网约车细则发布，改革“变味”了？

□闵杰

网约车细则发布，改革“变味”了？

□闵杰

十一长假一结束，北京、上海、深圳、广州等多城市密集出台网约车细则征求意见，北京要求“京人京车”、上海要求“沪籍沪牌”，车辆门槛细致到排量、轴距的严格规定，其程度不仅让网约车平台措手不及，也让舆论焦点立刻从“楼市调控”转向了“网约车细则”。

作为近年来公众参与度最高的一项管理制度，“网约车监管”从一开始就置于社会的广泛讨论之中。2015年初，网约车引发多个城市出租车群体的抗议，而监管部门的执法也时常遇阻，社会呼吁监管部门应该呼应和包容社会创新。去年10月，交通运输部发布《网络预约出租车经营服务管理暂行办法（征求意见稿）》，其中的“车辆登记改为营运”“数量管制”和“价格管制”等引发争议。今年7月，交通运输部正式出台《暂行办法》，给予网约车身份“合法化”，并且删去了数量管制和价格管制的提法，获得广泛赞誉。

相对于交通运输部温和的《暂行办法》，一些城市的地方细则就显得非常严苛。让人费解的是，一松一紧的背后，究竟是地方过度执行了交通运输部的精神，还是这原本就是监管者的本意？

互联网+=互联网+户口？

上海发布网约车细则后，复旦大学国际关系与公共事务学院副教授郑磊决定每坐一次专车就作一个微访谈，记录下政策实施前后的过程。

10月11日，第一次微访谈中，司机是个安徽人，车是外地牌照。司机已经开专车一年多时间，从兼职转为全职，每天开十个小时，七天不休。在交谈中，他告诉郑磊，上海管理办法出来后，他已经订了一辆新能源车，申请上海牌照。而上海户口的限制问题，他准备找一位关系好的上海人朋友帮忙申请资格。

在这天的回程中，郑磊通过易到平台第二次叫车，同样是外地牌照，司机也是外地人，但来上海已经19年。这位司机对上海新政的意见是：限制外地牌照做专车是合理的，但限制司机户口不合理。他用朴素的观念表达了不满：“我办过了暂住证，其他事都能做，为什么就不可以开专车了？”

在北京和上海发布的网约车细则中，都明确了驾驶员要求“本市户籍”，车辆要求“本市号牌车辆”或“在本市注册登记”，被称为“京人京车”“沪籍沪牌”，这也成为本次地方细则中的“众矢之的”。

北京市交通委通过其官方微博对社会关注问题做了回应。“为什么规定网约车驾驶员和网约车为本市户籍、本市车辆？”北京市交通委列举了四个因素：一是北京四个中心功能定位的发展要求；二是治理“城市病”、疏解非首都功能的要求；三是治理交通拥堵的要求；四是政策法规的要求。其中，特别解释了北京“疏解人口”的需求，“治理‘城市病首要的就是严控人口规模，至2020年，将人口控制在2300万。同时，按照构建‘高精尖经济结构的要求，城市就业将主要以高端服务业和高新技术产业为发展方向。出租汽车既是首都窗口行业，也是劳动密集型行业，其未来发展必然涉及人口规模调控和产业发展及就业导向，这也是治理‘城市病、实现首都四个中心功能定位的客观要求。”

不过，官方解释并未获得学界认可。中国政法大学传播法研究中心副主任朱巍认为，住房和车辆因为户籍问题的限购，可以理解，毕竟是增加资源，宏观调控有必要，“不过，工作机会的限制——性质就变了，这就是歧视。”朱巍提出一个假设：历年国务院对高校毕业生就业的政策中都重点提及了，招聘毕业生不能以“年龄、户籍等”为限制的禁止性规定。“那么，若是北上广深四地网约车中，有异地应届毕业生应聘作为网约车司机的话，到底是遵守国务院的规定，还是‘属地管理，由四地新政说了算呢？”

来自政府智囊的国家发改委综合运输研究所城市交通研究室主任程世东也对户籍限制条款并不认可。“本质上说，这是劳动力市场，应该自由流动，现在很少行业会对户籍有要求，大的趋势应该是把现有的不合理的户籍限制取消掉，而不是反过来加强。”程世东表示，监管者的一个担心可能是，如果只限制本地车辆，不限制本地户籍，会出现“人车分离”，即本地车注册为网约车后，转租给外地人来运营，这样会造成新的问题出现，“为了避免这个问题，更合理的方式应该是，要求网约车的车主和司机保持一致，而不是要求司机是本地户籍。”

相比户籍限制而言，要求“本地车牌”获得了更多理解，尤其是北京和上海。“不管北京还是上海，都对小汽车有限购和数量管制的政策，限制外地网约车在本地运营，也是从这个角度考虑，否则原有的政策就会失效了。”程世东表示，小汽车和出租车、网约车对道路资源、交通污染的影响是一样的，甚至出租车、网约车更甚，如果对小汽车进行数量管制，对出租车和网约车同样可以执行一定程度的数量管制。“实际上对网约车也应该进行数量管制，只不过主管部门迫于舆论压力没有再提。”

政策“变味”了？

“今年7月，交通运输部正式出台《暂行办法》，删去了数量管制和价格管制的提法。但细看条文，还是感到不少隐忧。”北京大学国家发展研究院教授薛兆丰在一篇文章中说，“读起来非常好，但伏笔也不少。地方政府对细则制定有很大空间，要密切关注会不会出现变相的数量管制、价格管制和其他反公平竞争的政策，才能确保《暂行办法》的核心精神得到贯彻。”

很快，学者的担忧成了现实。截至目前，除北、上、广、深作为第一批公布细则城市外，杭州、天津、重庆、惠州、南京、成都等也相继发布了各自的细则。

作为超大型城市，京沪两地细则毫无疑问是其中最为严苛的。京沪两地细则主要原则大致相同，体现为三限：限制司机（本市户籍）、限制牌照（本市车牌）、限制车辆（北京要求5座三厢小客车排气量不小于2.0L或1.8T、车辆轴距不小于2700毫米，新能源车轴距不小于2650毫米；上海要求燃油车辆轴距达到2700毫米以上，新能源车辆轴距达到2650毫米以上）。

对于车辆轴距的政策制定依据，上海市交通委给予的回复中称：“网约车提供高品质服务，舒适度是主要要求之一，而轴距是体现空间舒适性的重要指标，根据当前车型轴距，规定燃油车辆轴距不低于2700毫米，符合规定的新能源车辆不低于2650毫米。”

郑磊对这一规定并不买账，他认为，车辆的安全不安全不是通过轴距的大小来决定的，“目前的轴距规定暗含着鼓励大车，这会产生两个问题：一是排放量更大，不利于环保；二是占用更多道路资源。”而北京细则不仅要求轴距，还规定了排量的下限，三厢小客车排气量不小于2.0L或1.8T，在郑磊看来，“这是明摆着的荒唐，限制节能环保的小排量汽车，还嫌空气污染不够严重吗？”

朱巍对此项规定也很难理解。“是为了安全么？以北京出租车最重要车型现代伊兰特为例，该车轴距2610毫米，排气量也就是1.6，都不能达到网约车的标准。若是六七万块钱的韩国伊兰特都能胜任日常繁重的出租车业务安全性，那么，为何其他车辆不行？”

对于各地的严苛细则，《人民日报》海外版微信公众号侠客岛的一篇评论称，“这些城市的网约车条文，与几个月前交通运输部所出台的两个文件相比，条件苛刻了许多，或有过度执行之嫌。”新政赋予了地方不少权限，什么车能从事网约车、网约车能在什么区域内经营、实不实行政府指导价，地方都有权自己决定。

不过，这次地方细则的“变脸”还是让郑磊有些意外。“有些人很困惑，认为地方细则违背了交通运输部的精神，交通运输部为什么不出来管管？”郑磊表示，这或许就是监管的本意，给地方制定细则虽然留出了足够空间，但仍要服从几个大的原则，既要通过抬高门槛的方式实现“数量管制”的实际目的，也要通过行政干预“差异化经营”的方式来维护现有出租车的行业利益格局。

公交优先vs打车难

北上广深细则征求意见稿出台后，滴滴公司在第一时间发表了声明，认为相关规定会造成四个结果：车辆供给骤减、司机大幅减少、网约车车费翻倍、出行效率大幅降低。滴滴甚至直言：“地方政府对网约车轴距（≥2700mm）、排量（≥1750毫升，≥1.8T或2.0L）、车辆准入年限（≤两年新车）以及网约车驾驶员必须有当地户籍的规定，无形中抬高了门槛准入标准，是变相的数量管控。”

很多用户也担心，网约车出现后，打车难已经极大得到缓解，会不会因为地方细则的规定，让打车难重新回潮？上海市交通委在回应“打车难”是否会重新回潮的问题时表示，“打车难”是“出行难”的一种表现，解决城市居民“出行难”问题需要标本兼治，多措并举，综合施策，“打车难问题不应该独立看待，应该在城市交通的格局中统筹解决。”

为解释政策制定依据，上海市交通委提供了一系列城市交通数据作为补充。“近年来，小汽车以平均每年12%的速度递增，而道路长度年均增长速度仅为1.7%，道路的供需矛盾日益突出，上海市的道路资源不可能支撑个体化交通方式比例较高的交通模式。因此，解决上海出行的唯一出路是优先发展公共交通，这也是国际上特大城市解决出行通用的做法。”基于此，上海市交通委的一个基本判断是，“出租汽车包括网约车，只是公共交通的补充，只能适度发展。”

对于道路资源原本就已经紧绷的大城市来说，优先发展和鼓励公共交通已经成为共识。甚至在一些观点看来，政府不可能再去鼓励发展一个比出租车还要便宜的打车市场，这违背了城市发展的规律。

“网约车定位是高端出租车服务，我认为现在政策足以满足高端出行的需求。”程世东表示，地方细则对中低端网约车，肯定会有影响，“这部分市场原本也不是我们希望发展的。”在程世东看来，现在大家一直在争论，网约车细则会不会让打车重新变难，这需要考察整个包含网约车在内的出租车供给数量，到底多少是合适的？“从道路资源紧张的角度看，很多大城市无法让老百姓随心所欲地用小汽车，也就无法让百姓随心所欲地打出租车。”

而在郑磊看来，发展网约车与发展公共交通并不冲突。“大城市鼓励公共交通先行这是绝对合理的。”但郑磊认为，坐公交的人和乘坐网约车的人是两个不同的需求市场，不存在坐公交的人转移到网约车上来，“这是两级市场，有一段时间会有转移现象，就是网约车补贴大战的时期。现在大量补贴取消后，网约车价格恢复正常，对公共交通并不构成威胁。”

网约车和出租车再博弈

今年9月，交通运输部原部长杨传堂去职，李小鹏接任交通运输部部长。对于这位新任交通运输部部长，有媒体梳理，有四道必答题摆在新部长面前：网约车新政有“后招”吗？出租车“份子钱”能降到多少？高速公路收费怎么改？特大城市机动车会一直“限购限行”吗？

网约车细则怎么改，无疑是最受关注的。此前就有不少担心，高调改革的网约车新政，会不会在操作细则中被弱化、被抵消？事实上，网约车和出租车的格局博弈一直伴随整个网约车新政的全过程，甚至7月出台的交通运输部《暂行条例》依然没有弥合这种分歧。

在这部《暂行条例》中，删去了“征求意见稿”中提到的“数量管制”“价格管制”等明显带有限制网约车发展的内容，代之以“坚持优先发展城市公共交通、适度发展出租汽车，按照高品质服务、差异化经营的原则，有序发展网约车”这样的笼统表述。

《暂行条例》一公布，就有学者提出担心，很多地方管理部门难免根据这些“授权”，制定各种规则，弱化改革，比如进行数量管制、规定较高的价格、设置户籍壁垒等，以此来抑制网约车的发展，为出租车行业改革换取时间。

不管质疑之声有多强烈，对交通主管部门来说，有一点是确定无疑的：在目前阶段，不可能让网约车动了出租车市场的奶酪。这一点在交通运输部暂行条例中明确为网约车的定位是“高品质服务、差异化经营”。很显然，主管部门不希望网约车颠覆目前的存量出租车市场格局，希望网约车做增量的高端化市场。至于未来，鼓励二者融合发展。

在程世东看来，从行业的稳定发展角度，不妨采取渐进式改革的方式来最终实现市场化调节。他对分析说，“在现阶段强调差异化发展并没有错，为了更好地调整利益格局，保障行业的稳定发展，错位发展很有必要，但从长远来看，还是要坚持市场化方向，通过市场竞争实现融合发展。”

另一方面，网约车市场格局和规则也在发生变化，对网约车行业加强监管的声音也越来越高。

网约车从非法变合法3天后，滴滴宣布收购优步中国。之后有媒体报道，滴滴又与全国50多家出租车公司签约合作。滴滴打完了这套“组合拳”，多地的滴滴用户反映，网约车的打车费用上涨了不少；而滴滴司机也说，收入下降了不少。不论是用户还是司机都担心，网约车市场会不会被垄断？这种垄断属不属于市场行为？

薛兆丰则十分担忧，按照当前公布的地方细则操作，一个可以预期的效果是，新政会把网约车市场压缩到一角或是一个零头。

（内文有删减，来源：《中国新闻周刊》）