晋陕蒙接壤地区(山西片)水土保持法律法规贯彻情况与存在问题

冯 也，常温花

(1.黄河水利委员会 晋陕蒙接壤地区水土保持监督局，陕西 榆林 719000；2.黄河水利委员会 黄河水利科学研究院，河南 郑州 450003)

晋陕蒙接壤地区(山西片)水土保持法律法规贯彻情况与存在问题

冯 也1，常温花2

(1.黄河水利委员会 晋陕蒙接壤地区水土保持监督局，陕西 榆林 719000；2.黄河水利委员会 黄河水利科学研究院，河南 郑州 450003)

水土保持；法律法规；监督管理；晋陕蒙接壤地区(山西片)

晋陕蒙接壤地区矿产资源丰富、生态条件差，做好水土保持工作十分重要。为强化水土保持监督执法，结合新水土保持法的贯彻实施情况调查，我们对吕梁市兴县和忻州市河曲县、保德县、偏关县的水土保持组织领导、水土保持监督管理能力建设、水土保持监督管理等情况进行了摸底。根据区域水土保持工作情况，指出了工作中存在的问题，并结合实际，提出了加大违法案件查处力度，完善水土保持监督管理体制，不断夯实水土保持工作基础，提高全社会的水土保持意识等建议。

晋陕蒙接壤地区(山西片)，富含煤炭、铝土等多种矿产资源，是我国“西电东送”的重要起点、“北煤南运”的核心源地。然而区域干旱少雨多风，蒸发量大，植被稀疏，是国家级水土流失重点治理区。随着区域资源开发及基础设施建设活动的日益频繁，水土保持工作直接关系着区域的生态环境、区域的绿色发展。为强化水土保持监督执法，结合新水土保持法的贯彻实施情况调查，我们对吕梁市兴县和忻州市河曲县、保德县、偏关县的水土保持组织领导、水土保持监督管理能力建设、水土保持监督管理等情况进行了摸底。

1 区域概况

晋陕蒙接壤地区(山西片)位于山西省西部，包括忻州市河曲县、保德县、偏关县及吕梁市兴县，西面隔黄河与内蒙古自治区准格尔旗及陕西省府谷县、神木县相望，北侧和内蒙古自治区清水河县接壤，东、南方向与山西省朔州市平鲁区、朔城区，忻州市神池县、五寨县、岢岚县，吕梁市岚县、方山县、临县毗连，总面积7 169.2 km2，人口70.49万人。该区域自然条件恶劣，冬春季寒冷干燥多风沙，夏秋季炎热多暴雨；降水量小，且多以暴雨形式出现，季节分配极不均匀；植被稀疏，地表裸露，植被覆盖率低；黄土覆盖层深厚，湿陷性明显，沟壑密度大，侵蚀模数高，年产沙量高达8 041万t。

2 水土保持法律法规贯彻实施情况

自新水土保持法实施以来，各地认真贯彻落实“预防为主、保护优先、全面规划、综合治理、因地制宜、突出重点、科学管理、注重效益”的水土保持工作方针，在配套法规制度建设、监督执法、监督管理能力建设、水土保持法律法规宣传等方面有了较大的进步。

2.1 水土保持法配套法规制度不断完善

为深入贯彻落实新水土保持法，各地积极制定完善了相关配套法规制度。山西省先后颁发了《山西省实施〈中华人民共和国水土保持法〉办法(修正)》《山西省水土保持补偿费征收使用管理实施办法》等。吕梁市、忻州市及相关县也结合自身实际建立和完善了水土保持方案审批、设施验收、监督检查、违法行为查处、补偿费征缴等制度。保德县于2012年印发文件进一步加强开发建设项目水土保持方案编报审批管理，偏关县于2010年印发文件强化开发建设项目水土保持设施验收管理等。

2.2 水土保持监督执法力度不断加大

各地采取了多项举措，不断加大监督执法力度，强力推进水土保持法律法规的贯彻落实。

一是严把水土保持方案审批关。市、县两级发改、经贸、环保、国土、规划、水利、建设等部门依据基本建设程序，形成水土保持工作合力，严把水土保持方案审批关，从源头上预防水土流失。

二是严把水土保持监督管理关。水行政主管部门紧抓水土保持各环节，努力把开发建设过程中造成的水土流失降到最低程度。根据实际情况，选取试点抓典型工程，通过示范带动进一步促进了水土保持责任的落实；针对水土保持责任落实不到位等问题，责令限期整改，并对个别拒不落实水土保持责任、严重违法违规的项目，依法予以严肃查处；对欠缴水土保持补偿费的单位下发了催缴通知书，责令限期足额缴纳。

三是严把水土保持设施竣工验收关。做到生产建设项目竣工验收前，先验收水土保持设施。水行政主管部门参加生产建设项目竣工验收并签署意见，并与发改、经贸、国土、建设、环保、规划、安监等相关部门相互配合，把好监督和验收关。

2.3 水土保持监督管理能力进一步提升

一是除兴县外，其他市、县均成立了独立的水土保持监督管理机构。吕梁市、忻州市、河曲县、保德县、偏关县均成立了水务局下属的独立的水土保持监督管理机构，其中吕梁市水土保持监督监测总站、忻州市水土保持监督监测站为副处级事业单位，保德县水土保持监督站、河曲县水土保持监督监测站、偏关县水土保持监督站为副科级全额拨款事业单位。

二是加强监督执法队伍建设，不断更新执法装备。近年来，各市、县积极充实执法队伍，更新执法装备，基本达到了机构、人员、办公场所、执法装备、经费“五到位”，履职能力明显提升。对生产建设项目水土保持方案审批情况、实施情况及水土保持设施验收情况等进行了分类登记造册，实行档案化、电子化管理，为进一步做好水土保持监督管理工作奠定了基础。

三是不断提高水土保持监督执法人员能力和水平。各地较重视水土保持监督执法人员自身能力建设，有针对性地开展了业务培训和职业道德教育，组织开展内部集中学习、研讨，不定期派员参加上级部门或行业协会举办的培训班、学术研讨会等。监督执法人员的业务能力、责任意识得到了明显增强，依法行政、公正执法的能力得到了明显提升。

2.4 水土保持法律法规宣传力度不断加大

各地进一步强化了水土保持法律法规宣传工作，针对不同群体，采取了形式多样的水土保持法律法规宣传活动。

一是向领导宣传。各地水土保持监督管理部门积极向当地党委、人大、政府、政协领导做专门汇报，宣传水土保持法律法规；向发改、财政、环保、国土、交通、住建、煤监等部门及全县各乡镇领导宣传新水土保持法。

二是向生产建设单位宣传。各地组织工作人员走进企业、厂矿，向业主单位、施工企业重点宣传新水土保持法、《山西省实施〈中华人民共和国水土保持法〉办法(修正)》《山西省水土保持补偿费征收使用管理实施办法》等有关法律法规及文件规定，向他们认真讲解新法明确的各项制度。

三是结合“世界水日”“中国水周”等宣传新水土保持法。各地在电视台及报纸专题报道，在机关电子屏发布宣传标语，在办公楼悬挂宣传条幅、摆放宣传展板，出动宣传车深入乡镇、社区、学校宣传水土保持法律法规，在各个乡镇显著位置张贴水土保持宣传画等。

通过有组织、有计划、有步骤，多层次、全方位的宣传教育活动，宣传了水土保持基本国策，提高了全社会的水土保持意识，营造了关心、重视和支持水土保持工作的良好社会氛围。

3 存在的主要问题

3.1 水土保持监督管理能力建设滞后，系统性不够强

各市、县水土保持机构、队伍建设差别显著。河曲县比较重视水土保持工作，工作经费相对充足，执法装备齐全，已经配备移动终端，开始应用全国水土保持监督管理系统、水土保持监督管理现场应用系统。然而，兴县、保德县对水土保持工作的重视程度不够，兴县还未成立独立的水土保持监督机构，兴县水利局水土保持监督站工作条件差，甚至没有配备电脑；保德县水土保持监督站业务经费少，档案管理工作基本未开展，无专门场所存放档案，无专人管理档案，更没有电子档案，档案资料完备度低。

相对接壤区其他区域，山西片的水土保持监督管理能力建设情况较差。业务经费上，山西片各市、县的经费无保障或保障度低；队伍建设上，受编制数量限制，新生力量进入不了水土保持队伍，出现人员断层、年龄老化等问题；档案管理上，兴县水利局水土保持监督站、偏关县水土保持监督站还未建立电子档案。

以上情况，导致监督执法积极性不够高，执法监管过程不够规范，执法效果较差等，影响了水土保持监督管理工作的深入开展。

3.2 水土保持监督执法力度不够，检查重点不突出

各地不同程度地存在“重审批、收费、验收，轻监管”的现象。在生产建设项目水土保持监督检查中，注重水土保持后续设计、监测、监理工作的落实，对临时防护措施的缺失、永久防护措施的滞后缺乏硬性约束。除对个别项目的违法行为进行了依法查处外，大多数水土保持违规行为未得到及时有效处理，影响了水土保持法律法规的权威性和严肃性。

3.3 宣传教育力度不够，水土保持意识不够强

多年来，虽然各地对水土保持法律法规进行了一定的宣传贯彻，但在深度和广度上还需要进一步加强。部分领导和一些单位对开展水土保持工作的必要性和重要性认识不足，对水土流失带来的现实危害和潜在威胁缺乏足够的重视。

个别地方政府不同程度地存在以优化投资环境为由的地方保护主义现象，有些领导负责的招商引资项目存在干扰执法、阻挠执法的现象，给水土保持监督管理工作带来了阻力，极大地损害了水土保持法律法规的权威。少数洗煤厂、砖厂受经济利益驱使，不编制或以各种理由拖延编制水土保持方案，拒缴水土保持补偿费等，随意取土、弃渣且不采取水土流失防治措施，给生态环境带来了极大的破坏。这些情况的存在，从根本上讲，是水土保持法律法规的宣传贯彻不够深入、社会公众对水土保持的重要性认识不足。

4 建 议

4.1 规范执法，加强联动，加大违法案件查处力度

根据新时期执法工作的需要，完善水土保持监督管理规章制度，实现方案审批、监督检查、设施验收、规费征收、案件查处工作“五规范”。按行政许可法要求积极推行“四公开”，把水土保持行政审批政策依据装挂上墙。

鼓励群众举报，设立举报电话、信箱，规范举报的记录、接收、处理、协调、反馈等工作。一旦发现问题及时处理，对不认真贯彻落实水土保持“三同时”制度，严重违法违规或造成严重水土流失的情况，排除干扰，依法严肃查处。

县与县之间，县与市之间加强联系、互通信息，整合现有执法力量，经常开展联合执法。市级每年至少对县级开展一次执法检查工作，两次以上上下联动执法活动，并把执法情况及时反馈给当地政府以引起足够的重视，把执法结果在新闻媒体曝光，扩大水土保持执法的社会影响力，推动水土保持执法工作。

4.2 提高认识，加强领导，完善水土保持监督管理体制

建立和完善政府领导任期内水土保持目标责任制、责任追究制、水土保持生态补偿机制等；建立并落实对重大水土保持违法违规案件的督办制度；建立水土保持技术服务单位信誉档案，通过公示、限制服务的方式进行监督；完善水土保持监督管理公示公告制度。

通过建设项目审批流程整合，强化部门联动，在决策源头就融入水土保持理念；加强与财政部门的联系，理顺水土流失防治费和水土保持补偿费的关系；探讨生产建设项目监督管理方面的交叉问题，分清界限，厘清责任。通过各部门配合，提高工作效率，形成监督执法合力，推动水土保持法的全面贯彻实施。

4.3 强化能力建设，推进信息化，不断夯实水土保持工作基础

对水土保持基层单位，尤其是涉及国家级和省级水土流失重点预防区或者重点治理区的县一级水土保持站，保障机构规格，明确水土保持监督管理职责，强化水土保持监督管理职能；配备与执法任务相适应的专职监督管理人员，对所有人员进行监督执法考核，并根据水利部水土保持方面最新的要求，及时进行培训，全面提高执法能力和水平；确定固定办公场所，配备计算机、传真机、打印机、复印机等办公设备，照相机、摄像机、经纬仪等执法取证设备，保障专用交通工具或执行公务用车；完善水土保持监督管理档案资料库(房、柜)等；保证稳定的经费来源，确保监督管理工作的正常开展。

积极推广应用新技术、新手段，通过遥感卫片、无人机等方式，直接、高效地获取生产建设项目建设和水土保持措施落实情况，掌握生产建设项目水土保持工作的全过程数据，实现生产建设项目水土保持监督管理的“天地一体化”。通过水土保持监督管理信息系统，与辖区内各部门、上级水行政主管部门共享数据信息库，全面掌握生产建设项目水土保持工作开展情况。

4.4 加强宣传，营造氛围，提高全社会的水土保持意识

将宣传教育工作列入年度考核目标，通过与中央、省市县级资金计划挂钩联动等机制，对完成任务好的县给予奖励，优先安排项目和资金，完成不好的予以调减，调动宣传积极性。

积极向同级政府、人大、政协等单位汇报，争取支持；建立简报制度，及时通报水土保持监督管理工作开展情况，报道重大水土流失事件，介绍水土保持先进做法和经验。

创新宣传模式，通过以案说法，普及水土保持法相关知识，使得社会群众知法、懂法、守法、用法；利用微信公众平台发布水土保持法律法规宣传信息，增加广大人民群众的守法意识；开通咨询热线，为有需要的群众提供法律方面的服务。针对少年儿童、干部职工、企业经营管理人员等不同群体，制订不同的宣传方案，让广大人民群众充分认识当前的水土保持形势，从而形成自觉关心、保护生态环境的意识。

(责任编辑 孙占锋)

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冯也(1989—)，女，陕西子长县人，助理工程师，硕士，从事水土保持监督管理工作。

2017-03-20