我国资源环境承载力分析及法律保障机制研究

胡雁云

（华北水利水电大学 环境与资源犯罪研究中心，河南 郑州 450011）

我国资源环境承载力分析及法律保障机制研究

胡雁云

（华北水利水电大学 环境与资源犯罪研究中心，河南 郑州 450011）

随着我国工业化进程的加快，资源短缺和环境污染问题日益严重，已经成为严重影响经济发展的重大屏障。因此，为实现可持续发展战略，在充分了解我国资源环境状况的基础上明确我国资源环境承载力的内容和方式，并以法律手段加以保护就成为必然选择。本文以资源环境资源承载力为研究对象，力图从法律层面提出相应的解决方案，以实现我国资源环境与经济的协调发展。

生态环境；资源环境承载力；法律评价机制

随着社会工业化进程的加快，我国面临着日益严重的生态环境的危机。资源与环境与所能承受人类活动的最大阈值，也即资源环境承载力问题逐渐进入人们的视野。因此，研究我国城市群资源环境承载力与经济的协调发展关系，可以为解决经济发展和资源环境保护的矛盾提供有效解决路径。本文以人类的生存权和发展权为切入点，以生态环境安全和经济的协调发展为主要研究对象，力图通过对影响环境资源承载力的各种要素进行分析，并从法律层面提出相应的解决方案，以实现我国资源环境与经济的协调发展。

一、资源环境承载力的理论概述

（一）资源环境承载力的概念

环境承载力的概念是由美国社会学家帕克和伯杰斯于1921年提出。人类处于自然生态系统之中，是生态环境系统的一部分。然而人类的活动并不是毫无约束的，而是受周围各种生态要素的约束。具体而言，就是人类的发展计划应当以生态环境系统的自我恢复的最低要求为限度，不能超出自然所设置的这个底线，否则生态环境将出现枯竭和恶化的状况，严重影响人类的生存和发展。因此，资源环境承载力其实是可持续发展的重要内涵之一，是“某一时期，某种环境状态下，某一区域环境对人类社会经济活动的支持能力的阈值。”①注释①周兆德：《农业生产潜力及人口承载力理论探索》，中国林业出版社，2007年版。

（二）资源环境承载力的理论价值和意义

资源环境评价需要一系列的指标，最常见的有水资源、矿产资源、大气环境承受能力、污染承受能力以及土地资源等等。由于这些评价指标的生产速度和组合方式是有限度的，而且环境的自净能力更是有限的，因此，在一定的时空和外界条件下，资源和环境对人类的生产活动的支持能力是有限度的。人们可以在对这些指标进行综合评价的基础上，设定相应的环境承载力指数，并据此设定社会经济与发展的目标。环境承载力的可调节性使得环境和经济之间具有了重要的关系，这也是环境规划的科学性的重要保证。因此，我们应根据环境资源的有限的支持能力来确定人类社会经济活动的方向和速度，利用环境承载力研究的结果去调整人类经济发展行为，实现可持续发展战略。

环境承载力是客观性和主观性的结合，而且具有明显的区域性和时间性。也就是说，环境承载力是外界客观系统的反映，但是这个客观存在的现象也会由于人类经济活动的加入而发生影响的变化。资源环境承载力的这个特征使得人们不仅可以利用其客观性去有目的进行生产活动，还能通过改造资源环境承载力向人类预定的目标变化发展，从而有利于人们的经济发展目标的实现。因此，以资源环境承载力为中心构建环境法律制度，将是解决环境资源危机和实现可持续发展战略的有效途径。

二、我国资源环境承载力的相关法律问题及分析

（一）公众参与资源环境规划立法的现状及问题

1. 公众参与资源环境规划立法的现状

我国的资源环境规划立法一般以行政授权为主，公众参与程度和范围都较少。这导致地方各级政府在涉及相关社会利益进行选择的时候，一般忽视公众在其中的重要地位，导致社会公众处于被动配合的角色，无法实质性地参与立法过程并保护自己的权利。

笔者认为，公众通过一定的途径和法定程序积极参与城市规划的制定过程，是生态城市建设的重要原则之一，也是环境保护的一项重要法律制度。它不仅可以促使政府的有关城市规划决策真正反映公众的需求，也能切实解决实践中的众多城市生态环境难题，使得相关决策更加科学和合理。西方的“市民阶梯理论”就是按照参与城市规划的决策的程度和深度，将市民参与城市生态决策分为三个层次，并对其进行深刻的解构。有学者将其总结为公众完全被动、受约束的尝试以及公众受引导的互助模式三个层次，其参与的积极性和主动性是依次提高。尤其是第三个层次，要求政府向社会公众对涉及城市规划和生态决策提供信息，使得社会公众在获得相关信息知情权的基础上，向政府相关决策部门反映自己的环境诉求，并通过政府决策权利的再分配，完全参与到城市生态环境规划的决策活动中。②李丽红：《政府主导型公众参与生态城市规划的难点及法律解决途径》，载《现代财经》，2009（8），第79页。我国城市生态环境规划的公众参与显然是属于第二层次，主要在政府的主导和推动下，由政府提供城市环境规划决策咨询意见，积极引导公众参与到决策活动过程中。例如，鼓励成立各种民间环保组织、设立环境污染举报制度以及定期举办各种环保知识宣传活动等。

2. 公众消极参与资源环境规划立法的根源

公众消极参与资源环境规划的法律根源是多方面的，主要包括：

（1）地方各级政府的利益与公众环境利益的博弈

由于长期以来我国是一种粗方式的经济发展模式，对环境与资源的损害和消耗相当严重。我国处于一个传统的农业国家向工业国家转变的初始阶段，人均资源占有率相当低下，经济发展与环境保护的矛盾尤为突出。地方各级政府在面临政绩考核的压力下，对生态环境保护的动力显然是低于经济发展目标的。因此，在面临地方各级政府的利益与公众环境利益的博弈时，会采取消极的态度。

（2）公众参与资源环境规划立法的理念的缺乏

众所周知，生态环境规划与每个社会成员休戚相关，也恰恰说明和每位社会公众的个人利益没有直接的、紧迫的关系。由于多年来我们对生态环境保护的宣传不够，公众也缺乏获得参与环境保护的途径或渠道，加上公众对环境损害的信息知情权的缺乏，这严重影响公众参与环境保护的积极性。即使是有一些活动，也只是对一些事实上已经造成的环境损害事件的事后纠错，并没有实质性参与生态环境的规划活动，也即，缺乏一种事前的预防措施。

（二）我国资源环境承载力的评估体系之问题与不足

由于资源环境承载力和社会经济发展之间密不可分的关系，使得构建资源环境承载力的评价体系显得尤为重要。在资源环境承载力的评价体系中，资源环境的评价要素是多种多样，主要包括资源环境承载力的评价对象、评价内容以及生态补偿制度等等，我国针对某些领域的环境影响的事前评估法律已经出台。③为了实施可持续发展战略，预防因规划和建设项目实施后对环境造成不良影响，促进经济、社会和环境的协调发展，我国于2002年10月28日第九届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议通过，根据2016年7月2日第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十一次会议通过的《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国节约能源法〉等六部法律的决定》，并在此基础上制定《中华人民共和国环境影响评价法》，此法已于2016年9月6日公布施行。但是总体看来，其内容主要是针对某些特定的领域，例如规划和建筑项目等领域内的影响环境行为，而对于更广义上的资源环境评估则尚未从法律制度上有明确的体现。因此，为从更深层次上保障资源环境安全和有效实现可持续发展战略，需要建构完善的资源环境评估体系及相关的法律保障制度。不仅应当对资源环境的评估对象进行适当扩大，还应当对资源环境的评估范围进行适当扩大，尤其是将资源环境承载力的评估对象在国家或者区域的宏观经济发展战略中有所体现。因为相较于具体的建设项目对资源和环境的影响而言，宏观发展战略显然作用更大，会影响到很多具体的建设项目过程中。因此，制定相关的宏观发展规划应当在考虑资源环境承载力的前提下制定，应当根据不同的资源环境状况设置不同的资源环境评价因子，应当根据设置不同的资源环境评估等级和政策体系。

（三）我国资源环境承载力的法律制度之现状及分析

1. 我国资源环境承载力的法律保护理念及其问题

伦理分析是环境法律政策分析的一个重要方面，不同的环境伦理观会导致采用不同的环境法律政策。在当前占主流的几种环境伦理观中，人类中心主义、动物权利论、生物中心主义以及生态中心主义的分歧点主要集中在社会差异、文化分歧以及理论分歧等方面。笔者认为，生态文明是人类文明发展的最终阶段。鉴于资源的有限性，在工业文明尚未完成之前就提倡生态中心主义却是一种过高的道德期待；而动物权利论和生物中心论也是和特定的传统文化背景和价值取向有关系，并不具有普遍的适用性；而人类中心主义伦理观仅将人的生命健康权、财产权受损作为制定环境政策的依据，不仅保护范围过于狭窄，也没有认识到生态安全对于人类实现可持续发展的重要性。因此，笔者认为现代人类中心主义的环境伦理观是适合我国经济发展水平和价值观念的，也就是说，我们不仅应当有限度承认人类在环境中的优势地位，还应当给予周围的环境以适当的道德关怀。只有在这种新环境伦理观的指导下才能制定合适的环境法律政策，从而最终将人类文明发展到生态文明的阶段。

2. 我国资源环境承载力的立法体系的内容及分析

《宪法》作为我国的根本大法与母法，在我国的法律体系中居于主导地位。我国《宪法》第二条对公民的参与权作了原则性的规定，但是没有明确规定公民的环境权利④例如，《中华人民共和国宪法》在其第二条中规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”；第十二届全国人民代表大会常务委员会第八次会议通过，并于2015年1月1日正式生效的《中华人民共和国环境保护法》被称为“有史以来最严格的环保法”，体现了资源环境保护在我国法律体系中的重要性和迫切性；值得重视的是，我国的刑事法律立法中关于环境犯罪的规定非常丰富。1997年《中华人民共和国刑法》进行修订时，不仅在其分则第六章第六节规定了“破坏环境资源保护罪”，专节以9个条文规定了包括非法采矿罪和非法捕捞水产品罪等在内的14个环境犯罪，还在刑法分则的其他章节中分散规定了一些环境犯罪，如在第九章渎职犯罪、第三章第二节走私犯罪等章节中，均有若干环境犯罪的规定。总体看来，我国的环境保护立法体系非常混乱，重视对环境犯罪行为的刑事惩罚，环境危害行为的事前预防则较为忽视。在行政法律法规上，过于重视行政主体在行政诉讼中的裁量权，对于相关生态环境规划的相关行政规章和行政规范性文件没有完整纳入司法审查的范围。这实质上抑制了公众的参与权的行使。

三、我国资源环境承载力的法律评价框架的构建

（一）树立科学的环境立法价值理念

世界上所有的国家在经济发展的关键时刻都面临生态环境治理和本国经济发展的两难抉择，人类至今仍没找到可以同时解决经济高速发展和生态环境安全这两个难题。而中国作为一个发展中国家，尽管三十多年的改革开放在经济上取得举世瞩目的成就。但多年来的粗放式经济发展模式也导致我国的生态环境系统承担着沉重的负担，生态环境的恶化已经成为我国经济进一步发展的严重障碍，如何实现可持续发展战略是中国政府面临的最大难题。从人类的长远发展来看，实现我国社会经济的可持续发展必须以健康的生态环境为主要支撑。而作为生态环境综合治理的重要手段之一，科学的资源环境承载力研究不仅可以为环境法律的制定和实施提供前提条件，也是这两者取得良好的社会效果的重要保证。因此，通过制定适合自己经济发展水平的环境立法和司法政策，可以最终实现环境法律政策的价值追求。笔者认为，我国对于环境承载力的法律保护体系应当是新的环境伦理价值观念基础之上，应该改变传统的“人类中心主义”环境保护立法理念的禁锢。

（二）建构科学的生态补偿机制

我国对生态补偿制度的构建也是资源环境评估构建中的重要组成部分。⑤党的十八大把生态文明建设放在突出地位，纳入中国特色社会主义事业“五位一体”总体布局，明确提出了全面建设社会主义生态文明的目标任务。建立生态补偿机制，是建设生态文明的重要制度保障。在综合考虑生态保护成本、发展机会成本和生态服务价值的基础上，采取财政转移支付或市场交易等方式，对生态保护者给予合理补偿，是明确界定生态保护者与受益者权利义务、使生态保护经济外部性内部化的公共制度安排，对于实施主体功能区战略、促进欠发达地区和贫困人口共享改革发展成果，对于加快建设生态文明、促进人与自然和谐发展具有重要意义。（引自《国务院关于生态补偿机制建设工作情况的报告——2013年4月23日在第十二届全国人民代表大会常务委员会第二次会议上》）建构科学的生态补偿制度，是建立在科学确定资源环境承载力的基础之上的，应当注重对经济建设和自然资源的利用和保护中的经济利益和环境利益分配关系。⑥陈宏伟、张帆：《今年生态持续恶化拷问中的中国生态补偿机制》，中国经济时报，2006年8月31日。例如，第十一届全国人大四次会议审议通过的“十二五”规划纲要就建立生态补偿机制问题作了专门阐述，要求研究设立国家生态补偿专项资金，推行资源型企业可持续发展准备金制度，加快制定实施生态补偿条例。党的十八大报告明确要求建立反映市场供求和资源稀缺程度、体现生态价值和代际补偿的资源有偿使用制度和生态补偿制度。⑦引自《国务院关于生态补偿机制建设工作情况的报告——2013年4月23日在第十二届全国人民代表大会常务委员会第二次会议上》总体看来，我国目前涉及生态补偿的法律规定较为分散，缺乏系统性、可操作性、权威性以及约束性。现有的生态补偿政策的法律法规，也存在着有法不依、执法不严的现象。因此，应当针对目前我国生态补偿机制中范围较小的不足，将生态补偿的范围扩大到土壤以及土地资源等领域；要将生态补偿和环境损害的修复结合起来，这不仅可以依此确定生态补偿的额度，还是真正以生态恢复为目标；可以适当考虑在生态补偿中引入社会资本、社会捐赠等的投入，摆脱仅仅依靠中央财政支付的局面，并以法律程序来保障生态补偿赔偿金的支付和生态的修复。

（三）建立完善的资源环境法律制度

1. 确立和完善资源环境信息公开制度

为保障资源环境承载力的顺利实现，首先应当建立完善的资源环境信息公开制度。所谓的建立资源环境信息公开制度，就是规定政府和企业有义务向社会公众定期发布重大的资源环境信息制度，明确规定公众获得的相关资源环境信息的范围和内容，建立和健全公众通过各种途径获取资源环境规划立法信息的制度及其法律程序。

2. 进一步明确相关利益主体的权利和责任追究

我国目前涉及生态环境的法律众多，其中关于资源环境损害者、受益者和保护者的权责需要进一步明确。资源环境损害者是对资源和环境实施破坏行为的人，资源环境受益者是生态损害补偿的支付主体，以及代表了受益者的各级人民政府。在相关的生态环境补偿中，后者可以监督资源环境损害者切实履行自己的赔偿和修复责任，在环境资源损害案件中，可以加强对生态补偿资金使用和权责落实的监督管理。

河南省教育厅重大基础研究项目《河南省环境犯罪的刑事政策研究》（编号：教社科〔2015〕852号）；河南省社科规划项目《河南省生态环境安全的刑法保障体系研究》（编号：2013BFX022）；河南省软科学研究项目《和谐社会语境下的群体性事件的刑事解决机制研究》（编号：122400430144）

胡雁云（1974—），女，河南焦作人，华北水利水电大学副教授、法学博士，华北水利水电大学环境与资源犯罪研究中心主任，研究方向为环境犯罪。

2017-04-10