江西省水权交易制度体系构建初探

周 理莹，李洪任

（1.江西省水利科学研究院,330029，南昌;2.水利部鄱阳湖水资源水生态环境研究中心，330029，南昌）

改革论坛

江西省水权交易制度体系构建初探

周 理莹1，2，李洪任1，2

（1.江西省水利科学研究院,330029，南昌;2.水利部鄱阳湖水资源水生态环境研究中心，330029，南昌）

从江西省水权交易现状入手，分析当前水权交易存在的问题，提出开展水权交易制度体系构建的思路，提出推进江西省水权水市场建设建议，为南方丰水地区水权交易制度的理论研究提供了借鉴。

丰水地区；水权交易；制度体系；江西

随着水资源短缺、用水效率低下和水环境恶化等问题不断凸显，我国水利工作的重心逐渐从以防洪为目的的工程建设走向了工程、制度、文化等多方位协调发展的建设加管理，以水权制度建设为代表的一系列水资源管理体制机制建设成为我国水资源管理层面的一项重大创新。党的十八届三中全会提出 “积极开展水权交易试点，让市场成为资源配置的主导力量”，探究如何在水权制度改革中利用市场力量优化配置水资源，成为解决我国水资源短缺问题和保障经济社会可持续发展的重要途径。

江西省拥有地理与气候等先天优势，水资源量丰富，但水资源时空分布不均，年际变化幅度大，来水和用水不同步，公众对水资源的保护意识较淡薄。针对这些问题，亟须开展盘活水资源存量、深入挖掘水资源增量等相关研究。

一、江西省水权交易现状分析

1.确权登记工作尚未全面完成

水权交易的前提是清晰的权属量分配，江西省作为全国首个开展省内流域水量分配工作的省份，2008年已正式实施水量分配方案，水量指标逐级分解到了各设区市及其所辖的县（市、区），完成了全省水权初始分配的第一个环节。随着国家“三条红线”控制指标要求的提出，江西省也已将 “三条红线”（2015—2020年）指标逐级分解，有条件的地区细化到了乡镇。2014年起，江西省作为全国七个水权试点省份之一，正在开展水资源使用权确权登记工作。然而，全省范围内目前尚未达到水权确权到户，各水资源使用权所有权人对其权利范围内水量的具体数值亦没有正式的证书来界定，这对省内水权交易行为的开展造成了限制。

2.目前水权交易的主要形式有两种

江西省作为丰水地区的代表，水权交易主要集中在两类：一是以水库或灌区为代表，因水库功能转换导致农业用水向工业或城市公共供水转换的一种交易行为，其用水主体或用途发生了变化；二是以萍乡市山口岩水库水权交易为代表的跨流域水权交易，但真正完成交易行为的目前在江西省仅此一例。

3.水权交易行为多由政府主导

江西省水库灌区因水库功能转换引发的水权交易，前期多未开展可行性研究论证，转换行为较随意，对灌区内用户的用水影响及补偿行为研究较少。其主要原因是政府在水库灌区水权转换中具有较强决定权。经调查研究，已发生了水权转换的水库多由政府出面招商引资，引入工业企业或供水公司，再以政府行政命令形式对水库灌区下达供水要求，灌区内原用水户有些甚至不知其取用水权受到了侵占。而萍乡市山口岩水库的跨流域水权交易更是以政府为主导，取用水户、水库管理单位、水行政主管部门多主体参与的水权交易。

4.尚未出台针对省内水权交易类型的政策性法规

江西省在省级范围内完成了五大河的水量分配工作，并正在积极开展水资源使用权确权登记试点，在水量分配、总量控制、水权制度建设的理论体系上有一定的研究成果和制度措施，但针对水权交易管理方面，对省内水权交易类型、交易模式、交易对象等研究和探索刚刚起步，对现有交易行为、交易过程的监管以及制度规范方面暂未有针对性的政策性法规，仅在新修订的水资源条例第三十九条中提出：“省人民政府水行政主管部门应当根据国家和省的有关规定开展水资源使用权确权登记工作，推行水资源使用权的转让。”

二、江西省水权交易工作开展存在的主要问题

1.水资源权属意识不强

江西地处丰水地区，降水量、水资源总量及可利用水资源量均较丰富，公众在水资源的取用上较北方缺水地区便利，无论是市县的水行政主管部门，还是水库、灌区管理单位、农民用水户协会及基层水务站对水资源使用权的权属观念都较为淡薄，甚至有些农村群众从未听过水资源使用权的概念，对自身可用多少量的水资源使用权，水资源使用权是否可流转、如何流转，流转程序是怎样的等问题都不清楚。

2.取水许可管理仍有待规范

截至2015年年底，江西省录入全国取水许可台账的取水许可证共4 217套，批准总取水量为2 479.18亿m3(含河道内用水)。从数据上看,现状发证率较高，但台账系统中存在大量过期证或即将到期的证，另还有一部分许可水量远超实际需求的证，这一现象在其他省份也同样存在。江西省要求原未开展水资源论证的取用水户，在换证前应重新补做水资源论证，根据近几年的实际取用水情况重新核定取水量。然而，根据调查研究发现，本该配合此项工作开展的取用水户大多对论证不以为意，甚至有些取用水户拒绝开展论证，导致取水许可证到期不能进行换发，非法取水现象时有发生。这种行为对水权交易来说是致命的打击，也是斩断交易发生的源头，各取用水户若能轻易获得非法水资源，就不存在通过交易获得水资源使用权的可能。

3.水库灌区水权转换较随意

随着经济社会发展，水库灌区内有效灌溉面积和灌区用水量却在逐渐缩减，灌区水库灌溉剩余的水量反而越发富足。造成这一变化的原因有两点：一是城乡一体化建设过程中征占农业用地的情况越发普遍，农民可用的耕地面积相应减少；二是传统耕种方式受气候、环境、人为等各类因素影响，获利慢、收益低，部分偏远山区的农村劳动力因此大量外出务工，退耕荒地现象呈增长趋势。另外，政府通过招商引资，引入新的工业企业，或为保障农村居民饮水安全，使得水库功能逐渐从单一的灌溉、防洪转变为兼具灌溉、防洪、工业、生活、城市生态用水等等，库内部分蓄水从灌溉用水向工业、生活用水转化。事实上，这是一种灌区节约或减少使用的水资源量向工业、生活等行业转换的水权交易行为，但这种水权转换通常都未开展可行性研究论证，多由当地政府部门出面或以约定俗成的方式，向工业企业、供水公司供水。这类水权转换缺乏论证、过程管理及相关补偿，行为上虽由政府操作或批复，但各地政府做法也不尽相同，交易过程不够规范，从水权交易的管理层面上看较为随意。

4.水权交易缺乏法律依据

目前，我国水市场监管所依据的法律法规建设几乎空白。国家在2016年出台的 《水权交易管理暂行办法》对部分交易类型、主体及范围进行了设定，但对交易流程、交易定价等交易过程管理仍未有相应的法律支撑和指导，尤其对于由水库功能转换导致的水权转换这一江西省的主要交易类型，省内没有相应的法律法规作为交易实施的有力依据。另外，水权交易实际上是水资源配置过程中引入市场机制的行为，而市场机制本身又不可避免会出现各种失灵，因此加强对水权交易的监管非常必要。

三、水权交易制度体系构建思路探讨

1.水资源使用权确权登记制度是水权交易成立的大前提

水权交易的前提是各取用水户明确其所拥有的权利量值和权利范围。水资源使用权的确权登记制度正是对交易前提的确定和规范，这一制度体系应至少包含四方面制度。一是初始水权分配制度，它是在考虑区域人口、环境、资源和经济等多方面综合因素后，对流域或区域内可分配水资源总量进行区域间和用水户间水量、水质等分配的行为，遵循总量控制和定额管理的原则，自上而下分为国家层次、区域层次和用户层次；二是取水许可制度，一方面是在现有取水许可管理制度下，对取水权的确权登记，另一方面还应增加针对换发取水许可证、延续取水许可、有偿获得取水权等新建设要求的制度规范内容；三是国有水库灌区确权登记制度，针对国有水库灌区用水户水资源使用权量、用途等规范确定的制度，其中包含灌区灌溉用水户、工业用水户及公共供水系统内用水户的确权登记内容；四是农村集体水权确权登记制度，针对农村集体经济组织的水库、山塘水资源使用权确权登记制度，考虑到农村集体水权的特殊性，应与农村土地经营权属、小型水利工程产权权属等衔接。

2.针对省情的水权水市场管理办法是规范交易管理的奠基石

江西省水权交易的主要模式是跨区域跨流域水权交易和以水库功能转换引发的水权转换两类。针对这两类交易类型，结合全国水权试点、山口岩水权交易试点经验，根据国家出台的《水权交易管理暂行办法》，研究制定符合江西实际的省级水权交易制度文件，规范交易行为。管理办法可从可交易水权范围、交易类型、交易主体和交易对象入手，确立不同类型交易的具体程序及各环节中相关主体应承担的具体工作内容、时间要求和职责等。

3.水权交易监管体系的构建是强化交易管理水平的护身符

水权交易监管体系包含三个层面监督管理内容。一是以水行政主管部门为主体的行政工作监督管理体系。在水权确权、交易、转让等各环节中，严格审核相关申请、信息、协议、论证报告等材料，科学评估水权确权、交易、转让等必要性、可行性，对于不符合国民经济和社会发展总体规划和国家产业政策的不予批准。二是对交易开展事中事后的监督管理体系。对水权确权、交易、转让过程中和完成后的水资源节约、保护工作进行跟踪督查，确保相关权责落实到位。三是水权水市场社会监督管理体系。水权交易作为市场机制配置水资源的重要手段，要充分激发社会公众的参与意识，充分发挥社会公众的监督作用，通过建立公众监督机制，畅通公众监督渠道。

4.水权价格评估指导体系是引导水权交易公平合理的方向标

水权交易的关键是交易行为的执行，其中涉及最为重要的就是对权量价格的评估。针对水库灌区水权转换类型，应明确行业水权转让水价拟定原则。按照市场经济运行规律，农业水权转让价格应该包括工程建设投入、经济生态补偿、更新改造和运行维护费等。农业转让水价最终要确保转让费用满足工程节约水量的需要，要充分考虑水权的转让年限问题。针对跨区域水权交易，同样也须考虑工程运行的总成本费用、用水户的容量水费和计量水费，可运用两部制水价计算方法或其他水权价格评估方法对水权交易的价格进行合理测算。

5.水权交易风险防范体系是保障水权交易进展的护航舰

在水权交易过程中，有可能出现超过区域用水总量控制指标、套取用水指标、交易的不是节约的水资源、工业企业囤积用水指标谋取交易利润、对第三方权益造成不利影响等风险。通过构建水权交易风险防范体系，梳理交易过程中可能存在的风险点，有针对性地提出防范措施，是保障水权交易市场平稳健康发展的有效途径。

四、建 议

建立健全水市场是深化水利改革发展的重要内容，也是实现水资源优化配置和高效利用、落实最严格水资源管理和实现经济社会可持续发展的必要要求。目前，江西省已正式完成水权交易的仅有萍乡市山口岩水库水权交易一例，根据现有水权水市场现状，尚未达到完善的水市场条件环境。因此，结合江西水权交易现状提出以下几点建议：

1.进一步规范取水许可等相关总量控制管理

通过水资源论证及取水许可延续评估等方式，对取水权的准入进行规范，对其取水权量进行合理评估，使发放的取水许可水量真正符合实际需求，在用水总量控制指标偏紧的大环境下，引导社会通过水权交易的方式获得用水指标。另外，还须进一步规范水资源费、工程水费的征收管理，为水权交易行为的发生创造市场可能。

2.进一步完善水资源在线监控系统，为水权交易提供计量支撑

水权交易过程实际上是水资源有效流转及优化配置的过程，建立健全水资源在线监控系统，有助于实时掌握水资源的流转动态，为落实水权交易主客体相互责任提供坚实数据支撑。

3.加大水权交易的宣传培训力度

建议今后通过多种手段开展宣传教育，加强民众对水权的认知和了解，为实施水权交易营造较好的舆论氛围和社会环境。同时加强相关培训，普及水权制度建设相关知识，提高水资源管理队伍能力素质。

4.综合多项改革，试点提炼经验

目前，江西省正积极探索农业综合水价改革、水权试点工作、小型工程产权改革、省级监控系统建设、全省农民用水合作组织的继续培养等工作，各项改革执行亦统一于水利部门。建议省级主管部门在推进各项改革工作过程中，能够协调统一试点选取及相关试点内容的拟定，多项改革合力推进，不断完善各级水资源管理基础设施和制度，尤其是以农村为代表的改革攻坚区管理体制、机制建设。

[1]洪昌红，等.谈广东省水权交易制度建设必要性[J].广东水利水电，2014（6）.

[2]杨永生，许新发，李荣昉.鄱阳湖流域水量分配与水权制度建设研究[M].北京：中国水利水电出版社，2011.

[3]江西省水利厅.江西省水资源管理年报2015[R].2015.

[4]江西省水利厅.江西省水资源公报2015[R].2015.

[5]曹璐，陈健，刘小勇.我国水资源资产管理制度建设的探讨[J].人民长江，2016,47（8）.

[6]陈金木，等.可交易水权分析与水权交易风险防范[J].中国水利，2015（5）.

责任编辑 董明锐

Studies of institutional system for water right trading in Jiangxi Province

Zhou Ying,Li Hongren

Issues related to water right trading are evaluated based on current status in Jiangxi Province.It is proposed to create water right trading institutional system,with recommendations to promote water right market in Jiangxi Province that shall be helpful for carrying out theoretical studies in water rich areas in southern part of China.

water-rich area;water right trading;institutional system;Jiangxi

TV213+D923.2

：B

：1000-1123（2017）10-0030-03

2016-11-25

周理莹，工程师，主要从事水权制度改革，水资源管理、节约与保护相关研究。