公共基础设施建设中社会资本的引入路径研究

杜家福

(重庆市审计局，重庆 401147)

公共基础设施建设中社会资本的引入路径研究

杜家福

(重庆市审计局，重庆 401147)

引入社会资本参与公共基础设施建设是财政水平既定条件下提升政府公共服务能力的重要途径。本文从划分公共基础设施项目基本类型出发，在对国内外基础设施项目建设中引入社会资本方法的对比分析，以综合交通枢纽设施项目为例，深入探讨了不同性质类型项目可采用的社会资本引入路径和方法。

公共基础设施；综合交通枢纽；路径

0 引言

公共基础设施建设是人类生存和发展的物质基础，是经济社会可持续发展的物质条件。自改革开放以来，我国公共基础设施建设取得了显著成效，无论是城市还是农村区域、无论工业还是农业领域，公共基础设施建设均获得了长足发展。然而，随着近年来我国城市化进程的持续加快，城市人口的不断增长，以及社会经济整体的迅猛发展，人们对公共基础设施的需求日益提升，以政府财政投入为主的传统引资模式已越来越不能满足公共基础设施建设对资金的巨大需求。不断丰富投融资主体，积极引入社会资本，实现投融资主体多元化是当前我国公共基础设施建设的必然选择。

1 公共基础设施项目类型划分

按照公共产品类型的传统划分方法，人们一般是依据竞争性和排他性两个维度来将公共产品划分为三种类型。第一类是纯公共产品，该类产品具有非排他性和非竞争性特性，如国防、外交、司法、公平的收入分配、有效率的政府或制度、环境保护、基础科学等。第二类是俱乐部产品，该类产品在消费上具有非竞争性，同时可较轻易地做到排他，如公共桥梁、公共游泳池、图书馆、公共电影院、医疗、保险、教育等。第三类是共同资源或公共资源，这类产品与俱乐部产品刚好相反，在消费上具有竞争性，但却无法有效地排他。如公共渔场、牧场、地下水、地下石油、垃圾处理、孤儿院和养老院等。其中后两类产品又被称作“准公共产品”。

在探讨公共基础设施项目建设引入社会资本的路径时，由于设施项目自身的盈利性在决定项目能否从外部引入资本、以及引入社会资本额度大小及方式选择方面具有关键作用，因此这里需要以公共基础设施项目的收益状况来对其类型进行重新划分。这里以综合交通枢纽项目建设为例，根据项目是否存在收益性，以及收益性的大小，将其分为可经营性项目、准经营性项目和非经营性项目三种类型。其中可经营性项目类似于传统划分方法中的私人物品，具有较高经营利润，能够获得较高收益，通过经营该项目可获得足够收益和利润来维持其运营，一般可直接交由市场力量来进行建设。准经营性项目类似于传统划分方法中的准公共产品，这类项目的受益对象较为明确，项目经营者在向受益对象提供服务时具备收取相应费用的条件。但与此同时，这类项目又具有较强的社会性，项目经营者只能向受益对象收取较低的服务费用，只能获得微利甚至存在亏损。非经营性项目类似于传统划分方法中的纯公共产品，指无法实现收费，无任何收益或仅有极少量收益，单靠经营该项目根本无法维持其运行的民生项目。按照此方法，综合交通枢纽项目设施的具体类型划分如表1所示。

表1 综合交通枢纽项目设施性质分类表

2 国内外基础设施建设引入社会资本的经验借鉴

从国内外公共基础设施项目建设中的社会资本引入经验来看，每个国家或地区采用的方法虽有共同之处，但又往往各有偏重，具体如表2所示。由表可见，美国偏重于采用市政债券方式引入社会资本，主要是运用市政或项目的现金流来支持债券发行。其中可经营性公共基础设施项目建设主要通过发行收入债券的方式来引入社会资本，非经营性公共基础设施项目主要通过发行一般责任债券来引入社会资本。

表2 国内外公共基础设施建设社会资本引入路径比较表

3 公共基础设施建设引入社会资本的方法选择

考虑到公共基础设施建设所需资金一般具有大额、长期的特点，因此这里将以综合交通枢纽项目建设为例，重点讨论项目合作和资本市场中可选择的社会资本引入方法。其中项目合作主要考察PPP、BOT、TOT、服务外包与购买等方式，资本市场主要考察贷款、债券与股权、基金与信托、资产证券化等方式。从综合交通枢纽的三种项目类型来看，酒店及停车场等经营性项目由于收益性较高，所获利润充足，因此可选择的社会资本引入方法多样，PPP、BOT、TOT、服务外包、贷款、债券与股权、基金与信托、资产证券化等方式均可适用；而枢纽站场等准经营性项目因其收益较低，而BOT、TOT方式往往需要项目具有较高的收益率来予以支持，因此这两种方式在此类项目中适用性不强，可采用PPP、服务外包、贷款、债券与股权、基金与信托、资产证券化等方式。此时，为了激发社会资本的参与热情，可采用利率优惠、税收优惠、现金补贴方式对参与其中的社会资本进行激励。对于通道及绿化等市政配套设施而言，由于其纯公共产品特性，几乎完全无收益，因此引入社会资本的方法十分有限，更多只能采用外包、银行贷款、发行债券的方式来获得社会资本的参与。具体如表3所示。

表3 综合交通枢纽项目建设引入社会资本的方法选择表

4 结语

根据收益性不同，公共基础设施分为可经营性、准经营性和非经营性项目三种类型。借鉴国内外公共基础设施项目建设中的社会资本引入经验，我国经营性公共基础设施项目建设可采用PPP、BOT、TOT、服务外包、贷款、债券与股权、基金与信托、资产证券化等方式引入社会资本，准经营性公共基础设施项目建设可采用PPP、服务外包、贷款、债券与股权、基金与信托、资产证券化等方式引入社会资本，非经营性公共基础设施项目建设则可采用的外包、银行贷款、发行债券等方式引入社会资本。

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(编辑 文新梅)

The Introduction Path of Social Capital in Public Infrastructure

DU Jiafu

(Chongqing Audit Bureau, Chongqing 401147, China)

Introducing social capital to participate in the construction of public infrastructure is an important way to enhance the government’s public service capacity under a given level of revenue conditions. From the division of basic types of public infrastructure projects, this paper has compared the introduction ways of social capital in the construction of infrastructure projects at home and abroad. Taking comprehensive transportation hub infrastructure project as an example, this article has studied the ways of introducing social capital into different types of integrated transport hub infrastructure projects deeply.

public infrastructure; comprehensive transportation hub; path

2016-08-16

杜家福(1963—)，高级审计师。主要研究方向：建设投资项目审计。

F035.1

B

1672-0601(2016)12-0096-03