新形势下我国森林城市发展展望

但新球，但维宇，程 红，姜灿荣，刘德晶

(1.国家林业局中南林业调查规划设计院， 湖南 长沙 410014；2.国家林业局宣传办公室, 北京 100714； 3.中国林业科学研究院，北京 100091)

自2004年开展国家森林城市建设以来，森林城市在我国发展迅速，到目前已经有118个国家森林城市。森林城市已经成为城市建设的重要形式和生态文明建设的重要载体。2016年1月26日，习近平总书记在中央财经领导小组第十二次会议上强调，要着力开展森林城市建设。这为我国森林城市发展提供了良好机遇，也将掀起我国森林城市的发展高潮。因此，系统梳理和总结当前形势下，尤其是我国最新的国家宏观政策、战略规划下我国森林城市的发展方向和建设重点，具有重要的现实意义和实践指导作用。

1 基于国家发展战略的中国森林城市布局

1.1 一路： 打造绿色丝路森林小城镇，共享绿色贸易文明

2013年9月和10月，习近平主席先后提出共建“丝绸之路经济带”和“21世纪海上丝绸之路”的重大倡议，得到了有关国家的高度认可和积极响应。

2015年3月，我国发布《推动共建“一带一路”的愿景与行动》以来，该战略得到了社会各界、各部门、各地区的热烈响应，形成举国讨论和参与“一带一路”建设的局面。根据《愿景与行动》，共建“一带一路”旨在“促进经济要素有序自由流动、资源高效配置和市场深度融合，推动沿线各国实现经济政策协调，开展更大范围、更深层次的区域合作，共同打造开放、包容、均衡、普惠的区域经济合作架构”[1]。

基于“共商、共建、共享”的原则，我国启动了与沿线国家就“一带一路”建设的各种对接工作，特别是重点经济走廊的合作规划，推动经贸合作的广度和深度不断扩大，使“一带一路”在国际社会上获得了广泛认可，形成了良好的开局之势。“一带一路”是我国为应对世界经济格局变化和经济全球化进入新阶段而提出的一个重大倡议，将对我国乃至世界的发展产生持久的影响[1]。

1) 开展丝绸之路经济带所有国家和地区的城市森林建设和森林城市发展的现状评价。通过评价，找出存在的问题和不足，总结成功的经验和成绩，为开展合作和共建打下坚实的科学基础。

2) 开展丝绸之路经济带森林城市发展总体规划的编制。在现状评价的基础上，与相关国家和地区达成共识，共同编制丝绸之路经济带森林城市发展总体规划，明确发展方向和建设重点，共享绿色发展成果。

3) 有重点地开展对丝绸之路经济带有特别意义的森林城市建设。结合各国和各地区的资源条件、地域特色和社会经济条件，有重点地开展有特别意义的森林城市的建设，打造绿色丝绸之路上的森林小城镇，共享绿色贸易文明。

1.2 二带：保护美丽中国母亲河，打造绿色长江和黄河森林城市带

习近平总书记在重庆调研时强调，长江、黄河都是中华民族的发源地，都是中华民族的摇篮。通观中华文明发展史，从巴山蜀水到江南水乡，长江流域人杰地灵，陶冶历代思想精英，涌现无数风流人物。千百年来，长江流域以水为纽带，连接上下游、左右岸、干支流，形成经济社会大系统，今天仍然是连接丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的重要纽带。

因此，在“共抓大保护，不搞大开发”理念的指引下，在长江流域和黄河流域重点开展绿色长江森林城市带和绿色黄河森林城市带建设，通过构建不同级别、不同生态区位和不同主导功能的森林城市，构建完善的流域森林城市体系，充分发挥森林城市在保护生态系统，建设美丽长江、美丽黄河和美丽中国方面的重要作用，把长江流域和黄河流域打造成两条绿色发展廊道。

1.3 环海：实现海洋强国梦，布局沿海森林城市群

森林是海洋的重要依托，我国正在大力开展海洋蓝色经济的建设，因此，通过构建沿海森林城市群的建设，将进一步促进我国蓝色海洋经济的发展，推动我国海洋强国梦的实现。

沿海森林城市群的建设，内容上以沿海防护林、人居环境改善和绿色循环产业建设为重点；建设方式上构建不同级别的森林城市，有重点地在环渤海、山东半岛、长江三角洲、海峡西岸、珠江三角洲等区域，建设沿海森林城市体系。

1.4 西部：推动发展战略，创建绿洲森林城市

为了进一步保护西部生态环境，推动西部区域的生态、社会和经济的综合协调发展，更好地实施西部发展战略，建议以森林城市建设为载体，多方位推动西部发展。

西部森林城市的发展，一方面，考虑西部的自然条件，可在现行的国家森林城市标准下，适当地降低部分指标的要求，从而推动西部区域的国家森林城市的发展；另一方面，积极开展绿洲型国家森林城市的建设，保障西部生态安全尤其是典型脆弱生态区的安全；最后，构建不同级别、不同类型的森林城市体系。

1.5 中原：森林城市发展方向，探索生态经济型森林城市

为了落实国务院《中原城市群发展规划》战略[2]，实现中部区域的快速健康发展，建议开展中原森林城市发展的探索，探讨生态经济型森林城市的发展和建设。

中原森林城市的发展和建设，建设内容上以生态保护、绿色产业为重点；建设方式上构建不同级别的森林城市，有重点地在郑州城市圈、沿陇海线、沿京广线等区域建设中原森林城市体系。

2 基于国家规划的中国森林城市建设方向

2.1 五大发展理念布局森林城市建设的基本方向

2015年10月29日，中国共产党第十八届中央委员会第五次全体会议，审议通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》，提出“必须牢固树立并切实贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念”，并提出“支持绿色城市、智慧城市、森林城市建设和城际基础设施互联互通”。五大发展理念对我国具有重大现实意义和深远历史意义，是指导当前和今后我国政治、经济、文化、社会等各方面发展纲领性指引，对森林城市发展也具有重要的战略指导意义。同时，这也是“森林城市”第一次出现在国家重大战略规划中，森林城市建设已进入到国家发展的战略层面。

五大发展理念对森林城市建设方向具有重要的指导意义。应该用创新的理念推动森林城市的全面发展，用协调的理念促进森林城市的健康发展，用绿色的理念明确森林城市的发展方向，拓展绿色富国的发展空间，用开放的理念吸收国内外先进经验，保障森林城市持续发展，用共享的理念实现绿色惠民、绿色富民。

2.2 “十三五”规划定局森林城市建设目标

2016年3月，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》提出：①新型城镇化建设重大工程——(五)绿色、森林城市。推广绿色建筑，普及绿色交通；推广分布式能源、浅层地热能等新型能源供应体系；加快推进公共交通电动化，开展绿色新生活行动；实施城市园林绿化工程，提高城市绿地和森林面积，建成一批示范性绿色城市、生态园林城市、森林城市。②加强生态保护修复——第三节 扩大生态产品供给。丰富生态产品，优化生态服务空间配置，提升生态公共服务供给能力；加大风景名胜区、森林公园、湿地公园、沙漠公园等保护力度，加强林区道路等基础设施建设，适度开发公众休闲、旅游观光、生态康养服务和产品；加快城乡绿道、郊野公园等城乡生态基础设施建设，发展森林城市，建设森林小镇；打造生态体验精品线路，拓展绿色宜人的生态空间。

因此，“十三五”规划明确了森林城市的两个战略目标：一是森林城市作为新型城镇化的一项重要任务，是良好人居环境建设的重要途径；二是森林城市是生态保护和修复的重要载体，是扩大生态产品供给的重要手段。

2.3 森林城市专项规划明确森林城市建设任务

2016年9月9日，国家林业局下发了《关于着力开展森林城市建设的指导意见》(林宣发[2016]126号)，从国家层面对森林城市的建设提出了宏观的指导意见，指出：建设森林城市，是加快造林绿化和生态建设的创新实践，是推进林业现代化和生态文明建设的有力抓手。

该《意见》不仅明确了森林城市在生态建设和生态文明建设中的重要战略地位，而且还明确了森林城市今后的建设目标如下：到2020年，森林城市建设全面推进，基本形成符合国情、类型丰富、特色鲜明的森林城市发展格局，初步建成6个国家级森林城市群、200个国家森林城市、1 000个森林村庄示范，城乡生态面貌明显改善，人居环境质量明显提高，居民生态文明意识明显提升。并明确了具体的建设任务：着力推进森林进城、着力推进森林环城、着力推进森林惠民、着力推进森林乡村建设、着力推进森林城市群建设、着力推进森林城市质量建设、着力推进森林城市文化建设、着力推进森林城市示范建设。

2.4 组建专门机构,规范森林城市建设管理

积极成立“国家林业局森林城市监测评估中心”，加强对森林城市的监管。国家林业局森林城市监测评估中心对国家森林城市创建工作进行技术指导，对于创建申报材料进行初步审查，对已授“国家森林城市”称号的城市进行定期监测，为国家林业局对国家森林城市的申报创建、监督检查、监测复查等工作提供科技支撑。

建立我国国家森林城市信息管理系统，实现我国森林城市建设的信息化、系统化和动态化管理，定期发布我国国家森林城市建设白皮书。

同时加强森林城市的后续监管。对于已经授牌的国家森林城市，应该对其后续的规划和建设，实施监管[3]，确保建设成效。

2.5 制定标准与规范,科学指导森林城市建设

加紧中国森林城市建设和核验相关标准规范的出台，积极制定《中国森林城市建设标准》和《中国森林城市核验标准》，更好地指导各地开展不同级别的森林城市建设，确保建设成效；加紧国家森林城市申报和规划相关标准规范的出台，积极制定《国家森林城市建设总体规划导则》和《申报国家森林城市影像资料制作规范》，更好地指导国家森林城市的申报和规划工作，提高国家森林城市规划成果质量。同时加紧国家森林城市的管理相关要求的出台，积极制定《国家森林城市管理办法》，以便更好地开展国家森林城市的管理。

3 基于目前形势的中国森林城市建设与管理

3.1 专项工程：国家绿色贮备

绿水青山就是金山银山，习近平很早就认识到，保护与发展并不矛盾，保护生态环境就是保护生产力，改善生态环境就是发展生产力。

习近平在推动长江经济带发展座谈会表示，保护生态环境、建立统一市场、加快转方式调结构，这是已经明确的方向和重点，要用“快思维”、做加法。绿色富国，并不否认经济发展，而经济方式的转变必将孕育新产业的发展。眺望未来，调整经济发展方式，谋求建立循环型经济社会，实现“绿色富国”，将成为我国经济可持续发展的必然选择。

国家森林城市建设是我国国家绿色储备的重要途径，不仅为我国储备了丰富的有形的绿色财富：储备了丰厚的木材资源，储存了巨大的碳汇，孕育了优良的种苗资源，提供了多种林下产品，而且还储备了丰富的无形绿色资产:掌握绿色话语权，展现负责任大国形象；改善生态环境，提升发展软实力。

因此，建议设立国家森林城市建设专项工程，加大国家投资，实现国家绿色贮备。

3.2 企业广泛参与：绿色企业生态文化发展需求

森林城市的发展核心是实现绿色发展的重要途径和形式。森林城市的发展和建设离不开企业的广泛参与。一是企业是森林城市建设的重要主体，尤其是实现绿色发展不可或缺的组成。森林城市要想实现绿色发展，必须在一定程度上实现企业的绿色生产；二是企业生态文化尤其是企业的绿色发展文化是森林城市生态绿色文化的重要组成部分，只有让生态绿色文化深入贯彻到每个单位、每个部门、每个企业和每个个人，才能扎根发芽，取得较好的成效，提高整个社会的意识；三是企业可直接参与到森林城市的具体建设任务中。通过建立完善的投资机制和模式，例如可以采取PPP等模式[4]，让企业直接参与到森林城市的具体建设项目中。

因此，在森林城市创建的形式上，设计企业广泛参与的途径，满足绿色企业生态文化发展需求，是今后中国森林城市建设和管理的重要任务。

3.3 全民参与：大众生态文明内心需求

在森林城市创建的形式上，设计全民参与的途径，满足大众生态参与的需求。

一方面，在创建森林城市的总体规划阶段，积极开展公示，让公众参与到规划设计当中[5]。可以通过问卷调查的形式和手段，充分了解大众对森林城市建设的诉求，并且最大程度地满足和实现这些诉求。

另一方面，在创建森林城市的过程中，充分依靠群众，发挥群众的力量。可以考虑让大众以志愿者的身份参与到森林城市的建设和日常管理当中。对森林城市建设和管理中的不足，可以通过设置投诉电话、投诉网站和问卷调查的方式，查找问题，分析原因，加以及时整改，确保森林城市的建设成效。

第三，在森林城市的具体建设中，完善投资机制[6]，可以借助民间资本完成相关建设任务。

3.4 特色建设：森林城市个性发展需求

森林城市建设不仅要实现绿色富国、绿色惠民的根本目标，同时也要根据每个城市的条件和特点，体现发展特色和个性。如何体现自身特色，建设具有个性的森林城市，可以重点加强以下内容的考虑。

一是谋划具有自身特色的森林城市建设总体规划。森林城市建设，应该从当地的经济社会发展水平、气候地理特点和文化历史传承出发，自然与人文相结合，历史文化与城市现代化建设相交融。要想突出自身特色和个性，必须要谋划一个具有自身特色和个性的森林城市建设总体规划。

二是凝炼具有自身特色的森林城市建设项目。特色森林城市的建设还是要落实到具体的建设项目当中去，因此，需要凝炼一批具有自身特色的森林城市建设项目。例如凝炼一批特色的生态产业项目，形成特色的生态旅游线路，发展特色的生态文化项目。

三是构建具有自身特色的森林城市标识系统。标识系统是体现城市地域文化、生态文化和森林城市发展方向的最为直观的载体。因此，要构建具有特色和个性的森林城市，必须构建具有自身特色的森林城市标识系统。

3.5 森林城市联盟：共享建设经验

森林城市建设，既有共同的理论和理念作为指导，也具有各自的特色和个性，有不同的经验可以总结和交流共享。因此，搭建森林城市发展和建设经验的共享平台，非常重要。成立森林城市联盟，可以作为一个重要的形式。

中国森林城市联盟的具体设想：建议由国家林业局组织成立中国森林城市联盟。中国森林城市联盟致力于构建一个由森林城市管理机构、建设单位、研究单位、社会团体和公众广泛参与的战略合作平台，旨在通过信息共享、经验交流、能力建设和实地示范等活动的开展，推动中国森林城市的建设和发展。

中国森林城市联盟应该制订相关的规章制度和工作职责，签署了备忘录和协议文件，发表了相关倡议书，并且每年召开一次联盟大会。并形成常规联络与合作机制；协助制定一系列的森林城市有效管理的标准、监测规程和评价体系，并开展同步监测评估活动；通过培训和激励等机制，提高管理者的能力，推动研究者和公众参与森林城市建设的能力，在联盟内形成一支多元化的建设管理队伍，从而推动中国森林城市的健康持续发展。

3.6 森林城市国际论坛：森林城市建设国际化

中国森林城市的建设和发展，不仅需要在国内凝聚力量、达成共识，共同向前走，而且还要以更加开放的姿态走出国门、走向世界。一方面，积极吸收和借鉴国外的先进经验和理念，为中国森林城市建设所用。另一方面，向世界展示中国森林城市建设的成就和取得的经验，与世界分享中国经验。因此，开展森林城市国际论坛，是中国森林城市建设国际化的重要途径。森林城市国际论坛建议每两年召开一次。

森林城市国际论坛建议采取以下运作模式：一是官民结合、中外协作的办会机制；二是由经验丰富、务实敬业的专业团队精心策划；三是企业出资、公益参与的运作模式。

4 探讨

通过分析我国森林城市建设的特点和值得借鉴的经验，并根据我国国家发展战略、国家规划和当前的形式，提出了着重加强一路、两带、环海、西部和中原的森林城市发展布局体系，明确了五大发展理念指引下的森林城市发展目标、建设任务和规范发展措施，并尝试提出构建国家森林城市建设专项工程，探讨了企业广泛参与和全民参与森林城市建设的途径，提出特色和个性化森林城市的建设方式，并构思建设森林城市联盟和森林城市国际论坛，共同推进我国和全球的森林城市发展。

[1] 刘卫东.“一带一路”战略的认识误区[J].国家行政学院学报,2016(1):30-34.

[2] 国家发展改革委.中原城市群发展规划[S]，2016.

[3] 王文波,姜喜麟,田禾.国家森林城市创建中的若干问题探讨[J].森林工程,2015,31(4):13-17.

[4] 刘薇.PPP模式理论阐释及其现实例证[J].改革,2015(1):78-89.

[5] 但新球,但维宇.森林城市建设:理论、方法与关键技术[M].北京:中国林业出版社,2011.

[6]叶智.中国城市森林建设理念与实践[J].林业经济,2011(12):18-21.