高校内部治理权的保障机制研究

赵毅+杨青利

摘 要：我国高校实行的是党委领导下的校长负责制，具体内部权力结构为党委的政治领导权、校长的行政执行权、教授为代表的学术权力，普通师生的民主参与权。目前高校内部治理权存在着政治领导力不强、行政执行权泛化、学术权弱化和民主参与权不畅问题。为此，高校应着力从德治、法治、学治、共治四方面来保障高校内部四种权力的和谐运行。

关键词：高校内部治理权;保障;机制

“很少有比权力更复杂的事物，也很少有像权力那样经常被粗劣地简单化了的事情。”[1]高校内部治理结构与权力是紧密联系在一起的，其结构的功能以内部权力科学合理的运作来实现。

一、高校内部的权力结构

首先是高校党委的政治领导权。我国高校党委是学校的领导核心和最高决策机构，负责把握“治理”的方向。依据《高等教育法》规定，高校党委主要职权是：贯彻、监督党的路线、方针、政策，坚持社会主义办学方向，讨论并决定高校内部机构的设置和机构负责人的人选，加强党组织的思想作风建设、制度建设等的建设;领导校工会、校共青团、学生会和教代会等。

其次是高校校长的行政执行权。校长是高校法人代表和“最高执行官”。校长的职权主要是制定具体制度和工作计划并组织实施，承担执行党委集体通过的决策等任务，负责解决教学、科研等方面的重大问题以及提出意见。

第三是教授为代表的学术权力。学术权力是“学术组织或学术人员运用专门知识对学术活动中的学术事务进行判断和评价并作出决定的权力。主体是学术组织或学术人员，客体是学术活动中需要做出评判的学术事务”[2]。高校以探究学问、追求真理为使命，根本任务是传递、生产和传授知识。作为从事学术活动主体的教授应该有研究学问的权力和在学术方面的自治权。

最后是普通师生的民主参与权。相对于高校其他内部组成结构而言，作为高校人数最多的组成人员——普通师生有不同的利益诉求，其自身合法利益的维护以及对高校的制度的认可深刻影响着其他权利行使的效率和效果。因此，在与普通师生自身利益紧密相关的事项上，其应该享有民主参与权。

二、高校内部治理权存在的问题

由于受到传统思维的影响，我国高校没有完全按照其自身发展规律来构建内部治理结构，致使内部治理关系不合理，政治领导权、行政执行权和学术权、民主参与权的运行存在不少问题。

（一）政治领导力不强

党委的领导力不强首先表现在党委与校长不和谐的关系上。有些高校党委和校长出现对立关系;出现“以政代党”和“党虚政实”的现象。有的为了维系好党政关系，常常无原则的退让甚至置高校发展于不顾。另一方面党委的领导力不强表现在党委成员自身的修养上。高校的党委成员大都由学术上有成就的人士担任，其中不少理想信念模糊，社会主义核心价值观弱化，常常以习惯思维代替方针政策，使整个高校缺乏正确的价值理念，队伍缺乏活力，人心涣散。

（二）行政执行权泛化

受政府机构的管理模式影响，我国高校内部治理体制采用科层制的行政管理模式，致使校内官僚气氛浓重而行为僵化。在行政权与学术权力的博弈中，行政权力占据主导地位。这样导致行政权力组织常代替学术权力组织，行政权力介入学术事务较多。这种趋势也影响到党委与校长的关系，在一些高校出现校长强势，削弱党委权力现象，这不利于领导集体的团结和学校长远发展。

（三）学术权弱化

当前学术权力的弱化是不争的事实。一方面学术权被行政权力所替代，教师不能成为高校学术活动真正的自由主体。另一方面，学术权力弱化激发了学者追求行政权力的欲望，他们往往通过谋求具有行政权的职位来提升和强化自身的学术权。

（四）民主参与权不畅

教工和学生作为大学内部人数最多的民主主体在我国高校实际运行中的作用还没有完全发挥出来。高校的权力运作缺乏的是自下而上的民众对权力强势者的监督。按照现行高校制度设计，教工代表大会、学生代表大会是校内民主管理与监督机构，但在实际的操作中其权力得不到应有的保障，其往往在行政的指挥棒下被动的运转。这样必然导致教工、学生的正当利益诉求难以表达，参与民主监督的渠道还不够通畅。

三、高校内部治理权力的保障机制

随着高校规模的扩大、转型需求的发展，高校内部权力的运作效率问题日益凸显。比如，党委领导权的相对弱化、行政权与学术权的博弈、普通师生民主参与权不畅等等，这些严重阻碍了高校的长远发展。面对高校内部治理结构的这些新动向，高校应着力从德治、法治、学治、共治四方面去保障高校内部治理权力的高效运行。

（一）以德治保障政治权利的权威

作为高校的领导核心的党委一方面要坚定正确的政治方向，宣传贯彻党的教育方针与政策;另一方面又要把高校的基本制度转换成高校的治理体制，并为其贯彻落实发挥主导作用。从这里可以看出：党委在高校内部治理结构中具有道义性，其行为具有正统性。美国当代伦理学家富勒说过：“一个真正的制度应当包含着自己的道德性，一旦国家施行的制度没有能蕴涵着道德的价值取向，就会导致一个根本不宜称为制度的东西。”[3]制度内涵为价值规定，其最终立足于道德，也就是说制度必然是道德价值的展开与体现。政治权利的德性表现两方面：一是高校各项制度应渗透、贯彻社会主义核心价值观，以及高校主流价值观;二是高校各个领域的治理行为应推广和践行社会主义核心价值观和学校主流价值观。要做到制度在执行结果与所欲推行的正确价值观的高度吻合很大程度在于党委成员的个人德行修养。因此，党委成员要高度重视德治在完善高校内部治理结构中的必要性，加强个人的德行修养，把正确价值观融入学校治理制度和治理行为中，浸透整个治理体系中，党委的领导权威性才能进一步加强。

（二）以法治保障行政执行权的高效

党委领导与校长负责间的冲突、学术权力与行政权力间的冲突构成了高校内部治理结构的主要权力冲突。而冲突产生的原因分别是是高校党委与校长责权的划分不清和行政权与学术权的边界不清。而冲突解决的途径是对党委和校长的职责、二者间关系、实施程序和细则等方面的法律法规的完善和加强学术机构组织与制度的建设。掌握行政权力的高校校长必须尊重和维护大学章程的权威，更需要贯彻党委的领导决策来实现自己的执行权，不能以政策代替高校具有法律效力的章程和制度，这样才能提升高校内部结构治理的效率。

（三）以学治保障学术权力的自由

高校生命力和活力在于学术研究的发展，而学术有其自身的真理标准，所以作为治学主体的教授其活动必须只服从真理的标准，而不受来自行政力量或经济利益的干扰。正因为教授的活动是基于真理性，所以学术权力具有自由的天然赋性。怎样避免学术权力与行政权力间的冲突呢？以学治保障学术权力的自由应该是不错的选择。而完善学治有几个重要问题要解决好。一是要健全以教授委员会为核心的学术组织;二是要规范学术组织的权限和运行规则;三是要理清学术组织和行政部门之间的权力边界。总之，就是要通过一系列教授治学的制度安排，让学术水平高、政治业务强、道德水准高的教授引领学校的学术事业进步。

（四）以共治保障民主权力的和谐

美国学者亨利·罗索夫斯基在《 美国校园文化——学生、 教授、 管理》 一书中认为，大学的利益相关者是由与大学有利害关系的人或群体组成的，其中，教师、行政主管和学生是学校最重要的利益相关者[4]对于高校提供的服务，学生会有不同的情况和意见需要与学校沟通，书面合同规定的教工的权利在实际的的运作中会出现得不到很好履行的情况。不同的利益由不同的主体来维护，不同的利益主体通过权利制约权力、权力约束权力的方式参与到高校内部治理的主要过程和关键环节中来。各利益主体对高校事务的协同参与的“多元结构”能很好的解决上述问题。为此，一是要提高高校整体对师生参与治理的重要性的认识;其次要规范普通师生参与高校治理的制度设计，使其可操作性强;最后要开放更多师生参与治理的项目。这样就能以共治保障民主权力的和谐运行。

参考文献：

[1]眭依凡.教授“治校”：大学校长民主管理学校的理念与意义[J].比较教育研究，2002（2）.

[2]袁永红，王效美.对高校学术权力与行政权力概念及其关系的再认识[J].中国石油大学学报（社会科学版），2006，（2）.

[3]李龙.西方法学名著提要[M].南昌：江西人民出版社，1999：534.

[4][ 美]菲利普·阿特巴赫.比较高等教育：知识、大学与发展[M ].北京：人民教育出版社，2001.