法国中期预算规划改革：“政策导向型”预算模式

黄 严



法国中期预算规划改革：“政策导向型”预算模式

黄 严*

我国政策过程与预算过程的分离程度严重，预算“碎片化”与“项目制”特征明显，很难通过预算分配和管理实现国家战略及政府政策目标。法国通过实施新绩效预算改革和公共政策复审制度，重塑“政策导向型”预算模式并推动了中期预算规划制度的正式建立，形成了“制定国家整体战略规划—分解具体政策计划—进行预算分配与管理—进行绩效结果评价”这一“政策”与“预算”过程紧密联接的预算逻辑链条，从而通过在总额控制下理性有效地分配和管理预算收支实现了国家宏观战略与政策目标，并保持了国家财政可持续性。法国的中期预算改革经验当可为我国的相关改革提供有益的借鉴。

法国 中期预算规划 新绩效预算 政策导向型

我国政策过程与预算过程的分离程度严重(马骏、侯一麟，2005)，公共预算分配和管理以政府各部门的海量“项目”为载体，“混乱”和“碎片化”特征明显。尽管政府在形式上完成了对预算资金的分配和管理过程，却很难从整体意义上真正实现国家战略与政策目标。而中期预算规划改革要解决的核心问题，即在预算总额控制下，使得国家政策过程与预算过程能够联接与配合(王雍君，2008，2016)。

预算决策与编制过程具有两种复杂性，它既是一个复杂的技术过程，也是一个复杂的政治过程，因为其中掺杂着各类权力决策主体不同的行动逻辑与目标(Bouvier et al.， 2010)。 为了解决政策决策和预算分配过程的分离，打破预算编制的逐年“渐进性”，同时改善政府预算的“可理解性”，使议会的预算审批权得以实质性增强，经过五年的准备，法国于2006年正式实施“以结果为导向”的新绩效预算改革，并于次年建立公共政策复审制度，将“政策导向型”预算理念推向政治界、行政界并深切影响着全社会公民，最终推动了2007年底中期预算规划制度的正式建立，使得“政策”过程与“预算”过程紧密联接，通过在总额控制下更有效地分配和管理预算收支，实现了国家的重要战略与政策目标。

一、法国中期预算规划改革前的制度基础

二战后，随着国家的重建与复苏，法国政府职能范围快速扩大，政府投资规模迅速增长，但由于政府投资期限较长且预算支出过程中经常发生难以预料的变化，使得“年度性”经典预算原则不再适合投资性预算支出领域，因此法国在1959年通过的《财政组织法》(LoiorganiqueRelativeauxLoisdeFinances，LOLF*下文简称“旧LOLF”。)中就已对中期预算规划制度进行了比较笼统的规定，但当时实施效果甚微。直到欧盟成立后，1997年通过的《稳定与增长公约》规定所有成员国都必须建立中期预算规划(Programme Pluriannuels de Finances Publiques，PPFP)，法国宪法委员会才开始正式重视该制度，并确定了政府中期预算规划及其目标。2001年新绩效预算改革时，在新通过的《财政组织法》*下文简称“新LOLF”。中明确规定政府必须制定和实施中期预算规划，其中第50条特别规定政府在每年向议会提交预算草案时，必须清楚解释其对未来四年政府财政收入和支出变化趋势的评估。因此，法国中期预算规划是在欧盟统一外力与内生改革动力的共同推动下，通过近五十年时间渐进式地成为一项正式的预算法律和制度。

尽管“年度性”是各国预算的经典原则，但在实际预算编制和执行过程中，以下几种公共支出是无法使用“年度性”原则进行预算的，如新公务员招聘、政府借债、政府赤字、大型投资性建设项目。由于涉及到多年期工资福利、多年期利率与本金偿还、在多年期内改善赤字，以及在多年期内进行大型项目的实施和评估，政府对这四类支出必须进行多年期间收入与支出总额及分段支出限额的分析和绩效评估，因此必须进行中期预算规划。此外，尽管议会批准的预算法案是一年期的，但许多类型的政府支出往往带有多年期性质，因而常常会结转使用，因此“年度性”原则实际已被损害(Bouvier et al.，2010)。

1959年通过的法国旧LOLF已对政府投资性支出进行中期预算规划的技术性规定，半个世纪后，随着颠覆法国预算理念与文化的新绩效预算改革的全面铺开，2001年通过的新LOLF继续保留并细化了此部分规定。 尽管旧预算法中相应规定的实施成效不尽如人意，但仍然建立了两项关键的预算制度，成为后续法国新绩效预算和中期预算规划改革的重要制度基础。

(一)“项目准许”制度

“项目准许”制度(Autorisation de Programme，AP)是法国议会对政府某些类别的预算支出给出的具有法律效力的准许，目的是为了在总额控制的前提下将政府支出行为分解为不同阶段，为预算的“年度性”原则进行修正和完善。AP早于1901年在一项关于学校建设的法案中就开始实施，并于1947年得到推广使用，从而应用于所有政府投资性支出。该制度为那些不适用预算“年度性”原则的支出给出了解决方案，因为AP在每个预算年度结束时并不失效，具有长期法律效力，且不能被快速取消。不过，尽管政府获得了经过议会审议并授权的一定总额的AP，政府仍必须在每个预算年度内获得与AP相对应的“支出款项”(Crédits Paiement，CP)*在法国预算程序中，政府只有在获得了议会批准的“项目准许”(AP)基础上，才能获得国家公共会计拨付的“支出款项”(CP)，最后才能使用这笔预算支出。，并且理论上议会在每年审议预算草案时仍有权力减少或取消每项AP的总额。

原则上，AP的执行非常简单，但其在法国近年来预算制度变迁过程中的实际使用过程越来越复杂。由于近年来法国中央政府的投资性支出总额相对减少且范围越来越混杂，而地方政府的投资性支出占全部投资性支出的3/4，使得AP的定义和使用范围越来越不清楚。同时，随着法国财政分权改革，特别是对“建设与设备支出拨款”的权力下放，使得大部分AP和CP被授权给地方政府，因此AP的管理比较混乱，慢慢形成一种CP支配AP的预算常态，而并非理论原则上规定的由AP支配CP制度。结果地方政府由于经常受到可用支出总额的限制，且大量CP已经存在，使得议会已经通过的AP相对应的CP都无法进行拨付，最后导致大量AP一直未得到实际支出使用(Bouvier et al.，2010)。

尽管不够完善，但AP制度使得法国政府在多年期内使用某类或某项投资性支出成为可能，出现了对预算“年度性”经典原则进行补充的多年期预算文化萌芽，为以后的中期预算改革奠定了初步思路与方向。

(二)“资金分配准许”制度的扩展

2001年8月1日通过的新LOLF第8条规定由议会投票决定的“资金分配准许”制度(Autorisation d’Engagement，AE)代替以前的AP制度，并规定AE适用于除了人员工资以外的所有支出，既包括之前AP规定的投资性支出，还加入了一般公共运转支出，进一步扩大了中期支出规划范围。与此同时，新LOLF给予法国预算管理者更大的管理权限，除了人员工资支出以外的所有支出都可以在多个年度内进行分配，CP仍然保留，代表国家公共会计可以在AE准许的年限内拨付款项的最高总额。值得注意的是，未使用的AE额度可以取消，也可以通过申请程序延迟使用，每个预算年度内分配的CP额度若未使用完毕且未使用额度在总额度的3%之内，也可结转下一年使用。而对于人员工资，AE的准许数额必须等于CP的拨款数额，保持严格的年度性原则(Bouvier et al.，2010)。

议会投票决定是否准许某项支出并进行总额控制形成AE，并在此基础上确定每个预算年度分配的CP额度，因此在这次改革中，议会的审批和监督角色变得更加重要和实质化，改善了以前由于预算草案过于复杂和专业化导致议员看不懂的问题，也回应了法国新绩效预算改革的原因之一，即“议会要求扩大其监督权利”(黄严，2011∶102)。

(三)支出规划法案

该法案渊源久远，在法国1958年宪法第34条中就已经提及，随后1959年通过的旧LOLF第1、2条明确了其具体制度。法案主要目的是允许政府在某些领域和行业实施一项多年期投资政策，并对该投资支出方案进行规划，并不具备财政法案性质，仅属于普通法律，是介于规定政府总体前瞻性战略的新LOLF和具体“项目准许”制度AP之间的一项中层法律制度。

虽然该制度的主要目标是进行预测与规划，但并未强制政府作出整体财政战略计划，因而对于“中期规划”的推动效果有限。法案所规划的预测性支出额度经常被削减，正如参议院财经委员会报告中指出的，该法案的效力仅仅是“风向标”。例如“五年军事支出规划法案”，由于在国家分权过程中取消了设备性支出这一类拨款，因此最后落实的实际拨款支出与该规划法案中规定的及议会最初批准的数额相去甚远(Rapport de la Cour des comptes， 1997)。

尽管如此，该法案仍然在预算支出中引入了“战略前瞻”这一意识，其在国防、科研、海外省份发展事项等支出领域作出的中期支出规划，也成为法国2006年新绩效预算改革中出台的《中期财政规划法案》的制度基础和前身，后者完善了政府所有类别预算支出的中期战略规划及其目标。

二、改革过程中预算理念与决策方式的转变

早在1976年法国高级财政官员杰尼耶(Renaud de la Geinière)就提出“中期预算规划构建并推进了现代预算制度”的理念。尽管此理念长时间以来被众多学者提及并讨论，但始终未真正实施(Bouvier et al.，2010)。中期预算规划能帮助政治家和决策者决定如何制定并实现国家三至五年内的总体战略目标，也能帮助行政和预算管理者更清楚地了解其职责、实施该中期规划内的具体政策并达到所要求的目标。但预算年度性原则将管理者的思维与行为都禁锢在一个预算年度的短时期内，使政治家、决策者和管理者都无法正确预测和评估某项预算分配决策的中长期影响。而已有的预算制度基础、行政机构与财政制度的迫切改革需要、政府债务的快速增长、欧盟经济增长速度放缓等重大且紧迫的现实问题，都使得法国开始思考如何通过完善预算制度的改革来解决这些难题。

因此，法国首先进行了新绩效预算的彻底改革并将“政策导向型”预算理念推向政策与预算决策者、管理者和参与者。经过五年的准备，法国于2006年正式实施“以结果为导向”的新绩效预算，2007建立公共政策复审制度，二者构成了中期支出规划的关键制度基础，从此，“政策导向型”预算理念和“中期预算规划”思维开始在法国立法、政治与行政界蔓延，影响愈发强烈，最终推动了2007年底中期预算规划制度的正式建立，并在2008年7月23日通过的法国宪法修正案中进行了规定，使其真正具备了最高层级的宪法约束力。

此外，法国还进行了预算信息沟通方面的改革与创新，转变并完善了政策与预算决策方式。其一，通过政府预算战略辩论大会，使得行政机关与立法机关之间进行充分的信息沟通，共同确定国家战略目标和预算“任务”；其二，通过国家公共财政大会，使得中央各部门内部、中央与地政府之间以及中央/地方/社保预算之间进行完整全面的信息沟通，从而确定全口径预算总额控制限额，保持国家财政可持续，为中期预算规划的建立提供了不可或缺的完整、真实和详细的信息基础，以及在各方沟通基础上呈现出来的国家战略和预算分配的共识与期待。

(一)改革基础：“政策导向型”预算理念的转变

1.新绩效预算改革

在2006年实施新绩效预算改革之前，法国公共预算分配按照支出类别进行划分，如行政费用、公共投资、国家安全等，医院认为预算文本及表格复杂、可读性和可理解性差，不利于议会审批预算权利的真正落实。改革后，政府预算整体结构转变为三个层级：“任务”—“项目”—“行动”层级，“任务”对应国家重要战略，“项目”对应实现上层的战略目标所分解而成的具体政策，更细化的“行动”则是支出终点。每年编制预算草案时，政府根据国家的战略方向与目标对36个“任务”进行预算资金分配，议会据此审议每个 “任务”的支出总额上限并进行投票，投票通过后由各部门在“项目管理者”的领导下执行具体“项目”并达到绩效目标，“任务”可以由单部门或多部门共同完成，而“项目”只能由单个部门完成(黄严，2011)。这种“政策导向型”预算模式将“国家战略—具体政策—绩效评估—评估反馈”这一政策过程与预算分配管理过程进行了有效的制度联接，为法国中期预算规划改革的实施提供了非常关键的预算分配制度与路径基础。

图1 法国新绩效预算改革后的三级公共预算构架

资料来源：作者自制。

2.“政策导向型”预算理念的转变：公共政策复审制度

新绩效预算改革后的第二年，公共政策复审制度(Révision Générale des Politiques Publiques，RGPP)于2007年7月10日正式实施，彻底改变了法国政府编制公共预算的理念与路径。该制度具体内容包括：对预算“任务”进行判断与评估，确定既能降低支出同时也能改进公共政策实施效果的所有改革方法，分析公共支出绩效结果，讨论政府债务原因和解决方法，改革预算理念与模式，简化行政结构和程序。政府不仅需要适应以结果为导向的评估方式，需要理性重组行政机构，简化行政程序，并重新培训公务员“以结果为导向的工作”使其逐步适应这种政策与预算联结模式，最为关键的根本在于将公共政策的决策与执行视角嵌入预算过程之中。

这项改革实际上是在最高层级的政治家、政策制定者与预算负责人的共同强力推动下才得以实施的，正如法国财政部长所说：“从来没有如此高级别的决策者们共同推进这样一项政府现代化的重要改革，这就是公共政策复审制度对国家治理制度现代化的关键意义所在。”实际上，在时任法国总统萨科齐(Nicolas Sarkozy)的领导下，由所有部长组成的“国家公共政策现代化委员会”决定实施RGPP制度改革，此外，还选择了不同领域的12位专家辅助此项改革。2007年12月12日，萨科齐在委员会第一次全体会议上发布通告：“政府的现代化改革，由爱丽舍宫与马提尼翁馆*分别为法国总统官邸与法国总理官邸。直接发起。” 说明此次改革级别之高，规模之大，引起了最高决策者们的极大重视。在第一次会议上就进行了政策决策模式转变试验，并尝试了第一次宏观战略决策讨论；在2008年4月4日第二次会议上，重构并确定了2009—2011年要达到的宏观战略与目标；随后在2009年举办的第三次会议和2010年6月30日的第四次会议中，则分别滚动复审和确定了2010—2012年、2011—2013年三年期的宏观战略目标和具体中期政策规划(Kott，2010； Bouvier et al.，2010)。

在会议中主要讨论、复审和确定的都是法国政府预算中“任务”层级所对应的国家重要战略与目标，包括环境保护、可持续性发展、司法、文化、农业、外交、高等教育与科研等，并于2010年6月30日发布了第四次阶段性报告，分析了已经实施的300项政策措施，并说明在2011—2013年间会继续增加150项新措施。

表1 法国2010年公共政策复审会议第四次阶段性报告示例

资料来源：Ministère du Budget，2010。

表2 公共政策复审第三次会议确定的2010—2012年国家战略与中期政策规划示例

(续上表)

国家战略具体政策中期政策规划201020112012三、提高对公共服务使用者的服务供给质量(针对个人与公司)(一)改善所有个人使用者使用公共服务渠道的便利性(服务空间的物理设置合理、电话网络服务路径通畅可及等)1．改善三个部门的公共服务接待处2．进行公共服务接待评估--(二)简化公司使用公共服务的行政流程1．完成75%的流程简化工作1．完成100%的流程简化工作-(三)为行政服务机构提供关于全法国所有公司行为的一个完整信息数据系统1．各相关部门互相合作完成完整信息数据系统的建设-1．取消申报程序(四)为中小型公司创建唯一账户与个性化公共服务包1．进行相应的网络信息系统建设--(五)简化所有与出口相关的行政程序1．与出口相关的部门共同确定简化程序的具体行动计划-1．实施出口的电子化项目管理(六)改善对公共服务使用者的相关要求与投诉进行反馈的效率-1．对所有公共服务机构提出进行反馈的时限与质量要求1．严格根据要求进行绩效评估

资料来源：Bouvier et al.，2010.。

RGPP改革的实施将法国传统按部就班的行政型政府彻底转变为“政策导向型服务+自我管理驱动型”政府，政府首脑及其各个部门负责人需要开始思考他们要将国家建设成为一个怎样的国家？需要确定哪些宏观战略方向和目标？能分解为哪些重要政策？需要哪些部门合作实施？怎样为这些政策分配和管理预算资金与人员？执行完毕能达到怎样的结果导向型的绩效目标？最终能否在花费最少公共财政资金的同时为公民提供最好且他们最需要的公共服务？

因此，为了对国家战略及其相应的公共政策和绩效目标进行有效的评估、预测与决策，使其符合“用最少的钱达到最好的公共政策效果”原则，根据《RGPP方法指南》，在每次会议上，通常对每一项“任务”下的公共政策都会讨论以下问题(Ministère du Budget，2008)：

(1)这项公共政策是做什么的？其具体政策目标与绩效目标是什么？需要哪些部门合作保证该政策的执行？谁是此项政策的受益者？

(2)公民对这项公共政策的具体需要与期待是什么？此项政策现在是否仍然必要且被公民需要？

(3)此项政策必须继续实施吗？是否需要重新考虑其政策目标与绩效指标？如何使政策目标与指标更好地适应社会变革？

(4)谁负责此项政策的具体执行？必须由公共部门实施或可以与私人部门合作？需要哪些合作者？

(5)谁进行支付？

(6)怎样在保障政策实施效果和达到绩效目标的基础上，让执行此项政策的成本费用更低？

(7)有哪些政策实施的方案与程序需要作出改变？

这种预算理念与行政文化的转变不仅仅发生在政府内部的重构过程中，深刻影响着每一位行政、预算管理者和参与者，同时也深刻影响着法国的每一位纳税人与公共服务使用者。政治家、政策决策者与专家们形成新的联合体，共同推动了法国政府转型过程和公共预算模式的深刻转变。

新绩效预算的整体改革，加上公共政策复审制度，使得法国政府各部门和参与者在预算编制过程中不再为了抢夺预算资源各自为政，也不再在预算执行过程中互不合作难以协调，而是将政策过程与预算过程视为整体，所有利益相关者包括各部门中的项目负责人都参与到政策制定和执行过程中，同时参与到预算分配和管理过程中，通过共同讨论确定政策与目标，并通过相互合作达到绩效指标。

这种“融合”的理念和趋势，使之前并无宏观和整体战略意识的法国政府重新认识到他们在预算“任务”“项目”和“行动”层面所担负的责任，所有参与者必须对自己所负责的36个对应着国家战略目标的预算“任务”进行实施效果评估，并在共同充分讨论的基础上，完善那些对于纳税人和公共服务使用者来说效果不好的预算“项目”和绩效指标。该改革不仅标志着法国预算分配管理过程与政策过程的结合，形成“政策导向型”新预算模式，更代表了法国政府管理理念与结构的改革，重塑了法国行政体系。因为RGPP不仅仅是一项政策制度，更体现了政府思维方式的关键变革，它是对国家未来前景的评估、对国家战略目标的预测与确立，也是具体政策规划路径的转变，这种转变是根本性的、变革性的(Woerth，2007)。

3.具备宪法约束力的《中期财政规划法案》

2008年7月23日通过的法国宪法修正案第34条规定：“《中期财政规划法案》决定政府的行为目标，并确定中期财政战略方向。”尽管以前存在《支出规划法案》的类似规定，但后者对政府整体财政战略规划并不具备强力法律约束效力，然而至此，《中期财政规划法案》制度正式确立，它必须经过所有议员进行充分讨论后投票决定，除了符合欧盟《稳定与增长公约》，更代表了法国政府预算制度理念由“年度短期目标视角”转向“中期预测与管理责任”视角，并具备了宪法层面的最高法律效力。

(二)改革信息沟通方式：重塑预算决策模式

1.政府预算战略辩论大会：行政机关与立法机关之间进行信息沟通，共同确定预算“任务”

政府预算战略辩论大会(Le Débat d’Orientation Budgétair，DOB)是法国预算决策中的必经程序，主要目的是经过各方充分讨论，帮助政府向国会提供国家战略方向建议，并与议会一同经过充分讨论确定国家战略方向和目标，从而确定预算“任务”。

类似的非正式制度辩论大会早在1990年就已开始，如法国地方政府早在1992年2月6日通过的预算法律中就规定了类似的辩论大会，要求地方议会必须在审议预算草案两个月之前组织和开展关于预算战略方向的决策讨论会。但直至1997年朱佩(Alain Juppé)政府时才形成正式制度，当年由于国家选举原因未能执行，因而1998年才得以正式实施，并于新LOLF通过后成为法国政府预算准备与编制过程中的必经程序(Bouvier et al.，2010)。

该程序相当于议会在正式审批预算草案前的咨询程序，能够让政府提出其所面临的选择、偏好和困难，从而使大部分议员能从此程序中了解政府的决策行为并权衡在其正式审批预算草案过程中的投票选择。2001年通过的新LOLF第48条规定“法国政府每年提交给众议院与参议院的关于未来一个预算年度内的预算草案和报告，必须详细列出所有‘任务’‘项目’和相应绩效指标列表，议员们只能就列表中的所有‘任务’进行讨论和投票，不能提出新的‘任务’，亦不能提高分配给每个‘任务’的预算总额”，因此该辩论大会赋予了法国议会参与预算草案编制过程的一项新权利，使议员们在预算编制过程中既能提出关于某项战略和政策的建议，也可以避免其在正式预算审批过程中对某些“项目”进行彻底否决，有利于预算审批和执行过程更有效率。该辩论大会一般于每年6月中旬和下旬分别在众议院与参议院召开，而正式的预算审批则从10月开始，因此有足够的时间供议员与政府官员们进行辩论与修改(Marc，2015)。

2.国家公共财政大会：中央行政机关内部、中央与地政府之间、中央/地方/社保预算之间进行信息沟通，确定全口径预算总额控制上限

法国共有三种类型的预算法案：中央政府预算、地方政府预算和社会保障预算，三者之间互相独立，但进行国家战略决策与政策分解，进行预算总额控制、分配与管理时需要将三种预算法案的收支规模与结构结合起来进行全盘考虑，以保证财政可持续。

在新绩效预算改革过程中，2004年10月6日法国经济财政与工业部发布一则通知，向总理提议每年举行一次“公共财政大会”，并在此大会上确定以上三种类型预算草案的收支总额。因此2006年1月11日法国总理宣布每年都必须举行 “国家公共财政大会”(Conférence Nationale des Finances Publiques，CNFP)，主要目的是根据政府提供的具体信息与精确数据评估、讨论并确定国家三种类型预算的全部公共支出总额。根据2006年5月5日实施的法国2006-515号法令规定，该大会每年必须召集中央政府、地方政府和社会保障预算三方面的负责人和管理者对法国所有层级的全口径预算进行讨论，为预算支出总额控制和债务管理开辟了一个讨论、管理和控制的通道。

每年参加此会的代表来自各个层级、不同性质的权力机关和不同行业，人员众多，既包括行政机关也包括立法机关，既包括中央层级也包括地方层级，既包括工会机构负责人也包括社保机构负责人，具体如下：

(1)行政机关相关负责人，包括各部部长：经济与财政部部长、预算部部长、社保部部长、与地方政府管理事务相关部委的部长、与公务员管理相关部委的部长。

(2)立法机关相关负责人，包括众议院与参议院各委员会主席和议员代表：经济与社会委员会主席、财经委员会主席、社会事务委员会主席、负责中央对地方转移支付项目的特别报告人、三名众议院代表、三名参议院代表、两名一般事务委员会主席、两名地区事务委员会主席、地方财经委员会主席、非税收入评估咨询委员会主席。

(3)地方事务相关负责人，包括地方行政长官与地方事务联合会主席：两名市长、市长联合会主席、地区事务(Région)联合会主席。

(4)工会与各联合会负责人：四家不同类型的国家工会的四位秘书长、公司行动联合会主席、艺术工作联合会主席、小公司联合会主席。

(5)社保机构负责人，包括六种不同类型社会保障机构的主席和管理主任(含医疗、养老、家庭补助、失业、青年、贫困六种类型)，另外还包括由总理根据大会讨论需要和根据被邀请对象的工作经验所邀请的数位参与人员。

此外，法国2006-515号法令还规定，在大会召开前，由总理牵头组成一个“公共财政战略咨询委员会”(Conseil d’Orientation des Finances Publiques，COFP)， 该咨询委员会由总理领导，主要成员包括经济与财政部副部长、预算部部长、社保部部长、与央地间政府关系管理事务相关部委部长、国会议员、地方议会议员代表及社会组织管理机构代表，共同对法国财政现状进行分析，评估当前经济形势，保证财政可持续，特别是必须对中央、地方与社保三类预算的收支规模进行评估和预测，形成国家财政可持续和财政良治建议，为CNFP做好准备。最后，在每年的国家公共预算草案和国家社会保障预算草案递交议会之后，在“国家公共财政大会”召开之前，该咨询委员会每年都必须向总理提交一份详细的分析报告，供CNFP讨论使用，并向全社会公开(Bouvier et al.，2010)。

至此，法国预算管理视角也转变为“宏观战略总体视角”，将所有类别的收支通盘评估、预测与考虑。若不将政府预算有关的所有行动者、所有类别与结构的预算全部纳入进行总体评估和讨论，而将各个部分作为独立甚至对立方，对于预算决策与分配来说是非常危险的。因此政府不能只管理和控制组成财政预算体系的各个分支的支出，而必须进一步推动财政收支的真正中期预算管理。

总而言之，法国预算改革过程中的沟通与决策方式开始围绕“联接”理念进行转变：通过政府预算战略方向辩论大会和国家公共财政大会两种重要的参与制度，将政治、行政、法律与社会这四类权力主体聚集在一起，消除这四类决策者之间在预算准备、决策、编制、执行、绩效评估各阶段的隔膜，形成了一种“广泛参与+公开辩论型”公共政策与预算决策模式。让中央行政机关之间、中央和地方政府之间以及中央、地方和社保预算之间的所有负责人参与讨论，通过充分深入的信息沟通，将预算管理与当下社会经济发展状况紧密结合，在此基础上形成理性的国家战略与政策决策共识，并进行科学的全口径预算总额控制，以保证预算分配和管理的有效性以及财政可持续。

三、法国中期预算规划改革具体内容

中期预算规划(Programmation Budgétaire Pluriannuelle，PBP)就是为了从全局出发，在一个跨度时间段内评估并预测政府整体预算状况，对各类公共账户(包括中央政府公共账户、地方政府公共账户与社会保障账户)进行整体平衡评估与预测，并在此基础上以结果为导向的新绩效预算模式进行更优政策选择、资金分配和管理。该制度实际上是政策过程与预算管理之间的衔接者，使得议会能科学决策而政府能更加理性地分配和管理公共资金，同时保持国家财政可持续。

因此，在前文提到的预算和政策制度基础建设及信息沟通方式改革的推进下，在“政策导向型”预算理念和“广泛参与+公开辩论型”政府决策模式的影响下，法国新LOLF的两位创始人与推动者，参议员兰伯特(Alain Lambert)与众议员米戈(Didier Migaud)在其对法国政府作出的关于实施新LOLF的报告中，就提出并强调了法国必须实施中期预算规划，随后时任国家主席萨科齐于2007年12月12日正式批准实行该制度，并确定了其实施程序与具体内容。

(一)参与中期预算规划编制的主要机构

1.总理办公室

主要负责下达编制命令并对财政部与各部门之间的沟通进行顶层协调。

2.财政部预算办公室

在中期预算规划编制过程中，有两个作为权力中心的重要战略部门：一是国家预算办公室(La Direction du Budget)；二是国库。二者既是合作者也是竞争者，负责处理全部和政府行为相关的信息与数据。前者承担着重要的角色，因为该部门既要保持国家预算的整体平衡，还要处理各部门博弈中的各种矛盾。在预算草案编制过程中：首先，该部门必须进行详细的回顾性分析并得到准确结论，在此基础上对之前确定的各个绩效目标和指标提出问题并进行改善，以改进未来一年预算草案的编制；其次，必须准确预测政府未来一年的收支，并在中期预算框架中考虑如何逐步逐年降低支出，以遵守欧盟稳定与增长公约；最后，必须编制国家中期预算规划。以上任务要求非常准确、精细的经济数据预测和预算编制技术，若估计不准确或错误，意味着在此基础上编制出来的年度预算草案和中期预算规划也不准确，例如若经济增速估算和预测错误，则会影响预算草案和规划中对于财政收支总额走势的准确判断，从而严重影响国家战略、政策和预算决策。

3.国库管理办公室

作为重要战略部门之一的国库管理办公室也是年度预算和中期预算规划编制中的重要参与者，主要负责对预算收支进行中长期预测、计算国家债务及特殊项目账户。中期预算规划利用经济模型预测宏观经济走势、经济增长率、利率变化幅度、价格变化幅度等，即试图预测一个非常可能出现的国家未来经济和财政形势图景。因此，政府必须将未来一年的预算草案置于中期预算规划的逻辑之下来进行编制，在此基础上确定未来一年的预算收入规模及其增减幅度，并在这些全面且准确的核心预算信息基础上，再和中央各部门负责人、地方官员及社保预算负责人、工会负责人等共同商讨来决定如何进行支出总额控制和预算分配管理。

4.跨部门项目审计委员会

跨部门项目审计委员会(Le Comité Interministériel d’Audit des Programmes，CIAP)于2002年10月1日成立，共有15位委员，由中央独立监察员与各部门的独立监督员组成，主要由一位财经监察员领导，其主要职能是确保年度预算草案中预算的附件信息及年度绩效报告草案合法准确，并针对这些信息出具一份审计报告，对有问题的部门单独发出一份审计整改通知，同时将通知转达至众议院和参议院的财经委员会及审计法院。此外，在预算法案执行完毕后，该委员会还将对其审计过的预算项目发布审计报告，主要包括对项目执行情况的审计评估与建议(Bouvier et al.，2010)。

(二)中期预算规划编制时序与程序

法国预算草案的编制一共分为四个步骤，由总理主导，财政部主要负责：(1)在中期预算规划框架下进行战略、政策、总额控制及预算分配决策；(2)通过与各部委进行沟通协调，共同定义34个预算“任务”并详细分析提出该任务的原因、愿景与目标；(3)通过协调合作解决该过程中的冲突；(4)根据战略、政策决策编制好预算草案，在进行议会审批前先交给宪法委员会进行审议。

编制与沟通阶段非常关键，为每年的预算草案编制打下思考、协调和互相建议的良好基础。法国每年在第N-1年12月开始编制第N+1年1—12月的年度预算草案，在9个月的编制过程中：首先，财政部预算办公室与各部委会对预算战略方向与政策进行意见收集与交换，于第N年1月底将结果统一交给预算办公室；随后，春季召开会议分析和决定中期预算规划，讨论如何进行未来三年内的支出总额控制与预算制度改革；在此基础上，5月中旬时总理给各部委发布《预算规划通知》，此《通知》中已确定第N至N+2年的中期预算规划，内容中会指出相关支出部门及其项目负责人必须遵守的标准与规则。例如，如果编制2011年1-12月预算草案，此规划会设立三年期支出限额目标，并要求政府在2011—2013年三年间必须降低10%的一般运转支出。此外，为了达到2年节约50亿欧元的财政目标，总理还会要求各部委削减相应的税收支出与社保支出(Le Premier Ministre，2010))。

表3 法国年度预算编制时序与程序

资料来源：法国财政部公共绩效网：http://www.performance-publique.budget.gouv.fr/。

新绩效预算改革正式实施一年后，在法国新LOLF之父兰伯特与米戈两位议员的力推下，法国中期预算规划于2007年正式出台，由时任法国总统萨科齐在2007年12月12日在公共政策现代化委员会第一次会议上提出：“法国将实施2009—2011年的中期预算规划，该规划应与国家公共财政和公共政策的发展路径相匹配，并且需要从根本上改革国家公务员行政体系。”(Bouvier et al.，2010)重要的是，中期预算规划制度同时被载入新《支出规划法案》。因此，自2009年开始，每年编制与审议年度预算草案的同时，必须编制国家中期预算规划并同时上交议会进行审议，具体编制程序如表4。

法国中期预算规划对三年期内的支出总额在“任务”层面进行控制，也即在国家战略政策层面进行总额控制与分配，从预算分配理念和管理路径上重塑了从政策到预算的逻辑链条，将政策逻辑“国家战略目标—分解成具体政策—进行绩效评估—反馈”与预算逻辑“根据国家战略进行总额控制—根据具体政策进行预算分配—根据绩效指标进行绩效考核—反馈”紧密结合起来，更好地实现了政策过程与预算过程的连接，形成了真正意义上的“预算分配‘政策导向型’+绩效目标‘结果导向型’”的新预算模式。

表4 法国中期预算规划编制时序与程序(以2014—2016年规划为例)

资料来源：Bouvier et al.，2010。

(三)中期预算规划具体内容

完整的法国中期预算规划由以下四个部分组成：

1.宏观经济与财政战略总体形势的报告：这份长达200页的《国家经济、社会与财政发展趋势报告》(République Française，2016a)，详细总结评估了法国国家经济与政治战略方向与面临的宏观经济发展现实状况。从国际经济形式、国内公司发展、家庭发展、外贸出口、就业前景、薪金与通胀趋势等方面分析法国的现实经济社会发展状况，同时从公共财政的角度具体探讨国家财政战略、收入结构、行政支出、中央政府、公务单位、地方政府、社保机构和政府债务方面存在的问题与出路。

2.深入详实的政府收入评估报告：这份长达205页的《法国政府收入现状评估与趋势分析报告》(République Française，2016b)完整详细地分析了法国一般公共预算收入，并将税收收入中所有税种现状与问题进行了逐一分析，此外，还评估了非税收入中的各项收入情况及其存在的问题，最后对税收征收监管工作也进行了评述。

3.精确完整的政府支出分析报告：这份长达242页的《法国政府支出现状评估报告》(République Française，2016c)准确详细地分析了法国去年的预算支出情况与存在的问题，重点讨论了关键数字和关键支出领域，并对未来的支出趋势进行了预测。

4.总额控制下的“政策导向型”中期预算规划：

法国中期预算规划实际上也是以法案形式进行组织的，整体构架分为两大章共30个条款，长达130页，第一章分为四小节共21个条款，第二章分为五小节共9个条款，每个条款规定了政府需要在该条款下进行详细陈述的内容。

第一章主要规定政府必须对国家公共财政中期战略规划进行陈述和分析，包括确定国家一般公共财政目标、确定未来三年期间的公共支出发展趋势、细化政府未来的三年期预算、预测国家公共收入发展趋势并评估税收征管发展的可能性和问题；第二章主要由中期预算规划法案的常规性条款组成，主要是回顾与评估所有行政机关、公务机构与社会保障管理机构的行政支出与社保福利支出，深入具体讨论是否有进一步进行严格预算总额控制的可能性，以及是否存在浪费和无效现象(Républiques Française，2014)。

表5 法国中期预算规划法案的公共支出总额控制(2014-2017年) 单位：占GDP的百分比

资料来源：Républiques Française，2014。

表6 法国中期预算规划法案：根据国家重大战略对“任务”进行预算分配规划 单位：亿欧元

资料来源：Républiques Française，2014。

前三份报告使得法国“政策导向型”中期预算规划的真正实施成为可能，是后者实现的信息与制度基础。若没有公开、透明、真实、完整、精确的经济和预算数据基础，若不能详细、准确、深入地对国家宏观经济、社会和财政形势进行分析，若未能邀请所有政府层级和部门负责人及关键领域的负责人对政府收入和支出各个部分进行庖丁解牛式的评估和充分讨论，则不可能在中期预算规划中对34个对应国家战略目标的预算“任务”进行理性的总额控制和准确的预算资金分配；同时，当年度预算在中期预算规划的框架下执行完毕，通过执行后第二年的进一步分析、评估、讨论和预测，政府才可能真正了解预算收入与支出过程中的关键问题以及自身是否有效实现了政策目标并达到了绩效指标，在此基础上对年度预算中的资金分配方式进行改进，同时对中期预算规划进行滚动式修正，从而才能真正对民众负责。因此，法国能够从真正意义上实现“政策导向型”模式的中期预算规划和年度预算，以上四个部分缺一不可，互为基础，并形成良性循环，实现负责政府，推动国家良治。

四、总结与讨论

法国实施新绩效预算和中期预算规划制度以来，效果非常明显。以“在总额控制下共同讨论和制定国家整体战略规划—分解具体政策计划—进行预算分配与管理—进行绩效结果评价”这一逻辑链条为核心的“政策导向型”预算理念已逐步深入至每一位政治家、议员、行政人员及预算管理者的心理与行为模式中，同时也广泛且深刻地影响着每一位社会成员。国家战略规划得以实现，预算分配依据与管理过程得以更加理性化，结果为导向的绩效评价更注重公共服务使用者与纳税人对预算资金使用的真实感受与反应，议员和公民能更准确地读懂预算，进而促使政府成为负责任的政府。

我国现在处于非常关键的经济转轨时期，财政可持续发展面临诸多挑战，地方政府债务问题存在风险隐患，经济发展规划与财政规划衔接不够(国务院，2015)，因此国家正在省一级政府大力推行中期财政规划改革，以期解决上述问题，实现财政可持续发展。但试点至目前为止，尚未有政府编制出一份较为完善的中期财政规划并将其公布，究其原因，政治家、行政人员尚未建立起完整的“政策—预算”理念与逻辑，尚未形成纳税人意识社会，尚未形成邀请各界人士充分讨论来确定宏观战略与具体政策的氛围，尚未专门详细分析国家或区域中期宏观经济形势及各级地方政府债务具体数额，尚未在进行预算草案编制时深入说明为何如此分配预算资金，也尚未建立起来完整透明的预算数据库及国家资产负债表，而以上皆是中期预算规划改革所必须具备的基础制度，因此可以借鉴法国改革路径，先完善前提条件，趁绩效预算改革的契机传播理念，再进行试点改革和制度扩散。

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教育部人文社科重点研究基地中山大学中国公共管理研究中心自设项目“欧洲国家现代预算制度建立与变革路径探索及其对中国的启示”(09070-31910023)、中山大学基本科研业务费专项资助项目(13000-31610133)。

D63

A

1674-2486(2016)06-0087-21

*黄严，中山大学中国公共管理研究中心/政治与公共事务管理学院，讲师。感谢匿名评审人的意见。