河道采砂管理存在问题及对策初探

张伟民

（广东省水利厅水利水政监察局，510635,广州）

河道采砂管理存在问题及对策初探

张伟民

（广东省水利厅水利水政监察局，510635,广州）

由于市场对河砂需求持续旺盛，暴利效应导致非法采砂盛行，严重危害河流生态、危及防洪安全。以广东为例，重点分析了无序滥采河砂对防洪安全的危害，剖析了河道采砂监管中存在的主要问题，并提出了应对策略。

河道；防洪安全；非法采砂；水政执法；互联网+

一、广东河道采砂现状分析

20世纪70年代以前，广东河道采砂无须管理，80年代无人管理，90年代多头、无序管理，直至2005年1月《广东省河道采砂管理条例》出台，才开始理顺管理体制，探索管理的新方法、新手段，河道采砂逐步走上有序开采的轨道。但是20世纪80年代中期以来这30年尤其是前20年,正好是广东经济社会最高速发展的时期，城市建设和道路交通等基础设施建设全面铺开，对河砂资源的需求日益强劲，而河道采砂监管的缺失，为掠夺性开采谋取暴利提供了可乘之机,全省河砂年需求从改革开放初期的4 000万m3左右迅速增长至8 000万m3、进而达近1.4亿m3，而全省河流历年平均年来砂量不足2 000万m3，加之流域范围水土保持成效日渐显著，上游来砂日渐减少，导致河道内历史沉积的河砂被大肆超采透支，必然引发恶性后果。虽然广东自2005年开始规范河砂开采管理，坚持总量控制、有序开采的原则，同时不断加大河道采砂监管、执法力度，但前20年滥采的恶性效应已经形成并继续恶化，同时由于河砂供应与市场需求之间矛盾加剧引发暴利效应，必然助推盗采歪风，无序、大肆的盗采进一步恶化河床、堤岸形态。近年非法无序滥采河砂的各种隐性、远期危害已经逐步显性化，不容继续被忽视，比如河势恶化危及堤防安全，河床比降变化影响航运安全，河床下切造成桥梁基础外露，水位下降影响水文及灌排取水等工程设施功效发挥，咸潮上溯诱发水环境和水生态灾害，采砂利益之争引发种种社会问题，等等。

二、非法采砂对防洪安全的危害

1.河床下切严重，深槽逼岸、急流割脚，造成堤岸根基淘空，危及堤防安全

2005年广东遭遇百年一遇的洪水，但最高水位却比1998年洪水水位还低，原因就在于河床下切。据马口、三水两个水文站资料，自20世纪90年代中期开始，三水附近西江、北江段河床10多年下切了十几米，有些河段河床已基本无砂，连停船抛锚都困难；北江下游河段河床下切平均5~6 m，最深达15 m，并仍呈继续下切趋势，造成河底和堤顶高差持续增大，形成深槽迫岸态势，对大堤的稳定和安全构成了严重威胁；另外，由于河床下切、河势改变，部分河段主航道发生偏移，偏向堤脚且冲刷严重，直接危及堤防根基。未来北江大堤度汛的最大隐患，必定是河床下切、深槽逼岸导致的堤脚淘空引发堤防安全问题。

近年相对频发的西江干流岸线滑坡、堤岸坍塌事故，根源上也是河床下切造成的负面效应。据统计，2010年以前，西江干流沿线鲜有发生重大灾害性堤岸坍塌事故，2010年以后，则时有发生，且呈日渐频密之势。2010年8月，封开县江口镇发生河岸路段滑坡，导致七栋居民楼倒塌；2011年7月，封开一处在建江滨堤路出现滑坡坍塌，滑坡段长达70多m；2013年2月，鼎湖区沙浦围沙东段堤坡出现滑裂；2013年12月，德庆县悦城镇港务段西江北岸发生坍塌事故，造成1人死亡5人失踪；2015年1月，高要市沿江路南岸发生120 m堤路工程滑塌，塌方面积达3 000 m2。除了西江，广东省内其他主要江河也都存在河床几十年持续下切的问题，窥斑见豹，堤防“貌似固若金汤、其实基础动摇”的安全隐患已经成为未来防洪的“定时炸弹”，随时可能引爆，直接威胁人民群众生命财产安全。

2.河床下切改变河流水文特性，恶化水文监测环境，直接影响水文监测精度，严重影响防洪安全

以西江干流高要水文站为例。高要水文站是国家重要水文站，2013年7月，在其水文监测保护区范围内某跨江大桥建设及航槽改线疏浚工程开工，该疏浚工程断续延续至2015年年底。2014年5月，广东省水文局肇庆水文分局和肇庆市水文局联合发函地方政府，称监测资料显示，高要水文站自2004年以来河底高程逐年交替增减，断面面积变化不大，河床冲淤基本平衡。但是，自2013年下半年开始，该水文站基本监测断面出现中泓河床急剧下切情况，2014年上半年较2013年上半年中泓河床平均下切了6.4 m，最大切深达8 m，同级水位面积急增2 100 m2。函件称受疏浚工程影响，河段内水文特性发生较大变化，监测环境恶化，直接影响洪水分析预报精度，不利于防汛决策,同时，过度疏浚也影响沿江堤防工程的安全 (事实上，2015年1月发生的高要市南岸堤路工程滑塌现场，就在该疏浚工程上游几公里范围内)。一个疏浚项目，就可以在十多公里河段引发近10 m的河床下切，直接影响水文测报，甚至可能导致堤岸垮塌，由此可见，以暴利为目的、无孔不入的非法采砂，其危害更是不可估量。

三、河道采砂监管存在的问题

近年非法采砂的危害已经日渐引起各级政府及水行政主管部门的高度重视，但由于河砂作为日渐稀缺的资源与市场对其需求的日益强劲反差太大，暴利效应愈演愈烈，直接导致采砂管理日益艰难。

1.受体制编制限制，管理队伍与管理需求之间矛盾突出

广东全省大小河流3 140多条（其中集雨面积超过100 km2的有614条，超过1 000 km2的60多条），河道总长2.2万多km，其中东江、西江、北江、韩江四大主要江河干流河道就长达1 539 km，还有各类水库8 408座(相当部分涉及河道采砂)，因需求旺盛、利益巨大，只要有砂的河道、库区，就有采砂船集结，就有无孔不入的伺机盗采，河道采砂的监管任务可谓非常艰巨、繁重。然而对应的，全省省、市、县三级水政监察队伍142支，编制却只有1 387个，在岗人员1 756人中只有904人具备完全执法资格（2015年统计），就算所有执法人员全年365天、每天24小时全天候值班，平均每个人也要监管超过20 km的河道，且大多地处偏远，抵达时限超过1个小时，在“猫捉耗子”的河砂盗采游戏中，根本无法有效监管。况且每支队伍除了河道采砂执法，还需承担包括水资源保护执法、水土保持执法、岸线滩涂占用执法等执法任务及水利规费征收等工作，执法范围涉及155项行政处罚、18项行政强制，压力之大可想而知。

2.河道采砂管理立法滞后，亟需加大基层水政执法力度

暴利效应导致合法采砂标段伺机超采，不法分子四处盗采，各种势力公开或隐性介入，严重恶化水政执法环境；而国家层面针对河道采砂管理的立法滞后，探索性的地方法规强制力度又不够，难以达成震慑效应，导致非法采砂禁而不止、日益猖獗，加剧执法被动。

基层水政队伍针对合法采区开展采砂监管已经力不从心，还需打击非法采砂、疲于奔命；一旦有势力介入增加压力，更是不堪其累。事实上，对基层水政队伍而言，往往都是上述三类压力同时叠加，加之民众关心、媒体关注、监督机关关切，基层水政队伍面临的问责压力前所未有，但执法人员自身的人身安全、政治安全、执法保障等基本保障机制却严重缺失，责、权、利呈严重失衡状态。曾经有粤西某县级市纪委书记非公开介入采砂招标，因提出的条件明显违规被水务部门拒绝后，公然假公济私，利用匿名线索对该市尽职尽责的水政监察大队长直接开展立案调查，让当地一线水政执法人员非常寒心，一度出现无人愿意出任水政大队长的僵局。这种类似地方领导或强势部门负责人被利益绑架、隐性介入采砂事宜的现象，在各地尤其经济落后地区并不少见，影响非常恶劣。

3.富砂河段采砂船大量集结，不法分子自主结成稀松联盟，共同对抗监管、执法，进一步恶化执法困境

据2016年统计，广东全省有700多艘专业采砂船，除极少数属于中标采区采砂用船、疏浚项目作业用船外，大部分无作业任务的采砂船集结停靠在“四江”干流及鉴江等较大河流的富砂河段，业主们自主联盟，雇佣大量社会闲杂人员监控当地水政队伍的办公场所、执法基地、执法船艇及主要码头、河段，随时掌握执法动态，与执法人员玩 “猫捉耗子”游戏，伺机盗采；甚至制造虚假举报，对执法人员实施“调虎离山”，声东击西大肆盗采，导致人员数量捉襟见肘、装备船艇缺失落后的基层执法队伍顾此失彼、事倍功半。除了加剧执法被动，采砂船大量集结还带来极大的安全隐患，比如：夜间非法作业影响航道正常航行，容易引发撞船事故；洪水期间可能由于锚链固定不牢导致撞船、撞桥、冲撞水利工程设施事件等。据不完全统计，仅西江干流广东境内肇庆、云浮段，2014年12月—2015年10月，不到一年时间，就先后发生5起采砂船相关撞船、撞桥、沉船事件，其中最严重的一起发生在2015年9月27日凌晨4时左右，在西江封开段某加油站附近，一非法采砂船因夜间违规作业、过砂处置失当，导致运砂船侧倾沉没，采砂船上人员为避责集体逃逸，事故造成运砂船上2死1重伤的严重后果。

四、应对策略

非法采砂危害巨大，监管难度也巨大。但是，监管难度大并不就意味着无法监管。从各地近年的实践和探索看，很多做法和举措还是行之有效甚至是行之长效的。

1.落实地方行政首长负责制

河道采砂监管涉及水利、国土、交通、公安、海事、航道、渔业等部门，以水利部门弱势之力，要统一这么多部门的协作步调，难度可想而知，而这也正是河道采砂难管、成为地方老大难问题的最主要根源之一。但是正所谓“老大难、老大难，老大出面就不难”。既然河道采砂直接影响防洪安全，作为防洪安全责任主体和河砂资源出让受益方的地方政府，完全有义务承担起河道采砂管理的主体责任。落实地方行政首长负责制，建立地方政府主导、部门协作的河道采砂管理机制，通过政府主导强化部门协作，是当前河道采砂管理最行之有效的政策性应对，这也是落实《关于全面推行河长制的意见》的最直接举措。以湖北、江西为例，为加强全省河道采砂管理，湖北、江西均成立了省河道采砂管理领导小组，下设办公室（省水利厅砂管局）负责日常工作的统筹、协调（地市级管理参考执行）。工作中发现问题，可以领导小组名义发文地方政府要求整改，性质严重的则抄送地方上一级纪委；也可以领导小组的名义约谈地方政府相关领导，限期整改，监督成效显著。近年更是不断规范采砂管理运行机制，采取了地方行政首长负责制，把采砂管理纳入年度政府目标考评和社会管理综合考评，进一步理顺了河道采砂管理的问责机制，确保了监督层面更加有的放矢、执行层面切实落到实处。

2.积极推进“互联网+水政执法”

充分利用物联网、高分遥感、移动互联和大数据、云计算等先进技术，建设日常执法巡查、远程实时监控与遥感遥测技术相结合的水事活动动态监控体系，以及实时高效的后台案件处理与业务管理自适应信息化系统，以信息化逐步实现执法半自动化或自动化，推进水政执法能力现代化。目前，广东省水利厅正全力推进 “水政执法监督指挥体系建设项目”，旨在依托“互联网+”，围绕违法信息自动或半自动获取、案件处罚自适应规范化处理、执法统计自动实施、执法信息实时公开等目标，综合运用全新信息技术手段，建设水政执法及监督全过程信息化管理系统，实现执法内容、时间、空间、程序、过程全覆盖，完全颠覆水政执法常规理念，以技术手段弥补人力资源的不足，彻底突破水政执法队伍编制体制的“紧箍咒”。

3.大力推动专项立法，完善监管长效机制

针对全国河道采砂监管法规各异、监管主体不明、监管做法不一等现状，国家层面有所作为，已是势在必行。必须在充分调研的基础上，尽快出台有针对性、指导性意义的法规，以利各省（直辖市、自治区）进一步灵活操作。同时，各地也可以充分利用地方立法优势，推动地方专项立法，建设长效机制。专项立法除了理顺河道采砂管理体制，还应尽可能考虑采砂船、运砂船的管控因素。尤其采砂船的管理，由于采砂船功能单一的特殊性，在内河船舶管理具体操作层面，相关部门之间对相关法律法规的理解或多或少地存在一定歧义，往往导致有法规的部门推诿不想管、不得不管的部门却又师出无名，为非法采砂提供了一定的制度空间。而管好采砂船，又是管好河道采砂最直接、最有效、最事半功倍的措施。因此，通过专项立法来具体规范采砂船的管理，既必要，也迫切。这方面，江西做了很好的探索。江西南昌等地较早就开始尝试通过加强采砂船管理来规范河道采砂，取得了较好成效。近期颁发的《江西省河道采砂管理条例》,更是明确规定：“采砂船舶 (机具)不得在禁采区内滞留；未取得河道采砂许可证的采砂船舶(机具)不得在可采区内滞留。采砂船舶(机具)在禁采期内，以及未取得河道采砂许可证的采砂船舶(机具)在可采期内，均应当停放在所在地县级人民政府指定的集中停放地点，并由采砂船舶(机具)所有者负责管护。无正当理由，不得擅自离开指定的集中停放地点”(第三十一条)。对采砂船违反集中停放规定的，明确了法律责任。另外，为了强化条例的强制力和震慑效应，在法律责任部分针对非法采砂、情节较为严重的，补充了可“没收采砂船舶（机具）”的内容，对动辄几百万、上千万的采砂船而言，大大增加了不法船主的违法成本，充分发挥了法律的警诫效应。

4.强化管理机制试点建设，做好成果推广

河道采砂管理中的问题有很多是共性的，但更多是因时因地而异的。因此在应对中，除了战略层面立法建制、理顺体制，在战术层面，有的放矢的各种机制建设也是必须、必要而且是更容易见实效的。做好机制创新，适时推广试点成果，是促进河道采砂管理工作的一条有效途径。 比如一河两岸分属两个甚至多个行政区域的河段，河道采砂监管一直是难点、焦点问题，除了采砂船随时机动规避执法，执法人员也容易产生推诿思维，发生问题往往“踢皮球”，问责很难具体落实，导致“一河两岸”河段采砂乱象不断。针对这种现象，自 2014年开始，广东省水利水政监察局西江分局在充分走访调研、厘清法律边界的基础上，在西江干流广东境内肇庆、云浮两市100 km“一河两岸”河段尝试“分段而治”管理机制，即把相关河段视情分段，通过相关县区水行政主管部门签署执法协作协议的方式实行分段监管。由于分段后监管责任明确，“分段而治”模式取得了非常好的管理效果。这一模式随后也被广东省水利厅广泛推广。又如上下游交界河段，同样也存在不法分子规避执法、执法人员推责诿过等问题，成为执法难点。如果交界双方在交界河段设立联合执法点，共同派员驻点执法，在当前打击非法采砂法规条件尚不完善的大环境下，也算是较为有效的现实举措。对于小江小河的采砂管理，由于点多面广，县级水政队伍很难落实好一对一现场监管，一些地方有针对性地采取了县、镇、村三级“利益共享、责任分担”的管理机制，对河砂出让管理费制定比例划拨镇、村，同时把监管责任下放，要求镇、村做好具体监管工作并接受监督，由于做到了“责、权、利”对等，因而较好地实现了“三赢”的良好局面。哈尔滨市水务局引导辖区内采砂户自发成立采砂协会，激发行业自律，加强自我监督，也是一种机制创新。

五、结 语

河道采砂监管问题，涉及太多复杂因素，解决过程不可能一蹴而就，各地各级水行政主管部门也都还在继续探索治砂、管砂更有效的措施和手段。但殊途同归，依法治理还是最基本对策。水行政主管部门应主动作为、积极协调并配合立法机构做好相关立法工作，进而依法许可、依法监督、依法执法，河道采砂由无序到有序、由滥采到可控、由有害到有益，指日可待。

责任编辑 张瑜洪

Problems and countermeasures of sand excavation management

Zhang Weimin

Due to the increasing demand of sand and huge profit of mining business,illegal mining has been widely seen in river course that has resulted in damage to river ecosystem and negative impact on flood safety. Taking Guangdong Province as an example,the harm of illegal sand excavation in river courses to flood control has been evaluated,together with concrete measures for solving problems with monitoring and supervision.

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TV879

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：1000-1123（2017）02-0009-03

2016-10-15

张伟民，副局长，高级工程师。