关于食品安全中政府监管的国内外研究综述

王帅斌，王冀宁，童毛弟，付晓燕

(南京工业大学经济与管理学院，南京 211800)

关于食品安全中政府监管的国内外研究综述

王帅斌，王冀宁，童毛弟，付晓燕

(南京工业大学经济与管理学院，南京 211800)

基于现有经典文献的分析，剖析了食品安全中政府监管各个监管环节、监管机制的现状以及存在的问题，结果发现：在事前监管环节，政府风险监管水平低下、监管信息披露不足以及监管法规分散、执法主体不一；在事中监管环节，监管队伍力量薄弱、食品召回制度不完善；在事后监管环节，食品安全诚信体系建设落后、行政问责制度落实不到位。并据此提出转变监管方式，树立科学的现代监管理念，量化政府监管成效，构建科学的食品质量安全监管绩效指标体系等对策建议。

食品安全；政府监管；监管环节；监管绩效

食品安全事件的频繁发生严重制约了我国食品产业的发展，同时引发了公众对我国食品安全监管成效的怀疑，考验着政府的执政能力及公信力[1-2]。食品安全事故的屡屡发生，背后隐藏着信任机制缺失、监管失位等深层次的原因[3]。信息不对称导致的市场失灵是食品安全问题的重要成因，厂商会利用这种不对称而做出机会主义行为[4]。在生产环节，食品安全第一责任人控制食品安全的积极性不高，甚至为了追求经济利益而人为增加食品风险[5]。有学者基于监管法律视角，认为食品安全监管法律法规不完善，食品召回监管制度、食品安全风险监测、评估、交流机制不健全，都会增加食品安全的风险；此外，食品安全监管法律体系协调性不足，导致政府监管部门在食品安全监管实践中出现交叉执法和监管空白[6]，也给不法商家以可乘之机。市场机制并不能有效的规避食品安全问题，在博弈中达到各方利益的最优。政府对食品安全的监管具有天然的职责，相关行政部门可以通过确定食品的市场准入标准等来保障食品安全的底线[7]，解决市场失灵问题。

目前，国内外学者对于食品安全问题的研究大都集中于某一个监管制度或者独立的监管环节，而鲜有采用系统的观点，全面考虑我国的食品安全监管问题。我国的食品安全监管不仅要涵盖从农田到餐桌的全过程，而且要协调统一过程安全和结果安全，实现事先预防、事中控制及事后可追溯[8]，广泛运用风险分析和关键控制点的风险监测和评估机制[9]。鉴于此，本文将在坚持政府主导的基础上，基于各个监管环节之间的关系，对我国的监管体制进行探讨，以期对未来我国监管体制的改善提供理论启示。

1 政府在多元监管体系中的主导作用

1.1 政府需担当主要角色，推进食品产业供给侧结构性改革

政府是我国食品质量安全监管体制的核心，起着主导作用[10]。目前，食品供给缺位以及供需错位，造成食品供需矛盾突出，食品安全供给风险事件屡屡出现。而政府作为食品安全监管的核心，具有制度、财政供给以及监督引导其他主体的优势[11]。因此，政府要发挥在多元监管主体中的优势，通过对食品供给侧合理监管，鼓励、引导食品生产企业发掘其供给优质产品的潜力，推进食品产业供给侧结构性改革。

1.2 监管主体需多方参与，共建社会共治体系

社会共治是一种多方位的管理手段[12-13]，具体来讲，政府在社会治理中发挥主导作用，政府通过健全沟通渠道、落实法律法规等方式规范引导其他主体积极参与共治[14]；企业作为食品安全生产的责任主体，有义务通过严格自律及与其他企业间的监督、约束和控制参与食品安全共同治理；行业协会、媒体等第三方监管力量通过投诉、报道等途径对政府以及企业进行监督，参与社会共治。比如欧美国家、社会组织会通过抗议、抵制等活动来进行食品安全问题监管[15-16]。所以，各个监管主体要通力协作，积极参与到食品安全的治理中，共建社会共治体系，改善我国食品安全现状。

2 我国食品安全事前预防监管制度的主要问题与改进措施

预防性是体系设计的关键原则之一[17]，食品安全的监管不能简单停留在对突发事故的处置，更应该未雨绸缪将危害消除在萌芽状态。政府可以通过加强对食品安全风险监管、实现信息互联共享、完善法规等使监管重心向前推移，防患于未然，从而减少乃至杜绝食品安全事故的发生。

2.1 政府风险监管水平低下，应用HACCP体系的激励不足

食品安全风险监管体系包括风险评估、风险管理和风险沟通三个环节[18]。风险评估作为对未来值与目标值之间偏差进行测量的一种手段，侧重于事前评估，具体操作过程包括危害识别、危害描述、危害评估等[19]；风险管理则是以对偏差的测量为依据，决定如何采取行动；风险沟通则不可或缺，连接风险评估和风险管理，防止民众恐慌。

通过HACCP体系识别、评估潜在的危害，并建立预防控制措施，可达到控制食品安全危害的目的[20-21]，因此，HACCP体系得到了国际社会的认可[22]。我国在20世纪末引入HACCP管理系统，但是在具体的实践中，由于政府的宣传力度不够，该系统被企业认知、接受的程度比较低[23]；政府不在财政上予以支持，企业自身无法承担构建HACCP体系的高额成本；政府的低效管制使食品企业在市场上享受不到应用HACCP所带来的“优质优价”的激励[24]，最终使得HACCP体系的应用效果大打折扣，流于形式。

2.2 信息披露制度建设滞后，信息互联共享是未来发展趋势

食品安全相关信息包括食品安全标准信息、食品安全事件信息等[25]，比如食品出厂检验记录情况、食品标签说明书符合标准情况等。食品安全相关信息的公开有利于保障公众知情权，减少交易中的信息不对称现象[26]。政府监管是保证食品安全的第二道防线，然而现实情况是，一方面，我国信息披露制度建设滞后，缺乏独立的信息披露平台[27]，另一方面，食品生产和供应商出于私心，不愿意公开食品相关信息，但食品安全信息的互联共享注定是未来趋势。

2.3 加强食品安全法律体系建设，避免食品行业“潜规则”出现

我国出台了多部保障食品安全、加强食品安全监管的法律法规，比如《食品安全法》《产品质量法》《标准化法》等。这些法规构筑起了我国食品安全体系的基本框架，在防范食品安全事故中有着不可替代的作用。随着食品市场竞争激烈程度的增加，食品生产工艺的提高，在监管执行方面，由于立法主体不一，且多是部门分散立法，系统性、协调性差[28]，为食品行业“潜规则”的形成提供了土壤，引起民众厌恶，而且一旦发生食品安全问题各部门相互推诿，追责困难。因此，迫切需要新的法律法规去规范食品生产、销售厂商的行为，防止法律漏洞的存在。

3 我国食品安全事中监管应急机制存在的问题与改进措施

事前预防监管有着其他监管方式不可比拟的优势。但是在实践中，小企业、小作坊在我国食品企业总数中占了很大的比重，基础弱、技术落后、信息化水平低[29]。因此，监管部门对很多食品安全事故无法做到预防监管，很多事故只有经过媒体报道或消费者举报，监管部门才能开展具体的事中监管工作，包括进行科学的事故控制、加强食品召回的监管等。

3.1 政府应改变监管方式，加强监管队伍建设，推动监管力量下沉

在调查处置食品安全事故的过程中要努力构建“管理科学、快速反应、运转高效”的事故应急机制，完善制度建设[30]。当食品安全事故发生以后，政府及时成立专业的指挥小组开展科学的救援工作，及时公布准确的事件信息消除群众的恐慌情绪，采取一系列措施去控制现场事故的恶化显得尤为重要。

为了加强食品安全监管工作以应对突发事件，政府部门要经常对工作人员进行培训，牢记相关法律法规，并能依法对食品生产、销售场所卫生状况、食品安全事件责任进行调查和处置，提高其执法能力和效率。同时，建立奖惩激励约束机制，定期对工作人员的理论和实践能力进行考核[31]。改变监管方式，推动监管力量下沉，逐步提高各级食品药品监管部门的检查、执法能力。食品安全事故发生后，相关监管部门要及时采取措施布控现场，使卫生行政部门第一时间采集到可疑食品，进行检测。作为突发事件控制监管的重要内容，事故现场的卫生处理情况，监管部门必须予以重视[32]，避免次生、衍生事故的发生。

3.2 我国食品召回制度不完善，政府应维护市场秩序，避免“劣币驱逐良币”

监管部门的工作主要包括对食品召回制度建设的情况的监管、对食品召回及时性的监管以及对召回的不安全食品补救或销毁情况的监管。对于存在缺陷的食品，政府部门要及时采取补救措施，强制召回缺陷食品[33]。

食品召回制度是指由政府采取强制措施或者企业自主将危及消费者健康或者存在潜在危害的有缺陷食品召回并予以赔偿的一种制度[34]。欧美等不少国家都由专门的机构负责食品召回[35]，而我国的食品召回制度施行的时间短暂，存在着法规不健全、监管职责不清以及违法成本过低的弊端。

产品召回分为企业主动召回和政府责令召回两种形式，食品召回级别不同，召回的规模、范围也不一样[36-37]。但是不管什么级别、采取哪种形式，都必须在有限的期限内召回。对于不安全食品的正确处理方式应该是生产者对其进行更换、退货等。此外，要加强对被召回的不安全食品的监管，防止食品生产者为节约成本对其进行简单包装处理再次进入市场流通[38]。一旦这些有缺陷的食品再次进入市场，而真正质优的食品会因为缺乏价格竞争力而逐渐被残次品取代，扰乱市场秩序，造成“劣币驱逐良币”的恶果[39]。

4 我国食品安全事后处理监管机制存在的问题与改进措施

事后处理监管是政府全过程监管体系的最后一环，也是关键的一环。与前面两个监管环节相比，政府对事后处理的监管强调的是政府对食品安全事故的反思，通过构建食品安全信用档案、完善奖惩机制达到监管的效果。在这一环节，政府的工作重点是能否及时采取措施控制食品安全事故的事态发展、能否及时建立顺畅的沟通渠道，保持与社会民众沟通，安抚消费者的情绪，最终保证社会秩序的安定[40]。

4.1 构建食品安全信用档案，加快沟通渠道的畅通，提高监管效率

食品安全事故应急救援工作开展、现场卫生处理、事故隐患消除等事中过程监管工作结束后，政府必须立即开展对事故调查监管的工作。政府对食品安全事故调查的监管工作主要集中在事故调查处理信息的公布[41]、企业食品安全信用档案记录等方面。

事故调查原因、处理信息的公布是政府信息公开的题中要义[42]，不仅尊重了民众的知情权和监督权，还彰显了政府公信力。此外，信息的公开还有两个层面的现实价值：一是厘清责任，便于问责；二是警醒世人，以此为戒。因此，以信息化建设为平台，建立消费者同行政机关畅通的沟通渠道，实现信息的双向交流至关重要。一方面，实时公布事故调查原因以及后续处理信息；另一方面，及时对大众的反馈信息进行挖掘处理。

作为对事故调查、总结监管的重点，政府必须重视对企业食品安全信用档案的记录，完善市场诚信价值体系，加强诚信约束监管[43]。要及时披露生产经营者的食品安全信用信息，健全奖惩机制，实施“黑名单”制度，对“黑名单”内的食品企业要增加监督查验频率，在融资信贷、行政审批等方面予以限制；对有良好信用记录的生产经营者，在技术革新、品牌塑造等方面予以大力支持[44]。充分发挥行业协会的作用，培育社会诚信文化，营造一个食品安全大环境。

4.2 编制权力清单，严格食品安全责任追究

应加大对监管部门的奖惩力度，建立科学有效的监管考核机制，调动政府部门监管积极性[45]。政府作为食品安全监管体系的关键一方，为了防止懒政、不作为等政府行为的发生，要把对食品安全的处理纳入GDP考核，提高政府的主动性[46]。另一方面，政府不是万能的，食品安全的治理需要社会、民众的共同参与[12]。为了激发社会民众参与事故处理的热情，可以建立奖赏制度，对于做出突出贡献的集体或者个人予以表彰和奖励。

政府要加大对失职、渎职人员处罚情况的监管，完善行政问责制度。编制权利清单、明确政府职责，对涉及玩忽职守、失职渎职构成犯罪的，一定要绳之以法[47-48]。我国食品安全事故频繁发生，一方面是由于食品生产者自身不规范生产；另一方面是因为部分食品企业缺乏社会责任，政府监管失位。如果不及时吸取教训，规范制度建设，一旦市场经济运行失范，其造成的后果将不可估量。通过完善食品安全政府监管的法律责任追究制度，督促政府及其工作人员加强监管工作，进而使食品安全事故发生的概率降到最低。

5 研究展望

现有文献大多集中于政府在食品安全监管中的作用，缺乏动态视角下对于不同监管环节的研究。因此，为完善食品安全监管体制，未来的研究应该集中于以下三个方面：

(1)完善事前预防监管的保障机制。信息获取上，保证食品相关信息透明，保障公众的知情权；风险控制上，广泛应用HACCP，提高风险预警评估的科学性；法律上，完善食品安全法规，使监管有法可依。(2)落实食品安全事中、事后环节监管的奖惩机制。目前政府在后两个环节的监管机制相对比较完善。(3)加快构建食品安全政府监管绩效的指标体系，量化政府监管质量，促进食品安全信息透明度建设。通过构建科学的政府监管环节的指标体系，实现食品安全信息的透明化，保障公众知情权，从而对政府监管形成倒逼机制，提高政府监管的效率。◇

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Research Advancements on Government Supervision in Food Safety

WANG Shuai-bin，WANG Ji-ning，TONG Mao-di，FU Xiao-yan

(School of Economic and Management，Nanjing Tech University，Nanjing 211800，China)

Food safety is a matter related to people’s vital interests as well as a major livelihood project，so the government must pay attention to it during supervising.Based on the existing literature，this paper analyzed the current situation and existing problems of the supervision mechanism，and results found that in the prior regulatory links，the government risk supervision level was low，the disclosure of the regulation information was inadequate and the regulatory laws and regulations and various subject of law enforcement.In the matter of regulatory links，the government regulatory power was weak and the food recall system was imperfect.In the post-regulatory links，the construction of food safety integrity system was backward and the implementation of administrative accountability system was not in place.This paper put forward proposal including changing the way of supervision，setting up the scientific modern supervising concept，quantifying the effect of government regulation and constructing the scientific performance index system of food quality and safety supervision.

food safety；government supervisor；supervisor link；regulatory performance

国家社科基金重大招标项目(项目编号：12&ZD204)；国家自然科学基金(项目编号：71173103、71501094)；江苏省自然科学基金项目(项目编号：BK20150961)；江苏省高校自然科学研究面上项目(项目编号：15KJB120003)；江苏高校哲学社会科学重点项目(项目编号：2017ZDIXM074)；江苏省高校“青蓝工程”。

王帅斌(1992— )，男，硕士研究生，研究方向：食品安全管理。

童毛弟(1975— )，男，博士，副教授，研究方向：食品安全与管理。

(责任编辑 唐建敏)