新形势下水电工程水土保持设计咨询工作初探

应 丰，王 静，李 健，吴 伟

新形势下水电工程水土保持设计咨询工作初探

应 丰，王 静，李 健，吴 伟

(中国电建集团 华东勘测设计研究院有限公司，浙江 杭州 310014)

水电工程；生态文明；设计咨询；水土保持；全生命周期管理

在水电工程建设过程中，虽然相关部门对水土保持工作较为重视，但因其建设周期过长，涉及的挖填作业面多，往往存在过程管控不力的现象。目前，国家已将生态文明建设提升至国家战略高度，而水土保持工作作为践行生态文明战略的主要抓手，其科学、合理的设计和严格落实是水电站生态文明建设的关键举措。初步探讨了新形势下水电工程水土保持设计咨询的思路和想法，在新的形势和背景下，只有以全局性、全生命周期管理理念做好水土保持设计咨询工作，将水土保持工作落到实处，才能使水电开发由“重开发”向“开发与保护并重、开发建设与生态治理、生态文明建设并行”转变，才能推动水电工程的可持续发展，打造生态、绿色水电站。

随着国家对清洁、可再生能源的日益重视，以及能源利用结构调整的持续深入，水电开发建设一直在稳步推进，目前已逐步形成了云南、四川等多个大型水电基地格局。根据国家能源局《电力发展“十三五”规划》，“十三五”期间，我国将积极有序地推进大型水电基地建设，至2020年，常规水电装机将达到3.4亿kW。根据国家可再生能源发展目标，今后将继续推动水能资源的开发利用[1]。

水电作为清洁能源，其开发利用对节能减排和能源结构调整起着重要作用。但水电工程具有建设周期长、扰动类型多、扰动地表面积大、影响范围广、影响时间长等特点，施工过程中水土流失较为严重，加之一般在山区、江河上修建，弃渣量大，引发的生态环境问题更为突出，已引起社会广泛关注。另外，水电站大坝厂房的大开挖，施工生产生活设施和场内道路的建设和使用、取料场的取料、堆渣场地的设置和堆存弃渣，不仅破坏地表植被，而且在降雨、大风等外营力的作用下，如不加以防护易产生水土流失，破坏周边景观和土地生产力等，甚至影响周边更广大区域[2]，因此其水土保持工作极其重要。

随着国家《推进生态文明建设规划纲要(2013—2020年)》的颁布实施，我国已将生态文明建设提升至国家战略高度，在此背景和前提下，传统的水电工程在落实发电功能的前提下，更加注重生态环境的建设，打造生态、绿色、景美的电站环境，形成景色优美的水电风景线，已成为水电开发建设的共识。水土保持工作作为践行生态文明战略的主要抓手，是水电站生态文明建设的关键举措，特别是在建设过程中切实履行“三同时”制度，是重中之重。水电工程水土保持设计咨询涉及水土保持前期论证(规划、预可研、可研论证及相关科研、专题论证)，水土保持方案编制和招标施工图阶段的水土保持总体设计及招标图、施工图、水土保持变更设计相关咨询，验收阶段的水土保持设计咨询，运行期的水土保持后评估等，是水电工程水土保持工作的重要和关键环节，梳理并做好其工作，对于加强水土保持过程管控具有重要意义。

1 水土保持新政策

新水土保持法的实施极大地推动了水土保持工作的开展，尤其对生产建设项目的监管力度在逐步加大。近两年，又恰逢国家大力推进简政放权、简化行政审批程序等政策的实施。在这种背景下，为加强水土保持过程管控，国家加大了行政执法力度，并出台了一系列新政策。

2015年11月国务院以国发〔2015〕58号文发布了《国务院关于第一批清理规范89项国务院部门行政审批中介服务事项的决定》，2016年5月又以国发〔2016〕29号文发布了《国务院关于印发清理规范投资项目报建审批事项实施方案的通知》。

水利部2015年11月以办水保〔2015〕247号文发布了《水利部办公厅关于贯彻落实国发〔2015〕58号文件进一步做好水土保持行政审批工作的通知》；2016年2月，水利部以办水保〔2016〕21号文发布了《水利部办公厅关于强化依法行政 进一步规范生产建设项目水土保持监督管理工作的通知》；2016年3月以办水保〔2016〕65号文发布了《水利部办公厅关于印发〈水利部生产建设项目水土保持方案变更管理规定(试行)〉的通知》，以办水保监便字〔2016〕20号文发布了《关于印发〈水利部水土保持设施验收技术评估工作要点〉的通知》；2016年9月以水保〔2016〕310号文下发了《水利部关于下放部分生产建设项目水土保持方案审批和水土保持设施验收审批权限的通知》。

以上政策，对方案编制、方案变更、设施验收等全过程的水土保持工作进行重新梳理，大大强化了水电工程水土保持工作的时代新要求，同时对水电工程水土保持设计咨询工作也提出了新的要求。

2 新形势下水电工程水土保持全过程设计咨询工作内容

2.1 以全局性、全生命周期管理理念做好设计咨询工作梳理

传统的水电工程水土保持设计咨询工作，侧重于理论和概念，主要工作集中在水土保持方案编制和验收阶段，存在内容占比较少、专业重要性不强等问题。国家简化行政审批后，水土保持方案论证属于水利部保留的三项审批内容之一；新的国家环评法中明确规定，水土保持方案不是环评审批的前置，而是与环评并列的专题，这也充分说明了水土保持的重要性。

2015-2016年恒山景区的主要客源来自于本省和邻省的内蒙、河北，所占比例高达70%以上，山西、内蒙的旅游人数均处于增长趋势，增幅均在5%以上，唯独河北处于下降趋势，下降了28.7%。其次，河南的客源市场也出现了负增长，原因是恒山景区的同类型产品与其相似度较高，相应的旅游人数有所减少。相比而言，入境人数和其他省市的旅游人数中出现了快速增长，均在30%以上。其他地区如天津、北京等东部省市的游客增长人数较多，主要原因是荣乌高速、广源高速的完全通车，减少了自驾游的行驶时间，另外景区在东部城市的宣传力度相比往年有所提高以及景区自身各方面基础设施的不断完善。

在国家已将生态文明建设提升至国家战略高度的时代背景下，水土保持应以生态文明建设为控制点和出发点，水土保持设计咨询内容应涵盖水土流失控制、生态治理与环境营造、景观绿化、林草植被建植、场地恢复等各个方面，具体工作应包括水电工程的项目规划、预可行性研究、可行性研究、招标及施工图、验收及运行、后评价等各个阶段的设计咨询内容，涵盖常规的水土保持设计专章、水土保持科研论证、专题研究、招标文件、设计图纸、专项评价及评估报告等内容。

新形势下，水电工程水土保持设计咨询工作应有全新的格局，应以全生命周期的管理理念来梳理相关工作，从建设各环节和阶段，从建设、施工、监理监测、设计等各参建方工作内容、职责范围等进行全生命周期的过程控制和管理，在这个框架下做好水土保持设计咨询工作。

2.2 加强科研管理和专题论证，提升设计能力和工作深度

水电工程开发周期长，建设影响范围广，涉及问题多。前期论证包括规划、预可研、可研等多个阶段，对整个项目的经济性、科学性等都至关重要，对项目后续设计及实施也起到了基础和决定性的作用。就水土保持而言，若工程涉及生态脆弱区、敏感区，比如国家级或省级水土保持重点预防区、风景名胜区、自然保护区、森林公园和湿地公园等敏感区，北方风沙区、西南岩溶山地石漠化生态脆弱区、青藏高原复合侵蚀生态脆弱区等生态脆弱区，不采取科学论证、未制订控制及措施方案，盲目上马往往会对项目区生态环境造成不可估量的破坏。因此，涉及以上区域的，在水电工程规划阶段应提出有针对性的科研规划，在预可研、可研阶段开展相应的科研立项、论证等工作，切忌项目快要上马了，才提出或开展科研论证。

水电工程水土保持科研一般针对植物物种选择、生态修复技术、植被立体条件改善、土壤改良、水库消落区影响及治理、表土资源保护与利用技术、大型弃渣场防护及安全稳定机理，以及枢纽区及移民安置区的影响破坏、边坡生态护坡率、农地复垦率等水电工程准入条件[2]进行研究。开展水土保持科研和专题论证工作，可大大提高水土保持设计能力、措施针对性，提高水土保持后续设计的深度。

2.3 把握方案编制深度，严格控制方案变更，探索设置支撑性专题

根据水电工程行业自身特点，其可行性研究阶段相当于一般生产建设项目的初步设计阶段，因此其水土保持方案编制应达到一般生产建设项目的初步设计阶段深度。根据水土保持法、《开发建设项目水土保持技术规范》(GB 50433—2008)的要求，表土保护与利用、弃渣处理及弃渣场设置和防护等，都是水土保持工作的重点。生产建设项目水土保持方案报告书示范文本、水土保持方案(弃渣场补充)报告书示范文本即将发布，文本中将弃渣场设置、堆存和防护安全、表土资源保护和利用提到了新的高度。考虑到水电工程存在弃渣量大、堆渣集中、渣场规模和防护工程量大、投资规模大，以及施工区后期表土需求量大、山川河谷区域表土资源本身匮乏、采购及运输亦不方便等，弃渣场防护和表土资源保护及利用既是水电工程水土保持方案审查重点，也是后续水土保持工作的难点和重点，同时也是社会关注的热点。因此，根据行业特点、方案编制深度要求，可将水电工程表土资源保护与利用、弃渣场防护等作为专项提前进行论证，并作为水土保持方案的支撑性材料或专题，以达到水土保持方案的设计深度要求。

《生产建设项目水土保持方案变更管理规定(试行)》(办水保〔2016〕65 号)，明确了水土保持方案变更的类型、情形和相应处理办法，亦对表土的剥离量变化、渣场位置、防护工程量、弃渣量等变更予以重点关注[3]。因此，在方案编制阶段做好表土资源保护与利用规划、弃渣场防护设计方案等是极其必要的。

此外，《生产建设项目水土保持方案变更管理规定(试行)》要求，严格按照水行政主管部门批复的水土保持方案开展水土保持工作，严格控制方案变更，并对包括水电工程在内的各行业水土保持方案变更分情形予以归类处理，除简单的一般变更可纳入验收管理范围外，其他应当补充或修改水土保持方案。提出新增弃渣场或原弃渣场弃渣量增加20%以上的，且渣场上述变化涉及稳定安全问题的，还应组织开展相应的技术论证工作。

2.4 加强过程管控，注重水土保持总体设计，做好“三同时”制度落实

《水利部办公厅关于强化依法行政 进一步规范生产建设项目水土保持监督管理工作的通知》(办水保〔2016〕21号)，要求确实加强水土保持事中事后监管，除做好水土保持方案编制、水土保持设施验收工作外，特别需要加强过程监管和控制。为满足指导后续设计和防治水土流失、落实“三同时”制度的需要，水电工程在招标施工图设计初期，应探索编制水土保持总体设计及“三同时”实施方案。该实施方案应侧重对工程全过程的水土保持工作梳理，对设计、施工、监理监测、业主管理等提出全局性的工作要求，对各水土保持措施的进度安排、资金管理、分标实施等做出科学合理的规划或谋划，对建设单位的管理机构、项目组织、管理办法等提出构建思路。

目前，根据环保部《关于进一步加强水电建设环境保护工作的通知》(环办〔2012〕4号)和其环评批复要求，水电工程要进行工程环境保护总体设计及“三同时”实施方案编制，并进行专项审查。该制度的实行可有效地对后续环保工作进行规划，促进环保工程的落实。根据水土保持法和水电工程水土保持方案报告书批复文件要求，水土保持工程亦需要做好“三同时”制度落实，做好后续设计。鉴于此，水电工程在招标施工图设计初期，应探索编制工程水土保持总体设计及“三同时”实施方案报告。该报告定位为管理咨询，报告编制以建设单位和设计院为主，其他参建单位参与，做到水土保持方案编制之后，各参建方特别是业主要及早融入项目水土保持管理，以期实现思路清晰，工作权责明确，范围、内容、进度控制有的放矢，有效促进水土保持工作的开展和过程管控。

2.5 注重招标及施工图设计、水土保持措施专项落实

根据“三同时”制度要求，水电工程水土保持措施应按“同时设计、同时施工、同时投产使用”要求予以实施。传统水电工程水土保持相关的挡排、绿化等防护和恢复措施基本在主体工程标段内实施，水土保持专业仅仅是配合，往往出现水土保持要求偏弱，过分强调主体工程施工进度、要求等，大量的水土保持工程在后期或验收阶段实施，无法落实“三同时”制度。

为避免出现以上情况，水电工程渣场、料场防护及整治、表土剥离及利用、道路及枢纽区绿化、施工迹地后期恢复等宜单独分标，作为水土保持专项落实，编制单独的招标设计文件，单独编制施工图设计说明，方可保证水土保持专项工程落实到位。纳入主体工程标段一并实施的水土保持措施，亦要制定完备的施工组织说明、招标条款等。落实以上要求，可极大地促进水土保持工程的专项落实，保证其投资、进度和质量得到有效落实和控制。

2.6 验收及运行阶段的设计咨询工作

在水电工程蓄水验收及工程整体竣工验收时，应进行相应的水土保持设施验收方面的设计咨询工作，包括水土保持设计工作总结、水土保持设施自验报告编制等，对水电工程水土保持的设计过程、变更管理、工作内容和相关设计咨询成果等进行梳理总结。根据《关于印发〈水利部水土保持设施验收技术评估工作要点〉的通知》(办水保监便字〔2016〕20号)，对堆渣量超过50万m3或者最大堆渣高度超过20 m，以及周边有重要防护对象的弃渣场，应进行弃渣场稳定性评估，结合设计成果，进行弃渣场稳定性设计复核及评估。

水电工程运行阶段，除对相应建成的水土保持设施进行管护外，还应对部分规模大、周边有重要防护对象的弃渣场、料场等进行定期观测和评价。考虑到我国大量的水电站逐步建成投产，后续电站建设在逐步推进，参照《水利建设项目后评价报告编制规程》(SL 489—2010)和《水利建设项目环境影响后评价导则》(SL/Z 705—2015)等规定，可考虑对中型及以上的水电工程，以及涉及水土保持敏感区、生态脆弱区的水电工程，开展水土保持后评价。后评价主要内容包括水土保持管理及工作过程评价，项目水土流失影响评价，水土保持措施实施及效果评价，水土流失防治目标及防治可持续性评价等。

通过开展水电工程水土保持后评价，对工程运行或实施过程中水土保持措施落实情况、效果及防治可持续性、 水土流失影响等进行定量、定性评价， 找到不足，积累经验，为后续建设项目提出更为科学合理的治理模式，以期通过水土保持措施的调整、落实实现工程建设与生态环境协调发展。

3 结 语

新水土保持法颁布和施行后，国家颁布了一系列的文件，对水电工程建设中的过程管控、水土保持工作提出了新的要求，也对水土保持设计咨询工作提出了更高的要求。本文从全局性、全生命周期管理角度，初步探讨了新形势下水电工程的水土保持设计咨询的思路和想法。总的体会是，只有与时俱进，吸收新的政策和发展理念，以国家生态文明建设为纲，严格落实“三同时”制度，抓好过程管控和落实，做好水土保持设计咨询工作，才能推动水电工程的可持续发展，打造生态、绿色电站。

[1] 张超，陈武．关于我国2050年水电能源发展战略的思考[J]．经济前沿，2002(9)：12-15.

[2] 杨建英，姜德文，陈吉虎，等．水电工程水土保持准入条件[J]．中国水土保持科学，2010，8(3):78-82.

[3] 李百凤．水电工程水土保持设计变更报告编写有关问题探讨[J]．西北水电，2014(5)：10-12.

(责任编辑 孙占锋)

S157.1

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1000-0941(2017)09-0019-04

应丰(1980—)，男，浙江杭州市人，高级工程师，硕士，主要从事水土保持及生态治理咨询、设计工作。

2017-03-20