、企业和政府三者的动态利益博弈，在土地流转缺乏持续发展的利益机制下，很容易形成新的土地流转困境。在土地流转过程中，企业不能全部以利益为前提来从中受益，要使得博弈的最大化和企业长久发展，以社会价值为导向，尊重农户权益，与农户形成长期有效的合作关系，既有利于企业在当地的工作顺利开展，也获得长远利益。

4.3 农民

职业教育方面，政府要加强现代农业技术和生产经营培训，使其适应现代农业的发展，授之以鱼不如授之以渔。土地的集约化发展和高效农业是未来农村农业的发展方向，传统小农经济无法适应其发展，在农业转型前提下，农民必须首先转型，这种转型不仅表现在思想方面，更表现在农业技术方面，而农民受资金等的限制，在“充电”这一环节既要农民自己学习技能知识，也需要政府的支持，进行“双向充电”，以增强其职业技术能力，及时适应农业现代化的发展需求，保护自身利益。

加强法律意识，让农民知法，懂法，守法，用法，维护自身合法权益。《农村土地承包法》对农村土地承包经营权的流转等问题做了详尽地规定，具有很强的操作性。农民要充分利用媒体的作用，如广播、电视、墙报等多种形式进行宣传，重点掌握承包方的权利和义务，了解党和国家惠农政策与土地承包经营权的关系，知道农民对农村土地权利的“有限性”，切实感受到土地对于自身的重要性。让广大农民在农村土地承包经营中，在得到政策优惠、依法享受权利的同时自觉履行法定义务 。

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