跟随创新发展先行者 感悟城乡规划新趋势——上海市浦东新区挂职学习感悟

新乡市城乡规划局党组成员、副局长 韩 斌

跟随创新发展先行者 感悟城乡规划新趋势
——上海市浦东新区挂职学习感悟

新乡市城乡规划局党组成员、副局长 韩 斌

在中央城市工作会议召开后的第一年，我非常荣幸地被市委组织部派到上海浦东新区进行挂职锻炼学习。临行前，市委组织部专门为挂职干部召开动员会，要求我们要珍惜机会，虚心学习，严守纪律，树好形象。带着市委的嘱托，我来到了浦东新区，开始了为期三个月的学习行程。

浦东新区区域面积1210平方公里，常住人口547．49万人，现辖12个街道、24个镇。2015年地区生产总值比上年增长9．1%，过去五年年均增长9．8%；经济结构、质量和效益明显改善，第三产业增加值占地区生产总值的比重达到72%；一般公共预算收入比上年增长13．7%。

1990年4月春，上海正式拉开了浦东开发的帷幕。在浦东开发的定位上，邓小平同志指出，为什么考虑深圳开放？因为它面对着香港；开放珠海，是因为它面对着澳门；开发厦门，因为它面对着台湾；开放海南、汕头，因为它们面对着东南亚。而浦东面对的是太平洋，是全世界。

通过二十余年的发展，2013年9月，浦东又迎来了自由贸易试验区挂牌。2015年4月，上海市委、市政府召开上海自贸试验区扩区动员大会，标志着上海自贸试验区2．0版正式起航，也标志着浦东开发开放历史翻开新的一页。

初识“上海2 0 4 0”，恰逢《上海市城市总体规划（2016—2040）》（以下简称上海2040）进行公示，“上海2040”是中央城市工作会议召开后第一个展望至2040年、第一个零增长用地、第一个超大城市总体规划。

上海市市委市政府高度重视，2014年4月成立了规划编制工作领导小组，韩正书记担任组长，杨雄市长担任第一副组长。规划紧紧围绕当好“改革开放排头兵”和“创新发展先行者”的要求，全面贯彻“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念和“尊重城市发展规律、强化五个统筹”的城市规划建设管理基本要求，将国家战略、民众期待、上海实际结合在一起，积极探索规划新理念、新方法、新机制，引领和促进城市持续健康发展。

一、确立了上海2040年的发展新目标。坚持“以人民为中心”的发展理念，建设“卓越的全球城市，国际经济、金融、贸易、航运、科技创新中心和文化大都市”的发展目标，以及三个重点领域的子目标，即建设“令人向往的创新之城、人文之城、生态之城”。

二、探索超大城市“底线约束、内涵发展、弹性适应”的创新发展模式。在坚守“建设用地、人口规模、生态环境、城市安全”四条发展底线要求下，引导高密度超大城市由外延增长型向内生发展型转变。以城市有机更新促进城市空间立体、复合、可持续利用；建立空间留白和动态维护机制，探索具有弹性和韧性的城市结构。

三、构建开放协调的空间新格局。以“开放市域、服务全国、面向国际”的规划视野，构建“网络化、多中心、组团式、集约型”的区域空间格局。在“主城区—新城—新市镇—乡村”组成的市域城乡体系下，搭建由“城市中心、城市副中心、地区中心、社区中心”构成的城市公共活动中心体系，形成“大都市圈—城镇圈—生活圈”空间架构。

四、打造更具活力的繁荣创新之城。强化科技创新、金融商务、文化创意、高端制造等“全球城市”核心功能；建设具有较强辐射和服务能力的国际枢纽门户和低碳、便捷的城市交通体系；打造与创新经济和创新发展相适应的服务设施和服务环境，吸引全球创新创业人才，激发城市持续活力。

五、营造更富魅力的幸福人文之城。积极应对未来人口结构变化和生活方式发展趋势，营造宜居、宜业、宜游、宜学的15分钟社区生活圈，为全年龄段人群提供覆盖高品质公共服务、舒适的公共空间和开放共享的社区环境，构建可负担、可持续的住房供应体系，促进职住平衡，提升市民生活幸福感；实施严格的风貌保护政策，加强历史资源活化利用，塑造国际化大都市和江南水乡风貌特色；建设高品质文化设施，促进文化事业发展，弘扬城市精神和软实力，激发全社会人文魅力。

六、建设更可持续的韧性生态之城。强化生态基底硬约束，划定生态保护控制线，构建“双环、九廊、十区”多层次、成网络、功能复合的市域生态空间体系。加大海洋、大气、水、土壤环境的保护力度，显著改善环境质量，提高城市水资源、能源供给安全，提升城市抵御自然灾害能力，完善城市防灾减灾体系，保障城市安全运行。

七、建立“目标（指标）—策略—机制”的成果体系。突出规划公共政策属性，落实“郊野单元规划”“土地利用全生命周期管理”等融规划和土地政策于一体的实施性政策工具，有效保障城市总体规划的实施。

八、促进城市治理现代化。一方面加强大数据分析、智能决策等信息化技术在规划“编制—实施—监测—评估—维护”过程中的运用，通过建立城市空间基础信息平台和城市发展战略数据库（SDD），实现规划的智能动态维护，发挥城市规划在供给侧改革中的源头治理作用；另一方面充分发挥社会和市场在城市规划建设管理中的主体作用，拓展公众参与渠道和载体，促进城市共治共管、共建共享。体现在五个方面：

1． 更广泛的参与主体。包括市人大、市政协、各区、各委办局、江浙两省规划部门、周边城市政府、公众参与咨询团、市民、国内外专家、规划设计单位、高校和社科院。

2． 更深入的参与内容。前期开展24个课题研究工作为总规编制提供技术储备，邀请37个国内外知名研究团队，深入研究影响上海未来发展18个战略性、宏观性、创新性和关键性战略研究，组织了28个专项规划，上下联动16个区同步开展各区城市总体规划和土地利用规划编制工作，两规融合开展全市土地利用总体规划编制。

3． 更多元的参与平台。搭建新兴和传统媒体平台，开展“上海，我的2040”市民愿景调查，召开11场战略专题研讨会，成立公众参与咨询团，举办“上海2040”概念规划设计竞赛、SEA-Hi！论坛、“上海2040：我要看、我要写、我要画”等活动收集市民群众意见。

4． 更有效的专家咨询机制。分为核心专家和咨询专家两个团队。

5． 更注重合作的联合编制团队。组织上海市城市规划设计研究院、上海同济城市规划设计研究院、中国城市规划设计研究院上海分院、上海市地质调查研究院等4家单位联合编制规划成果，其中上海市城市规划设计研究院最了解上海的基本情况，上海同济城市规划设计研究院调查研究实力强，承担了很多课题研究，中国城市规划设计研究院对整个国家战略掌握全面，上海市地质调查研究院是上海市土地利用总体规划的编制单位，它的参与有利于城市规划和土地规划“两规合一”，便于规划的操作实施。

他山之石可以为我所用，对新乡来说，当前主要做好四点。

一、供给侧结构性改革方面。

率先改革探索与国际投资贸易通行规则相衔接的制度体系和开放型经济新体制，率先改革探索发挥市场配置资源决定性作用的制度体系和地方政府治理体制。行政审批重点转向事中事后监管体系的建设，例如，基本建设过程中，一是前期审批实行双向承诺，行政部门向开发建设单位承诺，只要开发建设单位提供相应齐全的材料，行政部门就在规定时限内完成行政审批事项，同时，开发建设单位以及为开发建设单位服务的设计单位、监理单位、施工单位向行政部门承诺，承诺遵守国家法律法规、遵守政府制定技术规定等，如果违反承诺，则开发建设单位以及为其服务的设计单位、监理单位、施工单位均承担相应的法律责任并接受处罚，比如对开发商的处罚是五年内不允许再参加土地招拍挂。二是行政审批在已经建立了比较成熟的并联审批制度的基础上，继续搞制度创新，向国际通行标准对接，在上海自贸区内开始建筑师负责制试点的尝试，就是由开发建设单位及其委托的设计单位、设计单位作为项目负责人的国家一级注册建筑师分别作出承诺，承诺遵守国家法律法规、遵守政府制定技术规定，等等，如果违反承诺，则开发建设单位以及为其服务的设计单位、一级注册建筑师均承担相应的法律责任并接受处罚，审批环节中的一些技术把关事项以一级注册建筑师签字为准，审批部门认可，不再审核。仅此一项改革就可以节省近两个月的审批时间，大大缩短了建设单位的建设周期。但是，推行这项创新举措，必须辅以事中事后监管制度和社会诚信体系建设才能起到良好的效果。

二、信息化建设方面。刚到浦东新区，很自然就进入了新单位的办公自动化系统，很方便地查到了浦东情况通报第十三期（2016年8月3日），将区委书记沈晓明、区长翁祖亮同志2016年7月20日至21日在三届区委十次全会上的讲话通过办公网络下发学习，让人马上感觉到挂职单位办公自动化系统的便捷。挂职单位的同志告诉我，单位每个人每天一上班首先要做的事，就是进入办公自动化系统，查看会议等活动事项、查看承办事项时限、查看要求学习的文件等，规土局的领导根据情况将上级文件、领导讲话等批给相关处室学习，局办公室就将相关材料上网，并且规定处室的学习时限，学习过了点一下阅毕，到期未学视为没有完成工作。对于承办事项，领导更是能很便捷地了解到进度，了解已经进行到了哪一个审批环节。我们已经进入互联网时代，很多审批事项可以在网上进行预审，所以，建议新乡市也抓紧开展规划管理工作信息化建设。首先，完成地下管线信息系统化建设。其次，在规划审查层面上，引入计算机辅助审查，建立电子报批系统，提高工作效率和审查精准度。最后，在规划许可层面上，继续完善规划管理信息系统，建立规划地理信息系统（规划一张图），拓展应用空间，提高系统利用率，提升工作效率。第四，在规划监察层面上，继续完善和改进规划监察系统模块，为批后管理工作提供及时、准确的信息查询。

三、“上海2040”总体规划编制借鉴方面。一是留白策略。一轮总体规划的规划年限一般是20年，规划预测不可能做到滴水不漏，所以上海本轮规划采用了规划留白策略，目的就是预留现在无法预测的大事件用地，以增加规划的弹性和可操作性，举个例子：浦东新区现状建设用地约779平方公里，规划到2040年建设用地是805平方公里，要求在805平方公里的用地中预留25平方公里用地留白，以应对如果有大的项目、大事件发生时使用。这25平方公里的用地只考虑布局在哪里、不明确用地性质、不明确控制指标（明确了今后不能用，会造成频繁调整规划）。二是建立“目标（指标）—策略—机制”的成果体系。突出规划公共政策属性，将总体规划目标分解为一个个策略和计划，并辅以机制，有效保障城市总体规划的实施，避免 “规划规划，墙上挂挂”现象的发生。对此，我们要抓紧启动新一轮总体规划修编工作，尤其是迫切需要开展城市发展战略等课题研究工作，为总规编制提供技术支撑。原因：

1． 新乡市的总体规划到2020年到期，总规修编势在必行。

2． 近几年国家提出了“一带一路”战略构想，批准了郑洛新国家自主创新示范区和河南自贸区建设，大形势要求我们响应国家战略，所以必须进行总规修编。

3． 中原经济区核心城市郑州发展很快，新乡市必须在组合型大都市地区协同发展中找准定位，才能抢抓机遇、跨越发展。

四、行政审批改革方面。浦东推出受理人员“只说YES不说NO”的新规，就是要杜绝窗口人员不经请示，不经研究，就对新生事物，对吃不准的要求，一口回绝，一句否定，一下堵死。“只说YES不说NO”真的能做到吗？浦东新区将制度创新和互联网进行了很好地结合，在窗口申报的事项都可以通过网上进行预申报，网上申报后，转到相应窗口进行预审，5日内预审通过后，在网上预约到窗口正式申报。这样，一个是非常便民，网上查询申报条件，网上申报材料，不用来回跑，不受时间限制；另一个是书面告知，预审有问题，5日内书面反馈给你存在哪些问题，规定时间内补齐材料可以继续审，预审好了预约好时间一次办完事情。这样，等你到窗口办理时，窗口一线受理人员不用说“NO”，因为前期已经打好基础了。能做到这一步，实际上是有大量的基础工作必须走在前面，就拿规划管理方面来说：

1． 思路清晰。浦东新区规土局针对规划管理的日常做法，即规划编制、规划审批和批后监管的规划管理流程，提出了“抓两头，放中间”的制度改革创新路径，就是加强前期规划编制和规划批后管理，简化中间规划行政审批过程，提高效率，切实抓住了规划管理工作的实质。

2． 建章立制。上海制定了大量的地方法规、规章和相关管理文件，例如《上海市城乡规划条例》《上海市城市规划管理技术规定》《上海市控制性详细规划技术准则》《上海市建设工程设计方案规划审批改革实施办法》《上海市城市更新实施办法》等，形成了详细完整的管理制度和管理依据，并且十分注重规章制度的动态更新，许多规章和管理文件隔两年就进行改进完善。

3． 规范程序。在制定各项制度的同时，制定详细的办事程序和操作规程，也就是制定各项政策的实施办法和实施细则，并且和规划审批的上下游部门结合，实行并联审批。

4． 加强督导。每年制定监督检查计划，分门别类进行督查，发现问题及时纠正。

5． 强化服务。除了日常工作中的耐心细致、热情服务，还每年总结编撰典型案例和定期组织办事流程的业务培训班，加强宣传，发放学习材料，答疑解惑。例如，我这次所在的行政许可处就举行了一次为期三天的业务培训，这种培训多的时候一年两次，费用由规土局负担，不给企业增加一点负担。

总之，通过三个月的挂职学习，收益良多，感受很深。今后一个时期，是新乡市强力推进发展、决胜全面小康的冲刺阶段，也是新乡市深化改革创新、推动经济提质增效、加快“四个新乡”建设、实现各项事业跨越发展的重要历史时期。我将倍加珍惜人生中这难得的机遇，充分运用在浦东新区挂职锻炼学到的先进的管理知识和经验，在自己的岗位上，努力工作，勇于创新，在加快“创新新乡、富裕新乡、文明新乡、绿色新乡”建设、在组合型大都市地区协同发展中建功立业，发出自己的光和热。