北京密云：保护首都生命之水建设水生态文明城市

□北京市密云区区长 潘临珠

北京密云：保护首都生命之水建设水生态文明城市

□北京市密云区区长 潘临珠

密云区位于北京市东北部，面积2 229.45 km2，占全市面积的13.6%，是首都重要的大型地表饮用水水源地和生态涵养区。密云水库位于区域中央，最大水面面积188 km2，最大库容43.75亿m3。密云区总体地貌格局为“八山一水一分田”，其中水源保护区占全区总面积的3/4。

密云水库修建于1958年，建成于1960年。20世纪80年代后，随着北京城市发展和用水量的增加，密云水库承担的功能从当初的防洪、灌溉、发电、旅游、供应京津城市用水等逐步调整为主要供应北京城市生活用水，党中央、国务院和北京市委、市政府对密云水库水源保护工作的要求越来越严、标准越来越高。数十年来，密云区历届党委、政府带领全区人民坚决履行高标准保护首都生命之水的政治责任，确保了密云水库水质始终保持在国家地表水Ⅱ类标准以上。

2013年7月，密云区被确定为全国首批45个水生态文明试点建设城市之一。密云区委、区政府高度重视试点建设工作，研究制定了《密云县水生态文明城市建设试点实施方案》（2015年10月13日，国务院批复同意密云撤县设区，为了表述上的统一，除原来文件名称中的“密云县”沿用外，其他统一表述为“密云区”）。实施方案通过水利部审查、获北京市政府批复后，密云区全面组织实施水生态文明城市试点建设各项工作。

一、加强组织领导，统筹推进水生态文明城市建设

基本工作思路是：牢固树立生态文明理念，全面履行保水第一责任，坚持山水林田湖生态系统一体化保护和修复，以密云水库水源保护为核心，以水系连通为主线，以组织架构和制度建设为保障，以建成水资源可持续利用、水生态体系健康完善、水利设施及功能体系完整、水文化底蕴深厚的水生态文明城市示范区为总体目标，扎实有效推进水生态文明城市建设。

1.成立水生态文明城市建设领导小组

成立了由区长任组长，分管副区长任常务副组长，密云水库管理处、区农委、区水务局主要负责人任副组长，有关委办局负责人为成员的水生态文明城市建设领导小组，统筹安排和协调解决试点建设中的重大问题。领导小组下设办公室，负责日常工作的组织、协调、督促、指导。各项试点任务和控制指标均分解到小组成员，做到统一领导、各负其责、协调一致。

2.构建水生态文明城市建设的整体框架

紧密结合密云水库特点和密云区功能定位，围绕落实最严格水资源管理制度、优化水资源配置格局、完善水资源保护体系、建立河道水生态修复体系、开展水生态文明宣传教育五大体系建设，推出27项措施，制定20项控制指标，实施“6+3”（循环水务村、城市水循环、生态河流、生态清洁小流域、密云水库库滨带、京承高速公路生态带+水影响评价审批、实施阶梯水价、划定河湖生态保护红线）重点示范工程，构建“一库”（密云水库生态修复）、“一环”（密云水库库滨带治理）、“二区”（密云水库一二级水源保护区污水治理）、“六线”（六大水系连通）、“八带”（8条生态河道治理工程）的“11268”水生态保护修复的总体格局。

3.改革创新保水管水体制机制

一是围绕保护密云水库这一核心任务，组建区、镇、村三级保水队伍，形成了主体清晰、权责明确、上下联动、执法到位、运转高效的水源保护管理格局。区级保水总队由区委书记任政委、区长任总队长，日常工作由密云水库联合执法大队承担，抽调水务、环保、公安、农业等部门的执法人员开展综合执法，全面负责密云水库库区管护工作。水库周围7个镇的镇级保水大队，由镇党委书记任政委、镇长任大队长，区直部门的执法力量下沉，与镇里的保水人员共同负责镇域内库区管护工作。水库周围50个行政村的村级保水中队，挑选责任心强、有管护能力的群众，定格、定人、定责、定章做好管护工作。建立库区视频监控系统，在库区主要路口和重要部位安装探头，实现全天候实时监控。在库区周边设置围网，严控人员车辆进入。构建起区级统筹、属地负责、部门联动、人防物防技防相结合的保水体系。

二是着眼加强水务管理，建立了区水务局、基层水务站和村三级水务管理队伍，形成了覆盖全区的规范化、常态化、立体化的水务管理体系。区水务局负责全区的水行政管理工作，8个基层水务站负责本区域范围内的水务管理工作。成立了7个流域农民用水者协会，325个村级农民用水合作社，覆盖全区除密云镇外的16个镇324个行政村；管水员共654人，负责水利设施巡查管护、河道巡查、生态清洁小流域管护、村级污水处理检查、防汛检查等方面工作。

三是坚持源头防控、系统治理、综合整治、标本兼治，全面推行三级河长制，形成了全方位、体系化的河流管护格局。建立区、镇、村三级河长体系，全区河湖所在区、镇、村均分级分段设立河长。区委书记和区长共同担任区级总河长，区委副书记和主管水务、环保的副区长共同担任副总河长。确定了“十无”目标（河湖周边无垃圾渣土、无集中漂浮物、无违法排污、无新增违法建设、无水体黑臭、无缝隙无死角的网格化管理体系、无遗漏的断面考核机制、河道管理范围内无规模畜禽养殖场、中小河道无盗采盗运现象、无新增地下水超采区），明确了三查、三清、三治、三管职责（严查污水直排、严查垃圾乱堆乱倒、严查违法建设，清河岸、清河面、清河底，加强水污染治理、水环境治理和水生态治理，严格落实水资源管理、河湖岸线管理、执法监督管理），设立了区、镇两级河长办公室，建立了会议、巡查、监督考核问责、信息共享和报送等制度，确保河湖管理保护工作落到实处。

4.多措并举提供资金保障

拓宽投融资渠道，积极争取中央财政支持，高效利用市、区两级财政资金，充分发挥市场的融资作用，出台优惠政策鼓励企业参与投资，形成了中央支持、属地为主、企业参与的多元化投融资渠道。几年来，水生态文明城市建设试点累计完成投资33.47亿元，其中中央财政投资0.85亿元，市区两级财政投资29.17亿元，社会投资3.45亿元。

二、围绕五大体系，务实推进水生态文明城市建设

1.健全并落实最严格的水资源管理制度

出台了《密云县人民政府关于实行最严格水资源管理制度的实施意见》《密云县村镇供用水管理办法（试行）》《密云县村镇污水处理设施管理办法》《关于密云水库库区高程155米以下土地禁止农业活动等有关事项的通知》《密云区实行最严格水资源管理制度考核办法》等文件。全面落实最严格水资源管理制度，建立了水资源开发利用控制、用水效率控制、水功能区限制纳污“三条红线”及目标责任与考核机制，严控水资源消耗。

强化依法治水管水，相继出台完善了计划用水管理制度、水影响评价审查制度、水资源有偿使用制度、排水户排水许可制度、强化节水“三同时”制度。严格取水许可，对用水大户实行用水定额管理和用水计量，实施用水超定额累进加价政策，万元工业增加值用水量由9.70 m3降至6.34 m3。2014年以来，全区年均减少用水量200万m3，在地区经济保持中高速增长的同时，取用水量始终控制在1亿m3以内。强化排水许可管理，截至2016年年底，累计办理491件排水许可证。密云水库上游和下游主要河流水功能区水质达标率分别由90%提升到100%、由70%提升到80%。

2.优化水资源配置格局

按照“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的新时期水利工作方针和北京市委市政府“把地下水管起来，把再生水用起来，把雨洪水蓄起来，节流开源，循环利用”的要求，构建水网相连、河库相通的多水源、多维度的水资源配置新格局。

合理“开源”，增强供水保障能力。建设日供水能力5万m3的新城地表水厂，实现地下水、地表水优化配置，全面提升城市供水保障能力。采取上下游连通、河河连通、河库连通、地表水地下水连通等方式，合理调剂水资源，实施沙厂水库南干渠修复工程，保障了农村生产、生活用水。利用南水北调的部分江水调蓄进入密云水库的有利因素，建成西沙河、白河、西田各庄北干渠3条引水线路，全部具备回补地下水的条件。修复东水西调白河生态补水管线，到目前已累计补水1 736万m3。统筹非常规水源配置，建设日处理能力8.5万t的再生水厂，建成雨水收集利用工程51处，新增雨水蓄积能力19.23万m3，非常规水利用率由16%提高到21%。

科学“节流”，提高水资源利用效率。完成节水灌溉面积6.13万亩（1亩=1/15 hm2，下同），农田灌溉水利用系数提高到0.725，高效节水灌溉面积达到86%。积极推广节水器具换装工作，节水器具使用率达到95%，年节水总量达到10万m3。新建成30个循环水务村，全区循环水务村总数达到42个，在农民饮水安全、农业高效节水、农村污水治理、雨洪利用等方面取得显著效益。

3.完善水资源保护体系

以密云水库水源保护为中心，采取综合措施，确保清水下山、净水入库。清理了94个“库中岛”，库区155 m高程以下10.4万亩土地全部退耕禁种，完成了库滨带一期109.45 km围网工程和1.12万亩造林工程，清除了库区内的生产经营活动。建成31条生态清洁小流域，治理水土流失面积327 km2，生态清洁小流域达标率提高到52.5%，保护了水源，修复了生态。

采取多种措施，降低水源污染风险。新建5座污水处理厂，农村污水处理率达到60.6%，新城污水处理率达到97.5%。进一步完善城镇生活垃圾收集和处理体系，城镇生活垃圾无害化处理率提高到100%。封填机井717眼，减少地下水污染风险。划定畜禽禁养区，降低了畜禽粪便可能对水源造成的污染。推广测土配方施肥、秸秆还田、水肥一体化等技术，化肥施用量逐年减少，耕地化肥用量下降到133 kg/hm2，远低于全国平均水平。

4.建立河道水生态修复体系

实施生态河道治理工程，治理河道349 km，生态护岸比例达到87.3%，防洪达标率保持在100%。对全区流域面积50 km2以上的13条河道开展水文形态等级划分，生态优良河段长度占到总河长的57%。恢复清水河湿地公园178 hm2，密云区湿地总面积达到1.14万hm2。全区水环境得到明显改善，群众对水环境的满意率达到93.2%。

5.深入开展水生态文明宣传教育

一是利用水节日集中宣传。利用“世界水日”“中国水周”“城市节水宣传周”等水节日开展宣传，重点宣传水资源紧缺现状、节约用水知识、水法律法规等。二是开展水生态文明宣传进社区、进乡镇、进农村、进学校、进企业、进医院、进单位、进部队的“八进”活动，并在高岭镇石匣村建成水生态文明宣传教育基地1处，推动水生态文明宣传教育全覆盖。三是丰富形式进行深度宣传。组织水生态知识大讲堂，举办以水生态文明为主题的征文、绘画、知识竞赛等活动，发放各类宣传品共28.8万件，传播了水生态文明知识，弘扬了密云水文化。

三、突出密云特色，积累水生态文明城市建设经验

1.强化了制度的刚性约束

保水是密云首要的政治责任。加强规章制度建设，推动保水工作从后端治理向前端预防转变，可以产生事半功倍的效果。密云区以水生态文明城市建设试点为契机，积极探索创新，进一步健全保水管水用水节水制度体系，收到了较好的效果。按照国家和北京市“放管服”的要求，建立和完善了“三合一”审批机制，将原来的“建设项目水资源论证（评价）报告审批”“生产建设项目水土保持方案审批”“非防洪建设项目洪水影响评价报告审批”三项行政审批整合为“水影响评价审查”一项许可，优化了审批流程，简化了审批手续和环节，压缩了审批时间，强化了刚性约束。“三合一”审批简便实用权威，为更好地落实最严格水资源管理制度，实施“以水定城、以水定地、以水定人、以水定产”战略提供了保障。

2.形成了比较成熟的生态清洁小流域建设体系

密云区以保水质、惠民生、促转型为重点，构筑“生态修复、生态治理、生态保护”三道防线，实施污水、垃圾、厕所、沟道、面源污染“五同步”治理思路，实现了工程措施与管理措施、生态治理与生态保护、保护水源与促进发展的有机结合。共建成生态清洁小流域65条，占全区小流域总数的58.3%。其中密云水库上游共有小流域68条，已建成生态清洁小流域43条，占上游小流域总数的63.2%，密云水库“一环七带百条生态清洁小流域”的水源保护格局初步形成。

3.探索出“四位一体”的大型水源地综合保护治理体系

山水林田湖是一个生命共同体，密云在水生态文明建设中把握水循环过程的整体性和水与经济社会发展的协调性，统筹推进全方位、立体化的水源地综合保护和治理。初步探索出了一条适合于大型水源地的综合保护治理体系，可概括为“四位一体”：按照“目标同向、措施一体、作用互补、利益共享”的原则，全力推进以水库为核心的面源污染控制体系、点线结合的溯源治污体系、全覆盖节点监控网络体系、立体化应急预警防控体系建设。

通过生态清洁小流域建设、库滨带治理、坡地经济林下水土流失治理、农村环境综合整治等措施，构建水源地生态安全屏障，建成面源污染控制体系。通过源头控制污水、垃圾和畜禽养殖污染等措施，建立水源地外源污染物减排、内部污染物削减的点线结合的溯源治污体系。通过改革完善密云水库防控机制，强化流域管理，实行断面节点污染监测，建成全覆盖节点监控网络体系。通过建立完善水源地突发事件应急处置机制，在水库核心区实施全时段、全方位视频监视、实时监控，在缓冲区入河点源实施定位监测、预警防控，在外围控制区实施应急联动、协同管控，构筑水源地三道防线，形成立体化应急预警防控体系。

4.初步建立了村级水务循环体系

密云区遵循“饮水安全、用水计量、节水高效、雨洪管理、中水回用”理念，建设新农村循环水务村，实施了安全饮水工程、节水灌溉工程、雨洪利用工程、污水处理工程。按照水源安全、输水可靠的标准，逐井装表、分户计量、定额管理、压缩指标，减少了用水量；结合新农村基础设施建设，合理布局雨洪利用设施，提高了用水效率；统筹污水处理设施建设管理，中水用于农业灌溉、景观补水、绿化用水。设置村级管水员，加强宣传，严格管理，改变了农民粗放的用水习惯，农业用水量持续实现负增长。试点期间建设了30个循环水务村，农民节约用水的意识明显增强。

通过全区上下3年多的共同努力，密云区基本构建了“一库、一环、二区、六线、八带”水生态总体格局，完成了各项控制指标，以一座水库的嬗变推动了一座城市的转变，取得了显著的生态效益、经济效益和社会效益。2017年6月底，密云区水生态文明城市建设试点工作顺利通过技术评估。

下一步密云区仍将牢固树立“绿水青山就是金山银山”的理念，坚持保水是第一责任，确保密云水库水源安全，全面提升生态文明建设水平。■

责任编辑 安天杭