系统部署试点先导书写生态文明美丽中国水篇章——我国水生态文明建设进展、经验与展望

水利部水资源司

系统部署试点先导书写生态文明美丽中国水篇章
——我国水生态文明建设进展、经验与展望

水利部水资源司

党的十八大将生态文明建设纳入“五位一体”总体布局，十九大将生态文明定位为“中华民族永续发展的千年大计”，彰显了生态文明建设的重大战略和现实意义。习近平总书记“绿水青山就是金山银山”“像对待生命一样对待生态环境”“山水林田湖草是一个生命共同体”等重要论述，不仅成为开展生态环境保护工作最根本的遵循，也成为全社会最广泛的共识。

山川秀美，关键在水。水生态文明是生态文明的核心组成，是美丽中国建设的重要内容。党中央确立的“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的新时期水利工作方针，为水生态文明建设指明了方向。为贯彻落实中央指示精神，水利部将水生态文明建设作为水利工作中心任务，作为向社会提供水服务、加强水管理的重要抓手，以促进河湖健康，实现人水和谐为总目标，强化顶层设计，印发《关于加快推进水生态文明建设工作的意见》，明确了水生态文明建设的指导思想、总体目标和主要任务；勇于探索实践，开展了全国水生态文明城市建设试点并取得显著成效；夯实基础支撑，制定了《水生态文明城市建设评价导则》《河湖健康评价技术导则》等，全面加强水生态文明建设技术和政策规范。把生态文明理念逐步融入水资源开发、利用、治理、配置、节约、保护的各方面以及水利规划、建设、管理的各环节，落实在一座座城市、一条条江河上，美丽中国的水篇章徐徐展开。

一、水生态文明城市建设试点进展与成效

按照总体工作部署，全国水生态文明建设采取试点先行、以点带面方式逐步推进。北京市密云区等105个城市（县、区）分别在2013、2014年被确定为全国水生态文明城市建设试点，探索不同发展水平、不同水资源条件、不同水生态状况下的建设模式和经验，为全国全面创建水生态文明城市提供引领和示范。经过三年多努力，首批46个城市已完成试点建设，取得显著成效，充分显示其示范带动作用。第二批59个试点建设任务正在进行，预计2018年前全面完成。

一是水生态环境质量持续改善。坚持问题导向，试点城市将水污染治理和水环境改善作为近期水生态文明建设的重点任务，实施源头减排、过程阻断、末端调控的全链条治理，水环境质量明显改善。第一批试点城市水功能区水质总体达标率82.3%，其中16个试点城市达标率超过90%，明显高于全国73.4%的总体水平。按照主体功能区划和发展定位，试点城市不断优化水生态空间格局，保护天然河流、湖泊、湿地等自然水生态系统，修复连通河湖水系，新增、恢复水域或湿地面积1 424.8 km2。生态环境的综合改善，给更多的水生生物提供了优良的生活空间。2015年夏天，辽宁省丹东市鸭绿江口湿地迎来20只黑脸琵鹭，这种水禽全球仅存1 000只左右，是世界野生动物保护基金会确立的生态环境指示性物种；北京密云水库发现了70多年未见的栗斑腹鹀，野生娃娃鱼和桃花水母落户古北口汤河。

二是民生水利取得突破性进展。饮水安全保障程度显著提升，截至2016年年底，第一批46个试点城市集中式饮用水水源地安全保障达标率由试点前96.4%上升到99.8%，其中38个城市已达100%，江苏省苏州市等平原发达城市率先实现城乡供水一体化，城乡饮水安全得到保障，人居环境显著改善；积极推进城市水系建设，37个城市完成市域范围内黑臭水体治理，长期困扰老百姓门前屋后的污染问题得到解决；试点城市文化品位有效提升，已建成湿地公园、滨水休闲广场超过200处，28个景区成为国家水利风景区，人民群众有了景色优美环境舒适的休闲娱乐场所；防洪排涝水平得到较大提升。第一批试点城市的平均防洪达标率由试点前77.6%上升到91.4%，平均除涝达标率由69.5%上升到84.9%，有力保障了人民群众生命财产安全。

三是最严格水资源管理制度全面落实。取用水总量得到有效控制。26个试点城市在保障经济社会稳步发展条件下，用水总量较试点前明显下降，平均降幅为12.6%，远好于全国平均水平。用水效率大幅度提高。第一批试点城市的农田灌溉水有效利用系数平均为0.580，高于全国平均水平；万元工业增加值用水量平均值为33.2m3，低于全国平均值。水资源管理能力显著提升。26个试点城市实现了80%以上取用水量的计量，36个试点城市非农业用水户取水许可证发放率超过80%，27个试点城市水功能区水质全覆盖监测。

四是长效机制建设和模式探索成效凸显。试点城市在工作组织、社会投融资、水务一体化管理、多部门协作等方面做了大量探索，初步形成了水生态文明建设的长效机制。30余个第一批试点城市将水资源管理纳入到党政实绩考核体系中，33个城市实行城乡水务一体化管理；积极运用市场机制吸纳金融资本和社会资金，建立良性投融资机制，走出一条“水带地升值，地生金带水”的新路子；探索形成一批可借鉴可推广的水生态文明建设特色模式。如以济南市为代表的地下水良性循环“保泉”模式，以苏州、扬州市为代表的以“调水引流、自流活水”为核心的区域水环境治理模式，以密云区为代表的水库水源地综合保护治理“四位一体”模式，以徐州市为代表的生态治理采煤塌陷区的绿色升级模式，以长汀县为代表的水土流失综合治理模式，以许昌市为代表的“多源互补、蓄泄兼筹、高效利用”的水资源配置模式，以丹东市为代表的沿海沿边地区“五色共融”保护建设模式等，为我国水生态文明建设实践提供了丰富多彩和有益的经验。

五年来，以试点城市为代表的全国水生态文明建设，河湖生态环境健康状况有了明显改善，水治理能力和现代化水平不断提升，水资源节约水生态保护理念深入人心，区域特色水文化得到有效传承和弘扬。老百姓对优质水生态公共产品有了真切的获得感。总体看，我国水生态文明建设工作是创新性的、深层次的，成效是全方位的、易触摸的，为国家生态文明和美丽中国建设做出了贡献。

二、水生态文明试点建设的基本经验

水生态文明试点城市的先行先试，在试点区内取得突出成效的同时，还通过实践探索出了大量有益经验，形成了各具特色的区域范式，对于我国水生态文明建设向纵深推进具有重要意义。

一是为民众提供更多更优质的水公共服务和产品是水生态文明建设获得认可的根本原因。党的十九大提出，要提供更多优质生态产品以满足人民日益增长的优美生态环境需要。以民生为导向，切实解决广大群众关注的水问题，为社会公众提供更优质的水福利和水服务，是水生态文明建设有别于传统水利工作的显著特征,也是水生态文明建设获得民众认可的根本原因。只有切实领会和秉承水生态文明的这一核心要旨，牢牢把握群众需求，才能在实践中针对地方存在的主要水问题，做到有的放矢，使水生态文明建设成果真正惠及广大民众。如徐州市立足“显山露水、为民造绿、让绿于民”的思想，实施“基本农田整理、采煤塌陷地复垦、生态环境修复、湿地景观开发”四位一体的生态修复综合治理模式，将采煤塌陷区变废为宝，打造成现代生态湖，实现了从“一城煤灰半城土”到“一城青山半城湖”的绿色转型，成为名副其实的生态园林宜居之城，老百姓享受着这一转变带来的幸福快乐，感受到生态文明建设的重要。水生态文明建设成为民心工程、向心工作。这样的故事还发生在苏州、扬州等城市，“活水畅流”变的是水系环境，暖的是人心，增的是一个城市的魅力。

二是坚持山水林田湖草系统治理、维护水生态系统完整性是水生态文明建设获得显著成效的关键措施。生态文明的核心是人与自然和谐共生，水生态文明建设的实质就是要实现人水和谐。河湖生态系统健康与否，要看其水生态系统是否完整、水系是否通畅、水质是否良好、生物是否多样、水文化是否得到传承，需要从生态完整性的角度，坚持山水林田湖草系统治理。它不仅反映出保护水生态环境的力度，而且映射出涉水经济社会活动的文明程度。试点城市将水生态系统完整性和维护河湖健康作为水生态文明建设的核心任务，确立了柔性治水理念，如福建省的“万里安全生态水系”，其目标是“有自然弯曲的河岸线，有常年流动的河水，有天然的砂石、水草、江心洲，有深潭浅滩、泛洪漫滩，有丰富的水生动植物，有野趣、乡愁，有必要的防洪设施，有划定岸线蓝线、确立河长制”。类似的还有南昌市的打造“会呼吸的”生态河道等。

三是落实最严格水资源管理制度是水生态文明建设推动绿色发展的强劲引擎。最严格水资源管理制度的“三条红线”，实现了对社会水循环取、用、排三大环节全过程管理，协调的是河道内生态用水与河道外经济用水、水资源总量约束与绿色用水方式、水环境承载能力与经济社会排污之间的关系，体现了生态文明对水资源管理的要求，是水生态文明建设必须长期坚持的中心任务，是推动绿色发展的强劲引擎。实行最严格水资源管理制度是协调人水关系、实现人水和谐的重要制度保障。西安市在试点建设中，以全面落实最严格水资源管理制度为抓手，大力实施产业结构调整，不断发展高新技术、现代物流、电子信息等低耗水产业，打造与水资源承载能力相适应的经济结构体系，并按照“调蓄地表水、涵养地下水、截留雨洪水、调剂生态水、用足再生水、用好地热水”的思路，积极构建水资源配置新格局，有效破解了资源短缺地区水资源供需瓶颈，在不突破红线指标的前提下，新增湿地面积2.76万亩（1亩=1/15 hm2，下同）、新增生态水面1.2万亩，形成了“八水润西安”的城市水系网络，干涸多年的渭河西安段再现涓涓清水。

四是传承、发展和创新特色水文化是水生态文明建设水平提升的必要助力。文化是文明之内核，只有将生态文化融入社会伦理和道德秩序中，生态文明建设才能变成其内生需求，转化为文明建设的自发动力。构建水文化一方面要加强区域特有涉水风俗、遗迹和文化遗产的保护与传承，形成人与水、人与河湖的情感纽带，另一方面要在此基础上弘扬节水护水的自觉意识，培育出文明的用水、爱水和护水行为习惯，整体提升社会水文明程度。各试点城市在推进水生态文明建设工作中，将区域特色水文化传承和发展放在突出位置。普洱市将民族文化、水文化及水景观相结合，发挥边疆山区、少数民族地区、普洱茶都的文化特色，策划了“泼水节”“茶叶节”“神鱼节”等多项活动，形成了独具韵味的民族特色水文化，建成有特色、有情调的边疆生态茶都。许昌市充分挖掘地方文化元素，在灞陵河着力塑造三国水上特色景观，再现漕运文化、三国魏都风情，建设具有浓厚历史风情的沿河风光带；

五是体制机制创新与现代科技支撑是水生态文明建设顺利前进的“双轮”驱动。作为一项系统性工程，水生态文明建设必须在治理体制机制上有创新，还需要科学技术的支撑与引领，“双轮驱动”才能事半功倍。2014年，宁波市在试点伊始，就全面实施河长制管理模式，7 933条各级河道全部树立规范的河长公示牌，创新搭建河长制信息化管理平台——宁波河道APP、宁波市河长指挥信息系统APP、宁波市河长指挥信息系统PC端，配套出台了《宁波市河长制管理工作考核办法（试行）》，市委督查室牵头负责考核工作，并通报考核结果。随着宁波市河长制的有效实施，全市水环境质量明显改善，为宁波市水生态文明城市建设奠定了基础。湖南郴州市针对采矿行业重金属污染问题，引进先进的PASG重金属污水处理新技术，在资兴、宜章、汝城、桂东等环东江湖流域县市推广，有效改善了水质，全市Ⅲ类以上水质监测断面比例达到95.6%，7个国控断面水质均在Ⅱ类以上。

六是高位推动与多城联创是推进水生态文明建设工作的高效方式。水生态文明建设涉及污染防治、生态修复、节水减排、安全保障、宣传教育等诸多领域，不仅要贯彻“系统治理”理念，更要形成“系统治理”的合力，多部门、多板块协同推进，方能行之高效。实践证明，党政一把手直接负责的“高位推动”以及多部门协同互动的“多城联创”模式是水生态文明建设有效组织形式。临沂市成立了以市长为组长、多名副市长任副组长，48个市直部门和各区县一把手为成员的领导小组，将试点建设任务分解落实到各区县、各部门，列入政府督查范围，纳入年度绩效考评范围，有力保障了试点建设任务的落实。济南市在试点期间，结合国家生态市、森林城市、卫生城市、环保模范城市、园林城市、海绵城市建设，成立了由市政府主要负责同志任组长，市相关部门负责人、各区县人民政府负责人为成员的“七城联创”工作领导小组，全面负责试点工作的组织领导，统筹安排和协调解决试点建设中的重大问题，形成了强大合力，促进了各项建设任务的顺利实施，取得了良好成效。

三、以十九大精神为指引，将水生态文明建设向纵深推进

五年的试点实践取得了显著成效，为水生态文明建设的全面铺开奠定了良好基础。但仍需清醒地认识到，我国经济社会与生态环境争水争地的现状将长期存在，点面源污染治理任务依然艰巨，河湖生态系统修复工作刚刚起步，水生态文明建设的体制机制障碍仍需继续破除，先进水文化与文明意识有待进一步普及，绿色生产和消费方式的形成还需要较长时期，而人民对优美水生态环境的需求与日俱增，水生态文明建设依然任重道远。

刚刚召开的党的十九大，为水生态文明建设深入推进作出了指引，今后一个时期，要按照党中央、国务院关于生态文明建设的统一部署，牢固树立和践行绿水青山就是金山银山的理念，坚持节约资源和保护环境的基本国策，以建设美丽中国为总目标，以解决人民群众最关心、最直接、最现实的水问题为导向，以维护良性水循环、保护良好水环境、修复健康水生态为主要任务，加快经济发展方式和水资源开发利用方式转变，推动形成人水和谐发展的现代化建设新格局。近期，要重点做好以下工作。

一是开展全国水生态文明创建活动，共享全社会公共水福利的增值。十九大报告提出要提供更多优质生态产品，以满足人民群众日益增长的优美生态环境需要。水生态文明建设就是要向全社会提供公共水福利及其增值，解决公共水生态产品紧缺的短板问题。全面总结试点建设经验与模式，加强宣传推广，针对各地不同水资源禀赋、水生态特点、水文化底蕴和水景观特色开展水生态文明城市创建，努力为人民提供更多更优质的水公共产品与服务，使水生态文明建设惠及全体人民。

二是贯彻绿色发展理念，全面推进水资源消耗总量和强度双控行动。十九大报告强调要坚持人与自然和谐共生，推进资源全面节约和循环利用，实施国家节水行动，这是水生态文明建设的重大任务，亟须系统谋划，加快推进。要进一步强化政府节水责任，全面推进节水型区县达标建设；把节水水平作为规划和项目水资源论证的必备要件，把水效指标作为用水产品的市场准入门槛；全面开展节水单元载体建设；推进节水机制与技术创新，加快出台节约用水条例，推行合同节水管理，推广节水新产品。要进一步深入落实最严格水资源管理制度，全面推进水资源承载能力评价和预警机制建设，充分发挥区域水资源承载能力刚性约束；要加快推进江河流域水量分配，控制河湖开发强度，推进水利工程生态调度，统筹生活、生产用水，保障生态用水需求；严控地下水超采，推进地下水超采区综合治理，加强地下水监测体系建设，实施全方位动态监测。

三是坚持系统治理，加快构建河湖水系生态廊道。十九大报告明确提出要加大生态系统保护力度，构建生态廊道和生物多样性保护网络，提升生态系统质量和稳定性。河湖水系是最天然、最重要的生态廊道，要加快水生态系统保护和修复，实现河通水畅、水清岸绿、生物多样，还河流以自然、和谐、美丽。加快河湖水系连通，系统整治江河流域，推进河流湖泊休养生息，推进生态功能重要区域、生态环境敏感脆弱区域水生态保护和修复。全面落实水污染防治行动计划，严格实施全国和各流域、区域水资源保护规划，从严核定水域纳污能力，严控入河湖排污总量。要落实重点流域、区域保护要求，加强长江大保护，完成长江经济带水资源水环境承载能力评价，建立长江河段利用负面清单，推进长江入河排污口综合整治；研究建设京津冀、雄安新区河湖生态廓道。

四是深化改革创新，大力完善水生态文明建设管理制度。围绕水生态文明建设重点领域，创新完善管理制度。要全面落实河长制，尽快制定“一河一档”“一河一策”，健全长效管护机制，确保如期全面完成建立河长制任务，确保河长制工作取得实效；要严格流域水生态红线划定与空间管控，依法划定水生态空间范围，由县级以上地方人民政府负责向社会公布；确定水生态空间权属，明确其所有权和功能定位，并依法进行登记。要探索建立流域、区域水生态补偿机制，按照市场化、多元化的要求，在江河源头区、集中式饮用水水源地、重要生态敏感河湖和水生态修复治理区，全面开展生态保护补偿，适当提高补偿标准；加快建立流域上下游横向水生态保护补偿机制，鼓励通过多种方式建立横向补偿关系。■

责任编辑 马颖卓