港口岸线资源的分类标准及开发引导探讨

姚海元，齐 越，董 敏，王达川，任 静，张晓晴，左天立，靳廉洁，李善友，张民辉，臧韶辉

（1.交通运输部规划研究院，北京 100028；2.天津大学，天津 300072；3.舟山市港航管理局，浙江 舟山316021）

港口岸线资源的分类标准及开发引导探讨

姚海元1，齐 越2，董 敏1，王达川1，任 静1，张晓晴1，左天立1，靳廉洁1，李善友1，张民辉1，臧韶辉3

（1.交通运输部规划研究院，北京 100028；2.天津大学，天津 300072；3.舟山市港航管理局，浙江 舟山316021）

本文以宁波－舟山港为例，提出港口岸线资源分类标准与开发引导规则，探讨提高资源使用效率，推动岸线资源的优化配置的途径，对研究中央与地方岸线审批事权划分、中央资金投向等都具有借鉴意义。

港口岸线；分类标准；引导开发；事权划分

引 言

岸线作为一种特殊的国土资源，它是相应的陆域和水域的自然结合体，兼具二者的重要性，在利用上具有特殊目的性。作为稀缺性和战略性资源，港口岸线资源在引领区域经济发展方面具有十分重要的作用。因此，明确港口岸线资源分类标准与开发引导规则，提高资源使用效率，推动岸线资源的优化配置。不仅有利于提高港口岸线资源的利用效益，而且对我国城市经济发展战略的顺利实施有着重要意义[1]。

2004年《港口法》正式颁布实施，确定了岸线资源管理的总体框架，明确了岸线资源利用审批制度、监督管理职责及相关奖惩法律责任，港口资源管理正式进入依法治理的新阶段。2007年交通运输部印发了《港口规划管理规定》，进一步明确了依据港口规划进行岸线使用审批的相关规定。2011年，印发了《关于促进沿海港口健康持续发展的意见》，在切实加强港口规划管理、切实加强岸线资源管理等八方面提出了具体要求和指导意见。2012年，交通运输部与国家发改委联合颁布实施了《港口岸线使用审批管理办法》，进一步规范了港口岸线使用审批程序，明确了条件和时限。至此，沿海港口岸线资源的管理制度基本确立，深水岸线的审批管理事权以交通运输部为主，非深水岸线则以省交通主管部门为主。

《港口规划管理规定》进一步明确了以港口布局规划和港口总体规划为主的港口规划体系。其中，港口总体规划是港口岸线审批管理的最主要依据，按照《港口总体规划编制内容及文本格式》有关要求，港口岸线利用规划仅需要明确港口岸线范围、利用方案，但对港口岸线的分类标准、开发引导没有提出具体要求，在一定程度上造成了岸线无序开发、多占少用、岸线利用率低等不合理现象。本文以宁波－舟山港为例[2～4]，提出港口岸线资源分类标准与开发引导规则，提高资源使用效率，推动岸线资源的优化配置，对研究中央与地方岸线审批事权划分、中央资金投向等都具有借鉴意义。

1 宁波－舟山港岸线资源利用现状

宁波、舟山两市共有岸线约4 800 km。其中，甬江两岸自然岸线长约52 km，大陆自然岸线长约1 550 km，岛屿自然岸线长约3 200 km。宁波－舟山港岸线涵盖公用码头、企业专用码头，海洋产业配套码头，城市生产、生活码头，支持系统码头等占用的自然岸线，包括已开发利用、在建、近期开发及远期预留的港口岸线。其中，已利用岸线约578 km。港口航运使用岸线约251 km，占比5 %；城市生活、渔业养殖等已利用岸线约327 km，占比7 %，尚未开发岸线约4 224 km，占比88 %。分资源类型、分行业岸线利用情况见表1。

表1 宁波－舟山港岸线资源利用现状

2 港口岸线资源分类标准

国外对于港口岸线资源评价的研究多散落于各类港口规划、港口评价、海洋功能区划等相关研究报告中[5]。其中，岸线的利用分类作为岸线资源的一个评价方向，分类结果既要能体现岸线的多种利用方式的差异性。为体现港口岸线在资源条件和功能定位上的差异，与港区功能分工相结合，合理布局、有效利用岸线资源，体现有序开发、远近结合、合理保护，为港口空间拓展留有余地。本文将宁波－舟山港规划港口岸线界定为Ⅰ类、Ⅱ类和Ⅲ类，具体划分标准如下。

2.1 Ⅰ类港口岸线

资源开发条件优越，发展方向及功能定位基本明确，港口开发不存在重大限制性因素，适宜规模化、大型化发展，可以为综合运输和大型临港工业发展提供优越条件的岸线。

2.2 Ⅱ类港口岸线

资源开发条件良好，发展方向及功能定位基本明确，港口开发不存在重大限制性因素，适合因地制宜进行相应的开发，可以为城市客货物资运输、分散布局的海洋产业、休闲旅游、海上支持系统等提供配套服务的岸线。

2.3 Ⅲ类港口岸线

资源条件较好，但发展方向及功能定位尚不明确的宜港岸线。港口开发受到环境保护、围填海、跨海大桥等因素影响，尚需开展系统的前期论证工作，近期难以规模化开发的港口岸线。Ⅲ类港口岸线的使用需经专题论证，在功能定位及约束条件明确前，宜暂缓开发。

3 港口岸线资源开发引导

为体现对港口开发建设的引导，集约、节约利用港口岸线资源，促进港口的有序开发，体现远近结合的原则，本文提出可将宁波－舟山港港口岸线的开发强度区分为鼓励发展、优化发展和暂缓发展三类，具体划分原则如下：

1）鼓励发展：适用于开发条件成熟、开发需求旺盛、资源存量较大的重点岸线。体现政府对资源利用的空间引导，重点加强土地供给、航道、锚地等基础设施配套，注重资源的集约、节约利用，实现规模化、专业化开发。建议港口行业管理部门深化建港条件研究，抓紧编制控制性详细规划，保证岸线资源的高效利用。

2）优化发展：适用于已规模化开发但拓展空间有限的重点岸线以及受城市和环境影响，宜控制发展规模的一般岸线。对已成规模的公共运输港区，体现存量资源的整合及效益提升；对发展环境受影响的城市生活及海洋产业岸线，体现岸线功能的调整和优化；引导新增规模向鼓励发展区集聚。

3）暂缓发展：适用于预留岸线，以及未来城市核心功能区和环境敏感区内的已建港口项目占用的一般岸线。保持现状规模，在已开发的岸线内实现优化发展，严格控制扩建，体现规划的刚性约束和对港口空间布局的合理引导。原则上在鼓励发展区资源容量饱和前暂缓开发，促使新增项目向鼓励发展区集聚。在鼓励发展区资源不足时，通过编制专项规划，明确功能和开发方案后，可逐步实施开发。

4 港口岸线结构分析

宁波－舟山港规划港口岸线结构的研究主要分析港口岸线的总量、已开发、存量资源之间的关系，分析Ⅰ类、Ⅱ类、Ⅲ类港口岸线之间的关系，分析公共运输、城市生产生活运输、海洋产业配套运输等港口岸线功能之间的关系。

4.1 港口岸线等级构成分析

从岸线等级角度，Ⅰ类港口岸线304.7 km，占全部港口岸线的46.5 %，反映了宁波－舟山港良好的深水资源优势。Ⅱ类港口岸线167.1 km，Ⅲ类港口岸线184 km，分别占比25.5 %和28 %。

从港域归属角度，舟山港域的港口岸线无论从总量还是质量均优于宁波港域。舟山港域的港口岸线总量、存量以及Ⅰ类港口岸线的长度分别占全港域的58 %、64.7 %和62.7 %，其中Ⅰ类港口岸线的存量资源，占全港的比重达62.7 %，发展潜力较大。

表2 港口岸线等级构成分析（单位：km）

表3 港口岸线资源利用分析（单位：km）

4.2 港口岸线货类构成分析

根据岸线的自然条件，结合港区的功能划分和调整，规划港口岸线中适于建设主要货类码头的Ⅰ类港口岸线如表4及图1、图2。

表4 港口岸线货类构成分析

图1 港口岸线资源分类结构

图2 港口岸线货类构成分析

5 结论与建议

5.1 岸线审批调整事权划分

积极推进港口岸线管理工作的简政放权，合理划分中央与地方的事权范围，深化相关管理细则。为贯彻落实国务院关于深化行政审批制度改革的要求，顺应船舶大型化、港口深水化发展趋势，进一步发挥地方政府在港口岸线管理工作的属地优势和监管职责，按照突出重点、抓大放小、分类管理的原则，建议进一步研究岸线审批事权的划分依据，适当提高中央深水岸线标准，探讨将沿海港口岸线使用审批的中央事权范围由万吨级及以上泊位的港口岸线调整为5万t级及以上泊位的港口岸线的可行性。这将有利于中央政府进一步聚焦于港口核心岸线资源的管理工作，也有利于充分发挥地方政府在港口岸线管理的属地优势和监管职责，加强对港口岸线使用的事中、事后监管措施，提高港口岸线管理水平。

5.2 岸线利用注重分级管理

在岸线审批事权划分标准研究的基础上，进一步明确岸线等级分类等级。以宁波－舟山港为例，Ⅰ类港口岸线服务于主要货类运输系统建设、海洋产业集聚发展和规模化公共码头作业区建设，是构建综合运输体系、建设舟山国际物流枢纽岛和海洋产业集聚岛的核心资源，对港口及经济社会发展具有战略意义，在岸线使用审批上，更多地体现的是中央事权，是港口行政管理部门实施行业管理的关注重点。Ⅱ类港口岸线的服务对象较为单一、辐射范围有限，规划指导较为弹性。岸线利用分级管理，有利于行业管理部门突出管理重点，调控核心资源。

5.3 岸线开发实行有序引导

建议根据港口总体规划，制定岸线开发实施方案，确定鼓励发展区、优化发展区和暂缓发展区。未来新建的码头项目及海洋产业，宜优先布局在本次规划确定的鼓励发展区域，以鼓励发展区为重点，优先发展区为补充，严格控制暂缓发展区的开发。贯彻有序推进、集中开发的原则，开发重点区域、重点岛屿，形成规模化的港航物流集中区及海洋产业集聚区，避免企业分岛而治、盲目开发，导致各岛屿功能趋同、布局零散。岸线开发引导有利于促进港口有序发展和优化发展，为宁波－舟山港的可持续发展，留有足够的资源条件和弹性空间。

[1]阳立军,顾波军,管林挺.舟山群岛港口岸线资源综合评价及优化利用研究[J].资源科学,2012,(34):2206-2212.

[2]齐越,王达川,沈益华,等.宁波－舟山港总体规划(2014-2030年)[R].2015.

[3]齐越,董敏,沈益华,等.宁波－舟山港总体规划实施评估[R].2014.

[4]王达川,沈益华,张民辉.浙江舟山群岛新区国际物流岛建设规划[R].2014.

[5]张涛.港口岸线价值评估体系及控制管理研究[D].重庆:重庆交通大学,2013:3-7.

Research on Guiding Development and Classification Standards of Port Shoreline Resources

Yao Haiyuan1,Qi Yue2,Dong Min1,Wang Dachuan1,Ren Jing1,Zhang Xiaoqing1,Zuo Tianli1,Jin Lianjie1,Li Shanyou1,Zhang Minhui1,Zang Shaohui3
(1.Transport Planning and Research Institute,Ministry of Transport of the People’s Republic of China,Beijing 100028,China; 2.Tianjin University,Tianjin 300072,China; 3.Zhoushan Port and Shipping Administration Bureau,Zhoushan Zhejiang 316021,China)

Ningbo Zhoushan port is taken as an example to put forward the classification standards and the guiding development rules of port coastline resources,discuss the accesses to the improvement of resource use efficiency use and the optimum collocation of shoreline resources.The research results will serve as a reference for the division of coastline approval powers between China central and local governments as well as the orientation of investment by China central government.

port shoreline; classification standard; guiding development; division of powers

U651+.3

：A

：1004-9592（2016）06-0075-04

10.16403/j.cnki.ggjs20160619

2016-07-19

姚海元（1988-），男，助理工程师，主要从事港口工程平面规划及港口运营仿真优化研究。