农村公共文化服务的基层实践及其政策启示

孙运宏

摘要：文化建设是全面建成小康社会的题中应有之义，而基层公共文化服务的成效如何，事关文化建设的大局。文章基于实地调研，分析了农村公共文化服务的具体实施情况，公共文化服务在基层的角色边缘化、建设载体的偏差、内容供给与需求的脱节、运行机制的悬浮化是制约其效能发挥的主要症结。推进农村公共文化服务，要把公共文化服务建设纳入政府工作目标考核，公共文化服务建设的载体应下移到基层，坚持农民在公共文化服务中的主体性地位，彰显公共文化服务的公共性蕴含，加强公共文化服务项目实施的监管。

关键词：文化建设；农村公共文化服务；实践；文化政策；惠民工程

构建完善的现代公共文化服务体系是全面建成小康社会的重要组成部分，是不断改善人民群众精神文化生活的重要举措，也是全面深化文化体制改革的必然要求。2015年1月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》，提出到2020年基本建成覆盖城乡便捷高效、保基本、促公平的现代公共文化服务体系，进一步明确将公共文化服务体系建设的重点放在基层，县（区）以下的乡镇和村（社区）成为公共文化体系建设的重要阵地。随着城镇化进程的不断推进，农业规模化经营的迅速发展，农民有了更多的闲暇时间，如何安顿广大农民的精神文化生活成为当前农村发展的重要议题，本文以沿海地区D县作为调查对象，对农村公共文化服务实施情况进行了分析，在此基础上探讨如何完善农村公共文化服务政策。

一、农村公共文化服务的基层实践

D县位于东南沿海地区，是省级群众文化先进县，建成国家级镇综合文化站15个，村、社区分别建成示范文化室125个、30个，每万人拥有公共文化设施面积达到1643.6平方米，各镇都建有文化广场、图书馆和标准电子阅览室等公共文化场所，初步建成了较为完善的公共文化服务体系。本文主要分析文体公园、广播自办节目、送戏下乡、综合文化服务中心、农家书屋等文化惠民工程的具体实施情况。

戴多个“帽子”的农民文体公园。D县通过挖掘本地文化，投入1850万元修建封神公园，占地面积160余亩，建成后由文化部门负责管理和对外开放。文体公园的修建理应是件为民服务的好事，但是在调研中发现，文体公园只是一项形象工程，随着不同部门的考核，功能地位不断的发生变化，封神公园成为接受检查的主要平台，分别作为新农村建设项目、乡村旅游项目、农业园区集聚项目接受上级领导的检查。由于文体公园地处偏远且功能不断变换，农民到公园开展文体活动的次数屈指可数，只有上级领导来视察工作的时候才会有人提前打扫园区，平日里都是大门紧闭，这脱离了为农民提供公共文化服务的政策初衷。

难以运转的广播自办节目。2014年，县文化广电新闻出版局（以下简称县文广新局）对镇文化站的工作目标绩效考核中，增加了“乡镇广播自办节目”的考核内容，要求文化站办好每周两档以上综合性、规范化的广播节目，每档10-15分钟，按周平均每档节目自采稿件不少于2篇，自办节目要有专职采编人员，全年播出节目要通过电脑完整保存。但是通过调研发现，2015年上半年广播自办节目一直没有开办，下半年才播出了两三档节目，有的镇上半年的节目文档都是突击补编的此外，广播节目内容大多是拼凑的，本地新闻和自采新闻较少，节目的可听性和专业性不强。

成为“钓鱼工程”的送戏下乡

县文广新局为了引导基层公共文化活动的开展，举办“百姓舞台，送戏下乡”活动，要求各镇文化站都要参与此项活动，充分挖掘本地文化资源，积极组织文艺作品创作，以此搭建文化民生平台，推动群众文化参与、文化创造和文化共享。县文广新局给予每场2000元的补贴，并组织评委对每场演出节目进行考核打分。然而在实践中，“百姓舞台，送戏下乡”活动成了一项脱离基层公共文化服务需求的“钓鱼工程”A镇文化站站长算了一笔账，演员工资加上演出器材和道具的租赁，每场演出的费用高达3500元到5000元，补贴资金与演出费用存在较大缺口。

负债沉重的村综合文化服务中心，文化部出台的《国家基层综合性文化服务中心建设试点工作方案》提出，推动村（社区）综合性文化服务中心建设，使中心成为村级和社区公共服务的重要阵地，为了贯彻落实国家的文化建设政策，D县对农村综合文化服务中心建设提出了具体的要求，但是并没有明确建设资金的来源，也没有相应的补助标准，而省市的资金补助仅40万元，这对于建设总投入近200多万元的工程则是杯水车薪。为了完成上级部门的考核任务，县和乡镇只能将任务层层下压，最终迫使村组干部四处借债融资来完成建设任务，村集体背上了沉重的债务负担。

关门落锁的“农家书屋”。2014年，D县作为省文化厅“农家书屋”总分馆建设的试点地区之一，启动了图书通借通还项目

但是有的镇在具体实践中，将“农家书屋”建设的重点放在经济条件比较好的村，以建设1-2个样板村为工作目标，村与村之间在基础设施与标准执行上存在较大的不平衡性。经济薄弱村的“农家书屋”连标准的书架都没有，部分图书和书架发放到村部无人管理。大多数村的管理员由村干部兼任，一些干部甚至不会用电脑，无法进行读者证办理、图书借阅等服务，省里配发的2台电脑无法满足读者电子阅览需求。

二、农村公共文化服务的问题诊断

近年来，各级政府对文化建设越来越重视，覆盖城乡的公共文化服务体系框架不断完善，但是农村公共文化服务仍然存在一些问题，主要有以下几个方面：

第一，农村公共文化服务在基层工作中的角色边缘化当前，推进经济发展仍是基层政府的首要工作，一些领导存在只重经济发展而忽视文化建设的思想。而公共文化服务是资金投入较高、成效显现较慢的工作，乡镇在公共文化服务建设方面的工作大打折扣。

第二，农村公共文化服务建设载体的偏差。一些地方将农村公共文化服务建设的重心放在城区和中心镇，而对处于最基层的村却没有给予足够的重视。县、镇、村三级公共文化服务的效能越往下越呈现弱化的态势，直接影响到农村公共文化服务体系的完善，忽视了公共文化服务的重点在基层特别是乡村，造成公共文化服务供给的不平衡。

第三，农村公共文化服务内容供给与需求的脱节。农民的公共文化服务需求表现出浓郁的乡土气息和鲜明的地域特征，而当前公共文化服务供给缺少农民的视角，难以满足广大农民日益增长的多元化的文化需求。农村公共文化服务供给忽视了文化公共性的功能，缺少对社区整合互动和价值共识的引导，没能有效扼制社区文化公共性式微的态势，社会公共生活逐渐陷入“越是集体的越少有人关注”的自利经济学陷阱，公共秩序和道德价值观念呈现“失序”的状态。

第四，农村公共文化服务运行机制的悬浮化。一是公共文化服务供给方式的偏离。二是公共文化服务项目的悬浮化。三是公共文化服务政策偏离农村实际。

三、推进农村公共文化服务的政策启示

在全面建成小康社会的新形势下，推进农村公共文化服务，完善公共文化服务政策，应注重以下几个方面：

1.农村公共文化服务建设应纳入政府工作目标考核，首先，在治理理念上，各级政府要正确认识经济发展与公共文化服务的关系，经济发展为公共文化服务提供坚实的物质保障和充裕的资金支持，而公共文化服务的有效供给有利于社会和谐发展，为经济发展提供良好的社会环境。因此，各级政府要转变观念，既重视经济发展，也要重视公共文化服务建设其次，在行政考核机制上，把公共文化服务纳入地区目标绩效考核，建立健全对农村公共文化服务的考核机制，结合地区实际制定出既定性又定量、既考核地方政府又考核文化职能部门、既考核单位又考核个人的公共文化服务绩效评价机制，以考核“指挥棒”推动农村公共文化服务落地见效。再次，在资金投入机制上，要以事权划分为依据，对公共文化服务财政支持政策进行评估和调整，完善中央和地方按比例分担的农村公共文化服务运行经费保障机制，取消不属于基层政府财政分担的支出。

2.农村公共文化服务建设的载体应下移到基层。政府要把更多的公共文化服务资源投向基层，更好的公共文化服务项目放到基层，完善公共文化服务体系覆盖到基层，让基层群众享受到更多的公共文化服务和文化发展成果。首先，加强基层文化职能机构建设。探索把乡镇文化站由乡镇和文化主管部门双重管理改变为由县文化主管部门单独管理，确保专人专岗位，杜绝基层文化站工作人员被频繁借用的现象。通过上挂下派、横向交流、学习深造等方式，提高基层文化工作人员的业务能力和服务水平。加强村级文化人才队伍建设，设立宣传文化专职岗位，通过政府购买服务的形式招募工作人员。其次，确保公共文化服务资金用到基层。改变不合理的公共文化服务资金分配比例，公共文化服务资金适当向农村地区倾斜，将农村人口数量、地区财政状况等客观指标作为公共文化服务资金转移支付的测算依据，探索设立文化产业引导资金和县镇两级文化活动基金。再次，注重基层公共服务的平衡，建议调整公共文化服务评价指标体系，以乡镇和村的达标率取代以县为单位的达标率，要将评价的重点放在村。

3.农村公共文化服务建设应坚持农民的主体性。增强农村公共文化服务供给的针对性，实现公共文化产品和服务与农民需求的有效对接。一是要站在农民的角度，推出贴近农民需求的公共文化服务项目。二是充分挖掘乡土文化资源，培育农村文化发展内生动力。注重挖掘和保护地方特色的优秀传统文化和民俗活动，延续农村日益消逝的历史记忆。三是挖掘农村民间文化人才，完善公共文化服务活动的组织保障。

4.农村公共文化服务建设要彰显文化的公共性。注重开展具有公共性的可持续的文化活动。农村社区不仅是生产生活共同体，更是文化共同体；不仅是居住场所，更是精神家园而精神家园寄托于一定的文化体系中，又通过一定的文化形态得以存在。要依托农村传统文化资源，重点支持开展体现农村公序良俗、彰显伦理道德规范、弘扬社会道德风尚的戏剧曲艺巡演和公共人物评选评比等活动，在村庄内部形成良好的社会氛围，鼓励村民对村庄公共事件表达意见，唤起村民对乡村社会秩序与公共规则的关注，消弭农村社区公共性危机。

5.农村公共文化服务建设要加强项目实施的监管

国家通过项目制治理的方式将关注的重点领域、重点政策传达到地方各级政府，并以项目工程为载体引导地方财政投向。在这一治理体系下，公共文化服务也逐步以项目制的形式推动相关的政策落地实施，比如公共文化服务示范项目村级综合文化服务中心建设等项目。在政策的实践中，要将基层民众的利益诉求纳入到公共文化服务项目的具体运作之中，根据农村实际情况设计出符合农民精神文化需求的项目，并建立制度化、规范化的参与渠道，使农民可以积极参与公共文化服务活动。健全公共文化服务项目实施效果评价制度，构建农民公共文化服务满意度为核心的评价指标体系，以指标引领公共文化服务，探索引入第三方评价机制，对公共文化服务项目进行后续的社会评价。同时，加强公共文化服务项目资金的监管，在缺乏有效评估和监督约束的情况下，政府也会运用手中的权力谋求自身的利益，而不是谋求社会的利益强化公共文化服务项目的监管有助于及时发现实践中存在的问题，适时调整相关公共文化服务政策。

（责任编辑：贾明哲）