推进事业单位企业化管理的对策建议

黄少琳

(福建省特种设备检验研究院，福建 福州 350008)

推进事业单位企业化管理的对策建议

黄少琳

(福建省特种设备检验研究院，福建 福州 350008)

事业单位是我国特有的提供公共服务的部门，我国事业单位的组织机构庞大，人数众多，是仅次于企业的第二大组织。文中详细论述了事业单位企业化管理的主要难点，从管理体制改革、治理制度改革、运营制度改革三个方面提出了推进事业单位企业化管理的对策建议，为我国开展事业单位改革提供参考。

事业单位；企业化管理；制度；改革

1 引言

事业单位是我国特有的提供公共服务的部门。我国事业单位的组织机构庞大，人数众多，是仅次于企业的第二大组织。但从整体来看，我国事业单位的改革滞后，在总体体制上还保留了传统的特征和运作模式，这影响了公共服务事业的发展。

文中分析了事业单位企业化管理的主要难点，提出了推进事业单位企业化管理的对策建议，主要管理体制改革：建立科学合理的内部运行机制；治理制度改革：建立新型事业法人治理结构；运营制度改革：构建事业单位法人治理监督机制。

2 企业化管理：事业单位管理体制创新重要选择

2.1 企业化管理的内涵

企业作为生产性的营利组织，这是企业的本质。无论哪个年代、哪种类型的企业都具有这种特性。为实现盈利，企业必须最大限度降低生产经营成本，提高效率，提升利润，这是企业发展永恒不变的模式。企业化管理与企业管理不同，并不是将实践的主体变为企业，也不是“依样画葫芦”照搬企业的管理方法，而是根据事业单位自身的特点，取企业管理之“精华”，予以学习和借鉴。事业单位企业化管理是指参照企业管理运作方式来管理事业单位，要求事业单位要对其财政负责。企业化的管理将事业单位置于如同企业一般的竞争处境，由购买的顾客和竞争者来支配，从而推动事业单位要开展成本核算，降低成本，提高效益。企业化管理使事业单位通过出售自己的服务而获得收入，因此，就会像企业一样，可能亏本并被迫解雇员工、削减工资甚至进行结算，也可能盈利，这些盈利分配给政府（“股东”）和管理者及雇员。

2.2 企业化管理的主要难点

2.2.1 企业管理目标与事业单位管理目标的差异

事业单位是国家为了社会公益而创立的组织。公益性，是事业单位创立、生存的根本目的。按经费来源的不同进行划分，我国事业单位可划分为全额拨款、差额拨款以及自收自支三大类。特别是作为自收自支的事业单位，是在为社会提供公共服务的前提下建立的，是公益性的社会组织。但是由于其经费“自收自支”，决定了它在坚持公益的前提下，要实现盈利性，以保证机构的正常运转与人员的供养。在这种情况下，事业单位既要坚持其公益性，又要确保盈利，同时，作为政府举办的机构，还要听从各种行政指令，为行政活动提供支持。这就要求事业单位在运行过程中，要综合考虑到方方面面的因素，要在坚持公益的前提下，统筹兼顾，做好平衡，确保在提供好社会公共产品的同时又能实现盈利，实现事业的发展。

企业这种社会组织是以赚取利润，也就是盈利为目的而存在的。企业通过向市场提供各种有形或无形的商品来实现利益最大化。因此，在某些公共领域，如基础教育、基本医疗，国家要更多地采取行政手段，以社会福利的形式进行普及，从这个角度上看，是无法谋取到利益的，进而不能通过市场来配置资源。因此，事业单位必须要在确保其公益属性的前提下，实行企业化管理，若是由主营“公益”变成牟利第一，致使公益属性弱化甚至变为纯市场支配，将会引发深层次的社会问题，这也是事业单位企业化管理首要解决的问题。

2.2.2 企业法人治理结构与事业法人治理结构的差异

企业法人治理结构是现代企业制度中明确划分股东会（包括股东）、董事会（包括董事）、监事会（包括监事）和经理层之间权力、责任和利益，以及明确相互制衡关系的一整套制度安排。因此，法人治理结构也可称之为公司的内部管理体制。

与企业的私法人相比，事业单位作为公法人，其投资人或者说股东是政府，这种出资人不能理解为完全经济学上的股东，事业单位的资产权利不等同于企业的财产权利。可以说，事业单位法人治理结构的产权和利益主体不够明确，缺乏有效的监督机制。我国事业单位，政府和行政负责人之间是一种比较理想化的委托代理关系。传统的事业单位中，上级主管部门行使了监督管理权，可以说是事业单位的主人，但实际上，又不具备所有者的权利。而且主管部门中人员频繁流动，事业单位的经营情况与他们的切身利益无关。这种关系的存在，就不可能像企业的管理者一样，为切身的利益而工作。

事业单位与企业在治理结构上也有明显的不同。一是两者的治理构架不同。事业单位作为依附从属于行政机构的组织，除自身法定业务外，还要听从主管政府部门的各类行政指令，直接受政府主管部门的控制，在这种情况下，事业单位基本上参照了行政机关来构建运行框架。由于主营业务为提供公共产品，可以说，事业单位的大部分员工为技术人员或者说是执行人员，因此，事业单位在管理模式上，重点考虑了执行层的情况。企业则不同，企业管理层的决策科学与否直接决定了企业的生死存亡，因此，绝大多数的企业的运行框架都更倾向于服务决策层。而事业单位由于不存在“优胜劣汰”，因此，“决策”层显得不那么重要。二是两者的管理方式不同。事业单位不存在生存的威胁，要提供更好的公共产品，更多的是采取绩效考核，健全完善激励机制的方式，来促进发展。而企业置身于市场的风云变幻之中，首要任务是考虑不被市场淘汰，因此，企业更注重采取各种措施来防范市场风险，提高决策的科学性。三是两者的着力点不同。考核一家企业成功与否的标准，一般是看企业创造的财富，这就决定了企业的运营以财务控制为中心。而事业单位则不同，衡量一家事业单位发展状况的标准更多的是从提供公共服务的优良与否来评价，而提供这些服务的主体则是“人”，因此事业单位更多的是依靠控制人力资源来实现整体的运行。

3 推进事业单位企业化管理的对策建议

3.1 管理体制改革：建立科学合理的内部运行机制

（1）建立岗位管理制度。根据实际情况，立足更好地提供服务的角度合理地设置岗位，每个岗位都明确任职条件，岗位要求、职责，实施社会化聘任。转变原来按“身份”实施管理的模式，变为岗位管理。为更好地提供公共产品，人事管理制度要转变思路，更多地向提升人员素质水平的方向考虑，促进单位内部顺畅运行，并促进事业发展。

（2）推行全员聘用制度。推行事业单位全员聘用制度，单位与个人双向选择，单位自主用人，个人自主择业。

（3）建立科学用人机制。引入选人用人竞争机制，改变传统的选人制度，采取公开考录、竞争上岗等形式选聘人才，逐步形成人员职务能上能下、待遇能升能降的用人机制。建立更加灵活多样的柔性用人制度，如人员轮岗、挂职锻炼等多种形式来开拓视野，增强员工能力水平。

（4）建立多样的事业单位分配制度。有效增强事业单位活力的重要因素是分配制度改革。通过扩大事业单位的分配自主权来有效的实现事业单位的科学管理。目前，事业单位的分配总量受到上级政府的严格控制，人员的工资收入与市场无法匹配，甚至无法实现正常的增长，这种情况，不仅影响内部员工的积极性，也无法聘用到高级人才。事业单位应当建立灵活多样的收入分配机制，薪酬收入真正向工作难度高、工作绩效好、工作条件艰苦的方向倾斜，这样才能激发员工干事创业的热情。

（5）推行考核激励机制。公共产品的产出很难以量化来考核，大多都是无形的服务。在考核方式的设计方面，更多的是流于形式，考核的指向性、针对性不够，对待不同岗位没有量身定制的考核方式，更多的是采取“一视同仁”的办法。这种的考核方式的不足之处是，导向性不强，很难取得实际的考核以达到激励效果。绩效考核具有发掘人才、开展培训、调整薪酬以及决定奖惩的功能，但目前大部分的事业单位考核分为优秀、良好、合格与不合格四个等次，无法准确诊断并及时指出职工工作中的缺陷与不足，引导职工更好地改进工作，通过将职工的工作业绩与薪酬、培训、提升等方面有机结合起来，激励员工不断提高工作绩效，从而推动事业单位总体业绩的提升。

实施目标管理的绩效考核制度是激发事业单位活力，提高业绩的重要方式。建立目标考核制度，首先要明确事业单位的发展方向，构建主体框架，明确总目标，然后再确定各项细化指标；其次根据总目标确定主要工作任务,确定工作流，并与单位的管理结构相匹配，实施分权管理；第三，根据工作流和匹配情况开展职位分析，明确职位职责和规范；第四，按照目标管理原则进行结果评价，考核职位胜任情况，进而确定工作绩效。如图1所示。

图1 目标考核制度流程图

3.2 治理制度改革：建立新型事业法人治理结构

（1）建立主体多元化的事业单位法人治理模式

事业单位多由国有资产主办，但也存在少部分由民间资本参与的，出资者多元化的事业单位。这类事业单位治理模式可以董事会为基础框架。从当前状况来看，此类事业单位主要是民间参与兴办的教育事业，如各类民办高校。从理论上看，出资者虽然不存在利润分配的问题，但是单位的发展却与出资者的利益息息相关，因此，有必要建立股权结构，如图2所示。

图2 主体多元化的事业法人治理结构

在这种治理结构模式中，股东会、董事会和监事会的职责类似于企业。不过为了体现事业单位的公益特征，内部董事除选举产生部分董事外，还可以由单位职工和代表服务对象等利益相关者组成。行政负责人类似于企业的管理层。监事会要进行全面监督，而不仅限于财务和纪律，还包括对经营管理中的各类收费情况的监督等。

对于较小规模的事业单位，可不设立董事会，只设一名执行董事，此执行董事可兼任行政负责人，同时，也可以不设监事会，只设一到两名的监事来履行相关职责，以此来提高事业单位的管理效率，此类型治理结构如图3所示。

图3 主体多元化，但较小规模的事业法人治理结构

（2）建立主体单一的事业单位法人治理模式

①国有独立资产事业单位法人的治理结构。可以说，我国绝大多数的事业单位是由国有资产举办的，产权结构单一，无需确立股权的结果，这种情况下，绝大部分的事业单位应建立以理事会架构的法人模式。国有独立资产事业单位法人的治理结构模式如图4所示。

图4 国有独立资产事业单位法人的治理结构模式

②以董事会为主要架构的模式。在这种模式下，由国有资产的监管机构来行使股东会的职责。监管机构可以委派非职工董事和非职工监事。职工董事和职工监事可以采取一定的方式从内部民主选举产生。单位外的社会董事、监事可从服务对象或社会上聘任，但必须依照一定的程序执行。如图5所示。

图5 主体单一，以董事会为主要架构的事业法人治理结构

对于小型的国有独立资产事业单位，可以参照图6建立法人治理模式。

图6 主体单一，但规模较小的事业法人治理结构

3.3 运营制度改革：构建事业单位法人治理监督机制

为有效地提升事业单位的运行效率，可通过构建科学合理的监督机制来实现。就目前来说，事业单位的监督主体还主要靠上级行政部门，社会公众与大众传媒也在不同程度地履行着监督职能。但是，由于存在多重的监督主体，没有形成权责机制，也给搭便车制造了空间，监督空白就不可避免地存在。事业单位法人治理的监督机制，是保障理事会和行政负责人有效履行职责，不偏离公益性目标的重要条件，也是防止形成内部人控制的重要措施；监督机制，包括谁监督，监督内容、重点和程序以及纠错能力和纠错的及时性和有效性等一系列制度安排。借鉴企业的监督管理机制，事业单位的监督管理，也应该包含内部和外部两大机制。从内部看，这主要是指“股权人”的监督，还有内部监督机构，如监事会的专项监督工作。外部监督则是外界对事业单位的监督，包含了社会公众、新闻媒体等等。只有两大监督机制切实有效，才能更好地促进事业单位各个利益相关者之间的权力分配与制衡的关系，从而实现事业单位公益目标的最大化。

十八大对加快建设法治国家作出了决策部署，但目前为止，关于事业单位管理的法律法规少之又少，只有国务院颁布的几个行政法规，还没有一部系统的调整事业单位行为的单行法。为进一步构建合法可行的事业单位监督机制，首先必须完善事业单位的法律法规制度，为事业单位合理规范运行提供权威的法律保障。当务之急，要在现行法律法规的基础上，制定专门的事业单位组织法，为事业单位成为独立法人提供法律支持。

由于事业单位产权的公益性，其委托代理关系的特殊性，使得事业单位在治理过程中容易出现为上级行政机关负责，而不是为公众负责的情况。这就决定了事业单位在实施企业化管理，在建立法人治理机构时，必须设立监督机构，有效实施监督职能。监事会的职能不仅包含了查阅财务资料，还要对单位管理层的履职情况进行监督。

4 结论

（1）从企业管理目标与事业单位管理目标的差异、企业法人治理结构与事业法人治理结构的差异等两方面详细展开分析事业单位企业化管理的难点。

（2）从管理体制改革、治理制度改革、运营制度改革三个方面全面探讨推进事业单位企业化管理的对策建议。

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Countermeasures and Suggestions on Promoting Enterprise Management in Public Institutions

HUANG Shao-Lin
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The public institutions are special public service departments with huge organizations and large number of people in our country. They are the second largest organizations after the enterprises. This article analyzes in detail the main diff culties of enterprise management on public institutions. The countermeasures and suggestions to promote enterprise management of public institutions are put for ward in the management system reform, governance system reform and operation system reform, which could be the reference for the reform of public institutions in our country.

Public institution; Enterprise management; System; Reform

2016-09-28

黄少琳，女，福建省特种设备检验研究院，经济师，硕士