英国中期财政规划：公共政策转型下的预算改革

牛美丽 崔学昭



英国中期财政规划：公共政策转型下的预算改革

牛美丽 崔学昭*

中期财政规划是提升财政可持续性的重要制度，并且在很多国家已经推行。英国是最早编制中期公共支出规划的国家。20世纪50年代，英国面临着复杂的国内外政治、经济和社会发展的压力，政府管理亟待变革。伴随着福利国家建设和政府现代化改革，建立跨年度的公共支出规划，加强预算与政策的整合成为财政预算管理的首要目标。这项改革一方面有助于实现政府对经济的干预，刺激经济增长；另一方面有利于测算公共政策成本，尤其是维持福利政策的可持续。论文梳理了英国中期财政规划编制的历程，介绍了其编制主体、内容、方法和程序，并且总结了成效与面临的挑战。最后，文章从预算与政策整合、立法和制度建设、支出上限控制以及组织能力提升四个方面阐述了英国中期财政规划对中国的借鉴意义。

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一、引言

中期财政规划在整合预算分配与政策决策以及提升财政可持续性的积极作用，在20世纪60年代就已开始被重视，但直到90年代才真正获得比较广泛的应用。世界银行的报告显示，截至2008年底，全世界超过三分之二的国家采用了中期支出框架(World Bank，2013)。不过，在这三分之二的国家中，各自启动改革的背景、编制范围和方法都不尽相同。发达国家通常是主动发起的改革，而大多数发展中国家主要是迫于对外援助国的压力，不得不启动中期财政规划以便持续获得国际援助(World Bank，2013)。

虽然中国尚未步入发达国家的行列，但过去二十年，财政预算管理一直在参考发达国家经验的基础上，推动各方面的预算改革。中国2014年预算法的修改首次提出了跨年度预算平衡的要求。在此之前，财政部也曾派遣团队到其他国家学习编制中期财政规划的经验。学术界在此方面的探讨也不断涌现，如马骏(2013)对中期财政规划对财政可持续的贡献进行了深入的阐述。与此同时，各国的经验研究也在不断推进，如白彦锋(2009)、王雍君(2010)、马蔡琛、袁娇(2016)、王朝才等(2016a)。然而，因为研究的视角和发表杂志的篇幅所限，这些国别的研究对改革启动的背景、具体的做法、取得的成就以及所面临的挑战的分析还不够深入。在新预算法实施后，国务院发布了《关于实行中期财政规划管理的意见》(国发〔2015〕3号文)明确了中期预算编制的时间表和内容框架，各地的财政部门已经启动了中期财政规划的编制。但是，从目前的实践来看，效果并不理想。主要是两个原因：一是各级财政部门和支出部门对中期财政框架的了解有限，缺乏具体的方法指导；二是编制中期财政规划的一些配套条件(如真实完整的政府财务信息、精细的财政收入预测方法、成熟的公共政策分析工具等)还不具备。但是，即便从发达国家中期财政规划编制的经验来看，这项改革也非一蹴而就的。即是说，中期财政规划的编制并非要所有的配套条件都具备才能启动。因此，梳理其他国家中期财政规划编制的历程，深入分析其产生的历史背景和演进规律，并在此基础上分析各国具体的编制方法、内容和程序，对于推进我国的中期财政规划改革十分必要。

英国是最早编制中期财政支出框架的国家之一。英国的中长期预算分析的经验起源于它的项目预算的编制。在20世纪50年代，英国建立了比较成熟的项目预算；20世纪60年代开始尝试在预算编制中引入中期财政收支预测(World Bank，2013)。因为项目预算通常是针对中长期的项目规划，使得英国公共部门建立了中长期规划的理念，并且积累了宝贵的经验。本文首先梳理了英国中期财政支出规划编制的历程，然后介绍了英国现行的中期财政支出规划的编制内容、主体、方法和程序。在此基础上剖析了中期财政支出规划对英国的财政预算管理带来的影响。文章的最后一部分阐述了英国的经验对于中国编制中长期财政规划的借鉴意义。

二、英国中期财政规划编制的改革历程

(一)英国中期财政规划背景

中期财政支出规划是中期财政规划的最核心的内容。只有对公共支出的规模和变化趋势进行准确的测算，才能有效降低财政风险(Brixi & Schick，2002)。英国的中财政支出规划起源于公共支出的中长期测算。而英国之所以要建立公共支出的跨年度分析与其在20世纪二战后所面临的国际环境和国内的政治、经济、社会环境密不可分。

从国际环境上看，1956年爆发的苏伊士运河危机(第二次中东战争)使得英国的国际形象大跌，影响力不复从前。且因放弃核武的要求，英国不能再依靠军事力量称霸世界，其国际影响力的重塑转为依赖经济和文化影响(Lowe，1997)。从国内环境来看，社会支出需求不断增加。在1957年前，朝鲜战争的结束导致英国军费开支缩减，所以社会支出的增加带给政府支出压力并不大。但是，自20世纪50年代后期，英国的经济一路衰退，随着社会福利需求的持续增长，政府面临的支出压力越来越大(Lowe，1997)。

为了解决这个问题，英国政府陆续采取了一系列措施。首先，财政部倡导5年期的社会福利政策分析，并且于1955年任命了内阁社会服务委员会(Cabinet Social Services Committee)，意图利用该委员会来裁减支出。然而，委员会论证的结果却与财政部的初衷相反，委员会强烈支持扩大福利支出的政策动议(Lowe，1997)，更加大了收支矛盾。虽然首相麦克米伦(Maurice H.Macmillan)提出了冻薪的政策，但是遭到了广泛的反对，也使得他本人的支持率下降。当时的财政大臣霍尼戈夫(Peter Thorneycroft)力主通过积极的货币政策来改善财政经济状况，但是首相麦克米伦并不认同。最后，霍尼戈夫和他的两名副手同时辞职，成为当时英国政坛的轰动事件。与此同时，公众对福利国家建设的呼声也越来越高。行政部门意识到，如果不主动改革，自己将成为被改革的对象(Lowe， 1997)。最终，经过多轮政治上的讨价还价，保守党主政的内阁和行政部门最终接受了建立福利国家的主张。

为了推进福利国家建设，首当其冲的问题就是改变日益恶化的经济环境，促进经济好转。财政部和工业主义者意识到必须放弃当时的根据经济发展状况被动调整财政政策的策略(Stop-Go)，而应通过建立中长期的规划来主动调整公共政策，以刺激经济增长。为了实施这一战略，英国创立了国家经济发展委员会(National Economic Development Council，NEDC)，吸纳贸易工会成员、实业家和独立的专业顾问三方，该委员会也成为英国政策制定的核心。

此外，为了适应一系列的改革举措，英国财政部也重组了内部机构，重新划分团队，分为金融组(负责货币政策和国际金融)、公共部门组(负责政府支出)和国家经济组(负责需求管理)。同时，三个重要的行政领导职位(文官长、财政部常任秘书、内阁秘书)也进行了更换。

英国在20世纪50年代启动的一系列改革也被称为政府现代化(Modernization of Government)(Lowe，1997)。福利国家的建设是这个现代化进程要解决的核心问题。因而，公共支出，主要是福利项目支出的分析成为改革的核心内容。当时政府现代化的目标就是：(1)根据经济发展的预期，建立公共支出的五年规划；(2)建立现代化的制度和手段加强对规划执行的控制(Lowe，1997)。为了实现这两个目标，普洛登委员会(Plowden Committee)应运而生。普洛登委员会被认为是英国向凯恩斯主义倡导的政府干预转型的里程碑。该委员会最重要的行动就是成立了公共支出调查委员会(Public Expenditure Survey Committee， PESC)，并且发布年度《公共支出调查报告》。

(二)英国中期财政规划改革的历程

1.改革初期(1950年代—1997年):以编制中期支出规划为主

如上所述，英国在20世纪50年代末建设福利国家的设想获得共识。公共支出的中期规划作为具体推动的技术手段也在该时期被应用。出于对社会福利项目的关注，此时的公共支出围绕特定的社会福利支出展开。因此，计划项目预算(Program Budgeting)成为该时期编制5年公共支出规划的主要方法。起初，计划项目预算在国防和基本建设方面积累了一些经验，编制了5年支出计划。但是，大部分的政府支出仍然只是编制年度预算 (张晋武，2001)。

英国的项目预算(Program Budgeting)实际上主要包括三个部分：公共支出整体分析、单个项目的分析与评估，以及独立的政策分析。为了开展这三方面的分析，英国分别成立了公共支出调查委员会(Public Expenditure Survey Committee，PESC)、项目分析审查委员会(Programme Analysis and Review，PAR)和中央政策审查小组(Central Policy Review Staff，CPRS)。1970年英国政府颁布《中央政府重组白皮书》(WhitePaperontheReorganizationofCentralGovernment)，白皮书确定了 PESC-PAR-CPRS决策体系，这一体系成为英国的中期支出规划三大支点(Galnoor，1974；Hirsch，1973)。这一体系旨在将基于国民经济运行所做的公共支出总体水平测算、微观的具体项目分析以及跨部门的政策优先性调整三部分整合起来，为政府决策提供强有力的技术分析。这个三位一体的分析体系实现了政治决策和系统化并有利于实施后续管理控制(Galnoor，1974；Hirsch，1973)。同时，在20世纪70年代，英国也开始采用初步的自下而上的基线(Baseline)*基线分析是目前各国编制中期财政规划普遍采用的技术分析方法。规划技术。每年的二月底之前，各个支出部门在假定现有政策不变的情况下，以不变价格测算出所有项目在未来4至5年的支出水平(Hirsch，1973)。基线分析为评估现行政策的中期财政影响提供了一个有用的起点，并且为支出部门和机构提供了强烈的背景性信息：现行规划已经在预算中覆盖了所有未来的资源，采纳任何新的支出项目都没有资金余地，这对控制成本增长至关重要。

把中期财政规划当作确定新规划以及在未来预算中分配资源的工具是当时预算改革的重要目标。但是，实施中并未取得预期的效果，主要原因有二：一是高估经济增长情况的倾向和高估预测期可获得资源的倾向；二是支出机构将中期支出预测视为其未来权利的倾向，这使得随后的向下调整支出很困难(王雍君，2010)。加努尔(Itzhak Galnoor)和罗德尼·洛(Rodney Lowe)认为，中期支出规划的编制和实施不仅依赖技术方法的改进，更要植根于英国政府的治理环境(Galnoor，1974；Lowe，1997)。罗德尼·洛甚至认为，1959—1961年普洛登委员会的努力是失败的，因为没有建立起足够的政治支持(Lowe，1997)。

2. 改革成熟期(1998年—2010年)：建立中期预算框架

虽然英国建立了PESC-PAR-CPRS为三大支点的决策分析体系，但是其中期财政框架在20世纪90年代才真正建立起来(Keynes & Tetlow，2014)。为了规范中期预算的编制，加强中期支出规划的约束力，《1998年财政法案》对中期预算编制的主体、程序和内容等做出明确规定。英国《1998年财政法案》第156条规定，英国的财政部需提交《预算展望报告》和《债务管理报告》。此外，财政部通常还要发布年度财政与预算报告以及年度财经战略报告，虽然这些并不是《财政法案》所必需的(OECD，2004)。英国的中期财政规划预算涵盖中央政府的所有开支，对地方政府债务控制非常严格，一般对通过的财政收支预算很少予以调整。

《1998年财政法案》还确定建立部门限额支出(Departmental Expenditure Limit，DEL)和年度变动支出(Annual Management Expenditure，AME)。DEL是对各政府部门稳定的、跨度为3年(中期)的支出限制，包括了各部门的全部运作成本和所有投资项目的支出，这类支出比较稳定，具有非短期性，可以合理地确定它在3年内的限额，并在3年内受到严格控制。DEL适用于特定的资源预算和资本预算。与部门支出限额配套的管理机制还有3年期的“公共服务协议”(Public Service Agreement，PSA)制度，主要用于设定目标和绩效测量方法*英国的公共服务协议制度包括了30项内容。这项制度在2010年6月被废除。。AME主要包括那些具有年度变动特性，需要根据年度经济状况进行调整、不适宜进行硬性限制和管理的各种其他支出，如社会保障、税收扣免、住房补贴、共同农业政策支出等。年度变动支出通常结合初预算和正式预算报告过程，一年进行两次评价检查和调整(焦建国，2009)。这样做是为了使各部委“优先考虑资源和计划，为管理公共服务提供更稳定的基础”(Robinson，2016)。

此外，英国还控制经常性支出和资本性支出分别建立了“黄金规则”和“可持续规则”。“黄金规则”应用于经常项目，具体要求是，在一个经济周期内，公共债务收入仅用于公共投资支出，不允许用于增加经常项目支出。“可持续规则”适用于资本项目，要求政府举债占GDP的比重在整个经济周期内维持在一个市场可以接受的水平，使公共部门的净债务在1999—2005年这一时期内控制在GDP的40%以内(焦建国，2009)。

3. 改革修正(2010年至今)：全球经济危机下的选择

2008年爆发的全球经济危机对各国的财政管理带来了巨大的冲击。英国也不例外。由于经济发展不确定性增加，保障部门支出的中期预算与实现财政收支平衡的目标存在潜在冲突。近年来，收入不足给英国固定的中期支出限额带来了巨大压力。2009年经济危机使得英国2010年的GDP下降了大约5%，财政赤字达到GDP的9.7%(Shaw，2015)，为了降低政府债务水平，2010年英国对部门支出限额做了大幅下调(NAO，2012)。为了更好地开展宏观经济和财政预测，尤其是财政风险分析，英国于2010年5月成立了预算责任办公室(The Office for Budget Responsibility，OBR)。OBR依据《预算责任和国家审计法案2011》(TheBudgetResponsibilityandNationalAuditAct2011)行使职责，2014年修订的《预算责任章程》(TheCharterforBudgetResponsibility)给OBR新增了设立福利限额的责任并强化了对财政政策的控制(王朝才等，2016b)。

2010年以来英国的中期财政规划修正措施主要包括以下几点：

(1)调整财政目标和规则，加强支出控制

英国政府在2010年提出了一系列新的财政规则，包括：周期性调整公共部门经常性项目平衡和净债务；政府在中期预算框架下推进财政政策；将2015—2016年的跨年支出上限设定为约社会保障支出的一半左右；对公私合作的财政投资项目的成本设置上限；等等 (IMF，2014)。

(2)改革财务审计报告：提高信息质量和透明度

英国于2011年第一次出版了全政府帐户(Whole of Government Accounts，WGA)审计报告。WGA合并了1500多个公共部门机构的账户，并提供了有关整个公共部门面临的或有负债和准备金的全面信息。WGA由英国独立的国家审计局(National Audit Office，NAO)审计。同时，清晰视线项目(Clear Line of Sight Project)也提高了财政报告的透明度和可比性，更好地调整了财政部设置的部门预算。以前的财务审计报告是基于不同的支出措施设计的，使得议会核准的支出控制与政府内部使用的支出控制有很大的差异。改革后，NAO审计的部门帐户使用的报告概念和支出估计必须提交议会批准，从而大大加强了审计监督的影响力。

(3)绩效预算向放权性转移

英国是较早在公共部门中采用绩效管理的国家之一，并且建立了一套系统的方法，其中政府范围的一套绩效目标是根据一揽子指标集中监测的。但是英国于2010年取消了这一制度，将绩效预算管理转向分权型。这个转变要求各部门、机构和地方政府公布其支出情况和广泛的产出指标。中央政府部门必须在年度报告中每年根据其政策目标，对进度作出评估(IMF，2014)。这项措施一方面有利于调动部门和地方政府的积极性，另一方面有利于将宏观的政策目标和微观的项目产出目标更好地整合起来。

三、中期财政规划的编制

英国的中期财政规划经过了漫长的演进过程。目前实行的财政规划是20世纪90年代形成的(Keynes & Tetlow， 2014)。这部分主要介绍英国中期财政规划是如何编制的。

(一)中期财政规划的形式

从存在形式看，英国的中期财政规划起源于20世纪50年代末的中期支出规划，但是到了90年代末期，已经建立起多年期滚动预算，融入预算周期并与年度预算联系紧密。英国的中期财政规划每年编制两份，分别与财政大臣的预算报告(通常每年3月)和秋季预算声明(通常每年11月)一起提交国会。这种形式的多年期预算属于对财政发展情况进行考察的报告性文件，其主要目的是试图对政府今后若干年的财政支出和收入作出预测，并纳入预算过程，作为编制年度预算的重要参考和依据。以英国的五年期公共支出计划为例，其要依次编列现行预算年度的公共支出概算和以后四个年度的公共支出预测。前三年列出政府支出的预定额，后两年为估计数。与此同时，还要对同期内的财政收入情况进行评估。而年度预算中的议定支出就是以此为基础编制的(张晋武，2001)。

英国中期财政规划中对公共支出的预测并未用总支出的绝对额，而是用政府支出占国家收入的一定比例作为中期财政支出规划的核心指标。因而，每份《公共支出调查》都会设定每个政策领域的支出占政府总支出的比重。除此之外，类似我国对支出部门的控制数，每个支出部门也面临一个支出上限，通常多年保持不变，而且把经常性支出和资本性支出分开考虑 (Keynes & Tetlow， 2014)。部门支出之外的称之为年度变动支出(Annually Managed Expenditure，AME)。DELs和AME通常占总支出的一半左右。在2013年，英国政府声称将对年度变动支出的部分项目也设置支出上限，目的是避免让政策决策者对支出的持续增长加以控制(Keynes & Tetlow， 2014)。

(二)编制主体

在中期财政规划建立初期，英国的公共支出计划由财政部的公共支出调查委员会(PESC)负责每年进行一次公共支出调查并编制公共支出计划(Hirsch，1973)。

图1 预算责任办公室(OBR)组织结构

资料来源：OBR官网(http://budgetresponsibility.org.uk/about-the-obr/what-we-do/)。

2010年5月，英国成立了第一个独立的财政委员会——预算责任办公室(OBR)，承担监督和报告公共财政可持续性的责任。预算责任办公室组织结构如图1所示。OBR由预算责任委员会(Budget Responsibility Committee，BRC)的三名成员领导，他们对OBR的核心职能负有执行责任；预算责任委员会(BRC)的工作由OBR的27名公务员中的常任工作人员负责，工作人员的工作包括经济财政预测和分析、绩效评估、可持续性和资产负债表分析、财政风险评估、税收和福利政策成本审查等五大类。OBR的经济财政专家顾问小组定期对其工作程序和分析方法提供建议。

(三)中期财政规划的内容

OBR为履行好监督和报告公共财政可持续性的责任，会发布多项报告作为财政部编制中期预算的重要依据，这些报告的主要内容如下*资料来源：OBR官网(http://budgetresponsibility.org.uk/about-the-obr/)。：

1.经济和财政预测

OBR通过编制经济与财经展望报告(EFO)对经济和财政状况进行五年预测，该报告每年发布两次，与春季预算声明(通常在3月)和秋季预算声明(通常在11月下旬)一同发布。同时，OBR每年秋季出版年度预测评估报告(Forecast Evaluation Report，FER)，对其预测绩效进行事后评估，详细分析了宏观经济和财政预测的结果和预测之间的差异，为下一年度的预测提供经验教训。表1展示了经济预测的主要内容。

表1 英国经济预测情况

与前一年相比变化的百分比产出预测2014201520162017201820192020英国经济国内生产总值(GDP)29222022212121GDP水平(2014=100)1000102210431066108911111135名义GDP47263141414041产出缺口(预期产出的百分比)-10-03-020000-00-00

(续上表)

与前一年相比变化的百分比产出预测2014201520162017201820192020国内生产总值的支出部分国内需求32272223222020家庭消费25292422212019一般政府支出25170206050207固定投资73422945414043企业47472661585544中央政府58220219-03-0265住房140345128303029存货变动(ChangeinInventories)02-0402-00000000商品和服务出口12502533333434商品和服务进口24623533333333国际收支经常账户占GDP的百分比-51-43-42-38-37-35-34通货膨胀CPI15000716202120RPI24101724323232市场价格的GDP平减指数18031119201920劳动力市场就业(百万)307312316317319320321每小时生产率01081017202020工资和薪金29413642393839平均收入14232636353436LFS失业率62545050525353索赔人数(百万)ClaimantCount104080075078084086087家庭部分HouseholdSector实际家庭可支配收入06291819161515储蓄率(%)54423336373939房价99686942504739

资料来源：英国财政部(HM Treasury，2016：136)。

2.财政绩效目标评估

OBR运用公共财政预测，来判断财政目标和福利开支的目标下政府的绩效水平。例如，2015年7月，英国政府制定了两个新的中期财政目标：第一，在2019—2020年实现预算盈余，然后在经济增长明显放缓的情况下维持盈余；第二，减少公共部门净债务占2015—2016年至2019—2020年每个会计年度GDP的份额。在经济与财经展望报告(EFO)中，OBR会评估在当前政策下达到中期财政目标的机会是否会超过50%。自2014年3月以来，政府还对其社会保障和税收信贷支出(“福利上限”Welfare Cap)的一部分自己设定了的现金限额。OBR在经济与财经展望报告(EFO)中对其在每份“秋季声明”(Autumn Statement)时遵守上限的情况进行正式评估，也在每个预算的上限内预测支出。此外，年度福利趋势报告(Welfare.Trenls Report,WTR)还会分析福利支出的影响因素。

3.财政可持续性和收支平衡表分析

OBR负责评估公共财政的长期可持续性：财政可持续性报告(Fiscal Sustainability Report，FSR)对不同类别的支出、收入和金融交易进行了长期预测，并评估它们是否意味着公共部门债务的可持续发展。财政可持续性报告(FSR)还使用常规国民核算措施和使用商业会计原则编制的全政府帐户(WGA)分析公共部门的资产负债表。从2016年起，财政可持续性报告(FSR)将每两年出版一次，与国家统计局更新人口预测的频率保持一致，并反映人口预测变化所带来的影响。

4.财政风险评估

除了进行公共财政预测外，经济与财经展望报告(EFO)和财政可持续性报告(FSR)还包括对这些预测和预测的风险的讨论。全政府帐户(WGA)还提供了有关特定财政风险(特别是或有负债，如政府担保)的详细信息。2017年起，OBR将每两年进行一次专门的财务风险报告(Fiscal Risks Report，FRR)，共同进行财政风险评估。

5.税务及福利政策成本审查

OBR在每份财政预算案及秋季声明中仔细研究政府在个别税种及福利开支方面的成本计算。政府在发布预算声明前期向OBR提供成本计算草案，由OBR对这些草案进行详细审查。在每份经济与财经展望报告(EFO)的附件和财政部的政策成本文件中说明是否认可政府最终发布的成本测算作为合理的估计，以及是否将其用于OBR的预测。同时，根据支撑的数据、所涉及模型的复杂性以及政策可能的行为影响，对每项成本的不确定性进行评级。

在OBR提供的各项预测等文件的基础上，中期预算对整个公共部门的收支做出安排，每项有10%的调整空间以备经济形势发生不可预见的大幅变动，同时按优先顺序排列支出，预留1%的资金做储备金。如表2所示，反映了英国2015—2016财年至2020—2021财年的管理总支出预测及支出限额。政府设定的财政假定是：2017—2018财年和2018—2019财年，管理总支出按2011—2012财年至2015—2016财年间的相同比率进行下调；在2019—2020财年，管理总支出的实际维持不变；在2020—2021财年，管理总支出将随名义GDP的增减同比变化。

表2 管理总支出 单位：10亿英镑

资料来源：英国财政部(HM Treasury，2016：90)。

(四)编制程序

英国中期财政规划采取自上而下的编制流程，议会批准政府根据《预算责任章程》制定中期财政战略。此外，在秋季预算声明及预算案中，也就整体财政政策立场展开辩论。然而，议会没有明确表决赞成这种立场。预算案中列出的开支限额并非按自上而下的顺序列出； 而是国会在整个年度逐个部门批准支出(IMF，2014)，因此不需要在财政年度开始之后很久才核准预算。一旦财政大臣向国会提交预算案或秋季预算声明，OBR就会公布对经济和公共财政的预测，并将财政大臣宣布的政策决定考虑在内。

经济与财经展望报告(Economic and Fiscal Outlook，EFO)是预算声明前夕的预测准备和漫长的政策审查的结果。其编制的主要步骤如下：

《预算责任章程》要求在正常情况下，财政部至少提前10周向OBR通知预算或秋季预算声明。一旦确定日期，OBR和财政部共同确定一个时间表，根据该时间表，交换OBR所需的信息以进行经济和财政预测。

OBR利用自上次预测后公布的数据和对经济展望的初步判断，首先准备第一轮经济预测。使用从这种预测得出的决定因素(如工资、利润、消费支出、失业和通货膨胀的展望)，然后委托英国税务及海关总署(Her Majesty’s Revenue and Customs，HMRC)、就业及退休保障部(Department of Work and Pensions，DWP)和其他政府部门及机构预测个人所得税和支出流。然后整理个体预测，并生成支出和收入以及公共部门借贷和债务的各种指标的总体预测。通常在声明前约5周，将第一轮经济和财政预测的结果，以及对政府很可能会在没有新的政策措施的情况下无法实现财政目标的情况的初步评估发送给总理。

预先的经济和财政预测此后会进行两轮进一步的更新，每轮更新包括新的数据加上关于经济、税收和收入预测细节的进一步判断。HMRC、DWP和其他部门的专家就各种预测要素提供了非常有用的建议，但是最终由OBR决定采用哪些模型进行最终判断、如何解释最近的数据等。总理通常在声明前2周左右收到最终的第三轮预测。这为他做出最终政策决定提供了稳定的基础，他可以借此知道需要做什么来满足或改变正式的财政目标。

在处理预测的同时，OBR审查了总理正在考虑纳入预算声明的税务和福利支出措施。首先，财政部提出一份“计分卡”草案—可能措施的初步清单。接着，基于其复杂性和与以前措施的相似性，讨论每项措施对财政部和负责部门要求的审查。然后，该部门将向OBR发送一份“成本核算”，列出该政策的详细情况，并估计每个预测年度将增加或支付的金额。OBR结合对部门和财政部的分析，建议修改和更新，直到OBR同意支持这一估计或直到财政部和OBR都同意否决该政策(尚未发生)。

在预算声明发布前1周，OBR通过修订最终预测来制定其最终的第四轮经济和财政预测，以反映总理最终决定对经济和财政的影响。次要变化可以在上述期限之后纳入预测，OBR通常在声明前的星期五结束最后的预测。这使得财政部能够微调措施，以实现每年所需的净收入和目标“底线”。在预算声明发布当天，OBR公布最终的经济和财政展望报告，并解释记分卡和其他政策措施对预测的影响，以及政府财政绩效目标。

图2 经济与财经展望报告(EFO)的编制流程

资料来源：OBR官网(http://budgetresponsibility.org.uk/about-the-obr)。

(五)编制方法

英国以基线预测方法(Baseline Projections)，即在政策不变的情况下对指标进行预测的方法，预算中的基线定义为继续执行“现行政策”需要的支出和收入，也就是预算的线下部分，由于政策变动导致的收支变化构成预算的线上部分(王雍君，2010)。其次需根据宏观经济、财政收入、现有和未来的项目支出预测，确定预算编制的“天花板”，即预算编制限额。通过一定的宏观模型对宏观经济进行预测，对财政收支进行展望，英国的宏观经济模型是国家统计局公布的国民经济核算中描述和记录的经济活动的一种简化表现形式。该模型中的方程代表了一组不同的经济变量之间的关系。这些关系可以分解为三个部分：会计恒等式，定义国民经济核算中变量的方程；计量经济学估计方程，基于经济理论的方程和历史经济情况的统计分析；技术关系：包括标准化基础上的经济理论或广泛的历史趋势和程式化的预测假设，如假设雇员退休金计划占总工资的比重不变(OBR，2013)。之后，在预测的基础上及时调整收支政策，既考虑宏观指标(如人口和宏观经济状况)对财政指标的影响，也考虑财政指标及其变动对宏观经济的影响(王朝才等，2016a)。

基线预测法使财政部的角色由财政收入分配的协调者转变为执行规则的监督者，同时有效地解决了“增量预算”的问题。但基线预测的实施需要以下条件(Vrolijk，2011)：(1)从预算编制起，中央政府作为一个整体需要作出明确的自上而下的决定；(2)独立的宏观经济与财政收入预测；(3)预算纪律，要求任何超支的项目在预算年度的年预算的编制和执行期间立即补偿规则，为此，基线估计需要经常更新，至少每年四次；(4)在预算文件中公布中期财政规划和基线预测的两组协调一致的数据。

四、英国中期财政规划的成效与问题

(一)中期财政规划的成效

1.保障了财政的长期可持续发展

预算责任办公室(OBR)的各项预测和财政风险评估以及中期财政目标等为中期预算的制定提供了依据，例如政府设定管理支出的增减变动原则、预算责任办公室设定的两个中期财政目标等，这些都保证了英国财政的长期可持续发展。

2.中期财政规划为控制政府支出提供了有效约束

中期财政规划对增长较快的社保等部门支出规定了上限，并按期对是否突破该上限进行审核，近期以来该限额都没有被突破过，能够较好地控制政府支出。此外，财政大臣提交的预算报告根据预算责任办公室编制的中期预算相关预测结果编制，对新年度预算的建议等必须经过预算责任办公室对其收支的影响进行详细审核，因此对政府扩张和支出冲动提供了强有力的约束(王朝才等，2016b)。

(二)中期财政规划存在的问题

英国中央和地方中期预算编制内容相似，都是综合性预算，以伦敦市为例，每年需编制涵盖4年的《大伦敦管理局集团效率计划》(GreaterLondonAuthorityGroupEfficiencyPlans)，对4年内的支出和资金来源及各部门的效率计划做详细规划*资料来源：伦敦市政府官网(http://www.london.gov.uk/about-us/governance-and-spending/spending-Money-wisely/mayors-budget)。。但地方中期预算的涵盖年限稍少，这与地方的预算编制能力弱于中央政府有关，而且与经常性预算相比地方更重视资本预算，因为资本预算对地方发展战略、收入规划、支出重点的相关性更强，对地方的收支平衡更为重要(王朝才等，2016a)。

目前，英国中期财政规划的主要问题是中期财政规划的收入预测存在较大难度，有些收入与经济情况联系不大，与个人决定有关，例如房地产交易类税收等难以有迹可循，难以预期可能导致收入的大幅波动。为增加收入预测的可靠性，要加大对经济状况的预测水平，按现实情况和预测结果对公式和参数做必要的调整与改良。支出测算难点稍微小些，但系统性风险对财政支出的冲击很大，还需要加大预测能力。国际货币基金组织(International Monetary Fund，IMF)曾建议英国政府应对预算责任办公室的财政可持续分析做出实质性的回应，编制一份综合的财政风险报告，对中期预算的评估要在考虑财政目标如何能对财政收支更有约束力的同时，还能在处理外部风险时具有灵活性，议会在背书和监督政府中期财政战略上应该发挥更积极和及时的作用(IMF，2014)。

最后，从英国中期财政规划演进的过程来看，技术和管理上的变革至关重要。但是，改革成功与否的关键，还在于是否能够扫除政治上的障碍，是否能够赢得政党和公众的支持(Glanoor，1974；Lowe，1997)。例如，普洛登报告虽然是英国中期财政支出规划的里程碑，但是因为没有取得足够的政治支持，在改革初期是非常不成功的(Lowe，1997)。

五、对中国编制中期财政框架的借鉴与启示

中国的财政可持续虽然一直占据财政政策的核心位置，但是从未在财政预算管理过程中真正体现。主要有两个原因：首先，经济长期持续的快速增长使得财政可持续并未得到应有的重视。其次，由于预算管理改革启动比较晚，过去近二十年的改革主要聚焦在一些基础性的微观的改革，例如部门预算、国库集中支付制度、政府采购、财政支出绩效评价，以加强财政部门对支出部门的预算控制，提升支出部门的预算责任。然而，随着经济增长放缓和社会政策成本不断提高，中国政府面临着巨大的财政收支压力，政府债务持续攀升，中国的预算管理环境已经发生了根本性的变化，“不差钱”的时代已经结束(马骏，2013)。因而，编制中期财政规划，提高预算决策的前瞻性，测算公共政策，尤其是社会政策的中长期成本，是有效降低财政风险、维持财政可持续的刻不容缓的改革。

英国的中期财政规划为中国的改革提供了很好的借鉴。主要体现在以下几个方面：

(一)自上而下，整合政策决策与预算分析

中期财政规划必须是自上而下的。英国的中期财政规划的编制源于中长期的政策优化的需求，因而成为整合政策与预算的典范。根据《关于实行中期财政规划管理的意见》(国发〔2015〕3号文)的规定，我国的中期财政规划包括两个层次：政府层面的中期财政规划和支出部门的中期财政规划。这两个层面的改革都需要自上而下的政策引导。目前部门中期财政规划编制的试点和部门预算的编制同步，仍然是自下而上为主。在目前的行政管理体制下，部门尤其是基层政府部门很难预测上级的政策变化。这种政策决策和预算过程的分离，使得政策对预算的统筹和预算对政策规划的修正作用都没有很好地发挥。因而，若要真正做好中长期财政规划，中国必须要改进政策制定，提升宏观经济分析的能力与上级政府的自我约束。中期财政规划的编制不是简单的财政规划，公共政策制定能力的提升在其中起着关键性的作用。

(二)通过立法和制度建设来推动改革实施

制定明确的规则是保证一项改革可持续的根本手段。英国从1961年编制五年公共开支规划开始，就十分注重通过立法和制度建设来加强改革的顶层设计。《普洛登报告》自从1961年开始编制就一直延续至今，《1998年财政法案》和《预算责任和国家审计法案2011》建立了明确的原则和具体实施规范。这些法律法规一方面解决了改革动力不足的问题；另一方面大大加强了预算对政策决策的约束。通过制定详细可操作的制度，并提供编制范本，为英国的中期财政规划改革提供行之有效的指导。

中国的制度建设的挑战主要来自于地方的差异性，因而中央政府出台的政策通常都不够细化，留下很多调试的空间，让地方政府制定因地制宜的政策。这样做的好处是可以使得地方性法规更加可行。然而，随之也带来一些问题，例如，对一些地方政府不愿意做或者不知道怎么做的改革，它们通常只是转发下中央的文件。这种做法存在很大的执行风险，相关部门或者做做表面文章，没有真正作为，或者偏离原有的政策目标。在中期财政规划的编制上，前者可能更普遍。因而，本文建议中央或者各省的财政部门应该尽快出台详细的可操作性的指南，而且尽快出台范本，指导政府财政中期规划和部门中期财政规划的编制。

(三)严格设定支出上限，重视财政风险评估

英国的中期财政规划在总额(相对值)、部门支出、年度变动支出部分子项等严格设定上限，以确保财政收入可以负担。中国也制定了控制数。但是这个控制数通常只对单个支出部门的约束。虽然从实践上看，我国也有对收入支出总额的测算，但是测算的方法是渐进的，并非基于非常精细的经济社会发展环境的测算得来的，所以才会出现非常普遍的大幅超收现象，这意味着对支出的预算也是不准确的。而且，中国目前的支出测算还有一个严重的问题，没有单独的资本预算，也没有资产负债表的信息作为预测分析的基础，因而对债务的控制和管理非常不理想。因此，为了维持财政可持续，支出上限，尤其是与经济社会发展相适应的政策的成本必须设定上限。这个上限不仅仅是对相关部门的约束，更是对政策决策者的约束。同时可以仿效英国的做法，在风险评估的基础上，定期做财政风险报告。

(四)组织能力建设

中期财政规划的编制十分复杂，除了严谨的法律制度和操作规范，还要求专业的组织机构来推动。英国在20世纪50年代开始启动公共支出调查时就成立了公共支出调查委员会(PESC)。此后又成立了专业技术团队。英国在推动中期财政规划支出时除成立公共支出调查委员会(PESC)外，还成立了国家经济发展委员会(NEDC)，财政部也进行了内部重组，内阁还置换了三个重要的领导岗位。2010年又成立了预算责任办公室(OBR)。而且，除了政府公务人员、内阁成员，部分组织还吸纳了企业和社会精英担任委员或顾问。这些组织能力建设的手段有力地保障了改革持续稳步地推进。

中国目前财政部门的政策分析能力严重不足。主要有两个原因：一是人手严重不足，使得工作人员无暇开展深入的政策分析；二是由于缺乏经验，相关的技术方法还不够成熟。如果要真正发挥中期财政规划的作用，必须具备能够编制中期财政规划的能力。我们建议在财政部门内部成立一个独立的办公室专门负责中长期的政策分析，并且在此基础上编制中期财政规划。当然，因为中期财政规划实际上把预算分析提升到政策制定的层面，一个更好的选择是在财政部门之外，成立一个独立的委员会，直属国务院。这样可以大大提升政策制定中的预算分析的角色， 从而大大改善政策制定的质量，保证财政可持续性分析可以落到实处。

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A

1674-2486(2016)06-0108-19

*牛美丽(niumeili@mail.sysu.edu.cn)，中山大学中国公共管理研究中心/政治与公共事务管理学院，副教授；崔学昭(1034267911@qq.com)，中山大学政治与公共事务管理学院，硕士研究生。感谢匿名评审人的意见。