供给侧结构性改革视角下我国航天产业的发展对策

王建华

内容摘要：我国经济进入新常态的历史阶段，中央提出供给侧结构性改革，旨在为我国经济可持续发展注入持久的内生动力。由于特殊的管理体制，航天产业面临行业垄断程度高、市场运行效率低、管理体制僵化、供给能力不足等结构性问题。因此，当前以及未来较长一段时间，聚焦结构优化和效率提升，加快供给侧结构性改革，将成为推动我国航天产业转型升级的重要路径。

关键词：供给侧改革 航天产业 结构性问题 对策

引言

当前我国经济发展处在增长速度换挡期、结构调整阵痛期和前期刺激政策消化期“三期叠加”的新阶段，经济高杠杆泡沫化风险加剧、行业产能过剩严重以及生态环境承载力接近上限等问题不断暴露，以规模扩张、资源推动的粗放型增长方式已经不能适应经济新常态的要求，经济增长的环境、动力、任务、要求等都发生了新的变化，供给侧结构性改革成为适应和引领经济新常态的必然选择。2015年11月，国家主席习近平在中央财经领导小组第11次会议和亚太经合组织APEC工商领导人峰会上两次强调，要“在适度扩大总需求的同时，加强供给侧结构性改革，着力提高供给体系质量和效率，增强经济持续增长动力，推动我国社会生产力水平实现整体跃升”。同年，国务院总理李克强在“十三五”规划纲要编制工作会议上称，“要在供给侧和需求侧两端发力促进产业迈向中高端”。这说明政府的经济改革思想正逐渐从注重“需求端”转向注重“供给端”，供给侧结构性改革已经成为国家层面推动产业升级促进发展转型的新战略思路，这不仅是宏观经济调控政策的重大转折，也是经济增长方式的根本性转变。

回顾已有关于航天产业发展的研究文献，较少从供给管理的视角对航天产业发展问题进行探讨。本文从供给侧视角对我国航天产业发展中的结构性问题进行分析并提出相关对策建议，以期推动我国航天产业快速发展。

我国航天产业进行供给侧结构性改革的必要性

经过多年发展，我国航天产业已经形成了较完整的产业链，形成了十分庞大的航天产业体系，但其仍然是一个国家高度垄断的行业，航天产业壁垒高和对外开放限制严格，进行供给侧结构性改革，对于航天产业结构优化升级具有重要意义。

（一）提高航天产业效率的需要

“投入-产出”的生产函数Q=AF（K、L）反映的是在既定的生产技术条件下投入和产出之间的数量关系。航天产业是当今世界最具产业带动性的高科技领域，具有显著的产业溢出效应和辐射效应。从欧美国家航天产业的实践来看，航天产业的直接投入产出比约为1∶2，相关辐射产业可以达到1∶14，我国航天产业直接投入产出落后于欧美国家，相关辐射产业的投入产出比也只能达到1∶7-1∶10的区间范围。因此，推动航天产业领域的供给侧结构性改革，有助于提高我国航天产业全要素生产率，降低生产成本，提高投入产出比率，为我国航天产业发展提供持续内生动力。

（二）提升航天产业竞争力的需要

随着社会进步以及科学技术的巨大变革，社会对航天产品的需求与日俱增。国家制造强国建设战略咨询委员会预测，“十三五”末我国航天工业的整体产值能达到8000亿元至10000亿元的水平 ，航天产业已经成为推动经济发展和社会进步的重要推动力。相对于日益旺盛的航天产品需求以及巨大的市场潜力，我国航天产业仍然是一个国家垄断性很强的产业，航天产品和服务的供给能力和水平明显不足。因此，推动航天产业领域的供给侧结构性改革，有助于破除航天产业垄断局面，培育企业的市场意识，增强企业参与市场竞争的能力，有效满足日益活跃的市场需求。

（三）推进航天产业军民融合的需要

2015年3月，国家主席习近平在出席十二届全国人大三次会议解放军代表团全体会议上指出“把军民融合发展上升为国家战略，开创强军新局面，加快全要素、多领域、高效益的军民融合深度发展格局”。航天产业带动面广、产业链长，科技含量和附加值高，代表着国家整体实力与科技水平，是军民融合发展的最重要领域。航天产业领域的供给侧结构性改革，对于航天产业体系从“封闭”走向“开放”，促进国防经济与地方经济的融合发展，构建国家主导、需求牵引、市场运作、军民深度融合运行体系，具有重要的现实意义。

我国航天产业在供给侧结构性改革上存在的主要问题

航天产业是国家战略性新兴产业，肩负着国家供给侧改革的重要使命，当前我国航天产业面临的供给侧结构性问题主要有：

（一）制度供给不足

制度供给是做好供给侧结构性改革的基础，制度的制定与创新，是支撑产业发展的有效保障。我国航天产业是在国家高度计划管理体制和运行机制下发展起来的，制度供给滞后于产业发展实际需要。主要表现为：

法律体系不健全。只有在法治的框架内，产业发展才有法律保障和政策支撑。从国外发展经验来看，发达国家都制定了一整套法律法规，以保证经济社会建设满足国防发展需求。美国鼓励私营企业研制生产武器装备的法律条款有近900项，日本现有各类动员法300多种，英国、俄罗斯也各有动员法案数百种。我国国务院以及各部委虽然先后制定了《关于大力推进国防科技工业民用产业发展的指导意见》、《关于非公有制经济参与国防科技工业建设的指导意见》等文件，鼓励民营企业参与航天军民两用高技术开发和产业化，但这些文件都只是政府的行政性指导文件，还没有专门规范军民双方关系的基本法律，民用经济进入航天产业领域缺乏充分的法律保障。

法律法规存在缺陷。一是财税制度不统一。在航天军品项目的税收政策上，航天系统内的军工企业享受土地税、流转税和增值税等税收的免税待遇，民营企业却没有相应的免税待遇，与航天系统内的军工企业相比，市场地位明显不平等。二是采购标准不一致。我国现有的《中华人民共和国标准化法》、《军用标准化管理条例》规定了军用标准和民用标准完全是两套体系。航天军品采购以军用标准为准，由于国家标准与军用标准规定不一致，在一定程度上阻碍了符合国家标准的民营企业进入航天军品领域。

（二）管理体制僵化且产业市场不完善

在多年的发展过程中，我国航天产业管理体制先后经历了“军队垄断”、“政府垄断”、“企业垄断”三次大变革。目前我国航天产业仍然是一个高度垄断的行业，存在不少问题：

航天产业市场机制不健全，系统封闭性强，条块分割严重。由于航天产业的行业属性以及国防工业特殊的管理体制影响，我国航天产业市场化程度不够，市场发育严重不足，航天工业体系与国民经济其他领域相对割裂，国民经济其他领域的企业很难参与航天工业。同时，航天企业内部存在大量以行政命令为指标的生产行为，行政指令代替市场竞争对资源进行配置，市场供给对生产科研需求变化的适应性和灵活性较差，供给效率低下，造成大量无效和低端供给。

政企不分、多头管理现象比较严重。目前，政府对航天工业仍然采取“管控”的方式，对于航天企业具体经营行为干预较多。国家国防科工局作为航天工业的归口管理单位，对航天集团公司行使行政管理权；作为特大型国有企业，航天集团公司要接受国有资产管理委员会的“资产管理、人事管理、干部任命”等方面的管理，发改委负责航天产业政策制定、产业结构调整以及武器装备研制等重大事项的组织协调工作，工信部负责军民融合、寓军于民的武器装备科研生产体系建设。

单一所有制结构没有改观。目前，我国航天工业仍然由国家单独投资，组成行政性公司，实行国家行政性垄断。即使经过股份制改造的部分二级军工企业也没有真正实现投资主体多元化，仍属于“翻牌公司”，国有股一股独大的局面仍未改变。航天企业内部没有建立起真正的现代企业制度和公司法人治理结构，还不是真正自负盈亏、自主经营的市场主体。这种所有制的单一性必然带来航天产业市场主体的单一性，影响市场竞争机制的形成和发挥。

（三）产业结构不合理

目前，我国航天产业实行军品民品分类管理体制，航天产业形成了以军品为业、民品为补充的产业格局。从全国范围来看，航天企业军民品的比例为7∶3，有些省份的航天民品发展势头好，但其航天军民品比例也仅达到6∶4，航天军品产业与民品产业比例不合理，民品产业发展严重滞后，航天产业对地方经济的带动作用和贡献率不高，影响了地方政府发展航天产业的积极性和主动性。同时，长期受到重军品、轻民品观念的影响，航天民品生产企业缺乏市场意识，生产管理体制与市场脱节，产品在市场上缺乏核心竞争力。目前，航天系统确定的卫星应用、计算机及其应用、汽车及其零部件三大支柱性民品产业经营效益欠佳，库存压力较大，亏损严重。军民结合，以民养军的战略目标不仅没有达到，而且影响了整个航天产业整体效益的提升。

（四）产业布局不合理

我国航天事业起步于特殊的历史时期，为满足国家安全和国防战备需要，航天产业布局极为分散，产业集中度低，很多航天企业搬迁到偏远的三线地区，当地的资源条件、基础设施、产业基础难以支撑航天产业发展需要。虽然随着国家军民融合战略的实施，国家以及地方政府对于航天产业的带动、示范和辐射作用认识有所提升，积极推动航天产业布局调整，但是从航天产业链的结构、资源合理配置和分工合理布局以及延伸产业链、辐射带动当地产业发展等方面仍然考虑不足。

（五）人才供需结构性矛盾突出

航天产业作为典型的知识密集型和技术密集型产业，需要大量高科技研发人才和工艺技能型人才。但是，目前航天产业人才的供给无法满足产业发展的需要，人才供给问题已经成为制约航天产业快速发展的瓶颈，具体表现为：

航天科技人才供给不足。目前，全国仅有清华大学、北京航空航天大学、南京航空航天大学等十几所院校开设宇航工程、飞行器设计与制造等航天相关专业，每年能够为航天产业培养高级专门人才不足千人，博士、硕士仅有百余人。相关数据显示，近年来我国航天产业呈现加速发展态势，航天产业各领域人才需求增长迅速，每年各类型人才需求数量大致在3万左右，相对于航天产业快速增长的人才需求，航天人才供给显然是不足的。

航天人才培养结构性失衡，供需错位。目前高校对航天企业人才需求把握不够精准，大多数高校更加倾向于培养高级研究型人才，对于航天企业急需的高级工艺技能型人才供给不足，供需的结构性矛盾较为突出；培养方式上缺乏创新，学生实践能力不能有效满足航天企业的人才需要；培养机制上与航天企业融合不够密切，合作育人体系机制不够健全。

我国航天产业供给侧结构性改革策略

（一）创新制度体系，增强制度供给

按照市场化取向的要求，抓紧修订、清理《国防科研生产法》、《武器装备研制合同暂行办法》等相关法律规范、行政规章以及国务院各部委的规范性文件，构建从国家法律规范到规范性文件的产业发展法律规范体系，为航天产业军民融合式发展提供法律制度上的安排与良好的政策环境保障。

完善空白领域规范制度建设。制定军民通用技术标准规范，建立统一的军民标准体系和政策制度，消除标准体系上的法律障碍，促进航天技术的研发和转移；制定军品科研生产保密制度、军品质量认证制度以及军品科研生产许可证制度，规范航天军品科研生产的市场秩序；完善国防科研生产投资法规制度，为航天企业公司化改革，推动投资主体多元化提供法律保障。

贯彻和落实法律法规的透明性原则、国民待遇原则和均等化原则，提高法律和政策的统一性、稳定性和可预见性，消除国企、民企在军品项目上投资、免税、信息等方面非合理、非公平的差别待遇，为民营企业提供清晰的参与机制和稳定的政策支持。

（二）降低垄断程度，放松行政管制

深化体制机制改革，理顺政府主管部门与航天企业之间的关系，明确政府部门之间以及政府部门与航天企业的权限边界，限制政府部门对航天企业具体经营活动的行政干预行为。进一步规范国有资产管理委员会代表国家履行出资人的职责，明确国有资产管理委员会只能以股东身份在股东会上行使股东权利，通过选举产生的董事会、监事会对航天企业的人事任免、经营决策、资产运行等经营活动产生影响，归还航天企业“资产经营权、经营决策权、干部任命权”等自主经营权限；适当提高国防科工局的行政级别，扩大其职权范围，将分散在其他部门的管理权限集中，由其代表政府和军方对航天产业中涉及到国家安全的项目进行统一管理，对不涉及国家安全的民品项目由航天企业根据市场情况自主决定。

按照市场化原则，推进航天科研院所改革和航天企业股份制改造。采取资产重组、上市、相互参股和兼并收购等多种方式，鼓励和引导战略性社会资本进入航天企业，借助市场化手段，优化航天企业股权结构，破除一股独大的困局，实行混合所有制，推进投资主体多元化，实现航天产业开放式发展。

加快航天企业现代企业制度建设步伐，完善航天企业股东会、董事会、监事会的法人治理结构，借鉴国内外先进管理理念和经验，建立符合航天企业特点的经营管理制度、人力资源管理制度等，激发企业发展活力和动力，提升航天企业科学决策水平和能力。

（三）统筹军品民品市场，优化航天产业和产品结构

统一规划航天军民两用高新技术的发展，依据军民两用技术规划，发挥航天军工企业资源优势，鼓励有实力的航天军工企业发展与军品结构相似、技术相通、工艺相近、设备设施通用的军民结合高技术产业，促进航天军民两用技术的产业链延伸发展，实现航天军民技术成果的双向转移和产业化，不断拓展产业发展空间。

以市场需求为导向，通过对民品价值链的分析，选取有发展前景的产业领域，推动航天民品产业结构优化和产业技术水平升级，提升航天民品产业的发展质量；依托航天上市公司为平台，以产权为纽带，强化资本运作，加大航天民品领域产业资源优化、整合、重组力度，大力发展高技术、高附加值产品，使航天上市公司成为拥有自主知识产权和知名品牌的航天产业平台。

（四）科学规划产业布局，促进产业聚集发展

紧紧围绕国家战略和区域发展战略，根据我国航天产业链结构和布局特点，借助产业规划与区域规划手段，综合考虑各地区产业优势、区位条件、资源集聚等因素，按照“核心-边缘”产业空间发展布局模式，加快航天产业布局结构调整，引导航天产业有重点、有差别地进行布局，实现特色错位发展。例如，河北省在航天产业布局调整中，选定石家庄、廊坊等四个地市作为航天产业发展核心区，重点发展技术密集型和资金密集型航天产业，确定邯郸、秦皇岛等7个地市作为航天产业发展边缘区，发展资源密集型和劳动密集型产业，推动了全省航天产业的快速发展。

建设特色园区，促进航天产业聚集。在发展航天产业时，可以根据地区发展规划，围绕某一航天产业链条或者某类航天技术应用产业建设特色产业园区，为发展航天产业提供专业性、特殊性的配套服务，促进航天产业业态集聚、功能集成和经营集约。比如北京市中关村科学城依托特色产业园丰富的创新资源，形成北斗技术创新和标准创制中心，辐射带动全国北斗产业的发展；西安国家民用航天产业基地以卫星及应用产业为主导产业，通过“龙头引领、产业链构建、项目聚集”，促进卫星应用技术与服务产业链特色发展以及卫星应用产业集群发展。

（五）改进航天人才供给方式，满足产业发展需求

创建具有竞争性的航天人才激励机制，盘活航天人力资源存量。根据当前航天人才结构特点和需求类型，借鉴国内外先进人力资源理念和经验，建立科学有效、富有活力的航天人力资源体系，制定和落实能够激发活力的航天人力资源政策，提高人力资源要素效率，激发航天产业其他生产要素，带动航天全要素生产效率提升。

创新航天人才模式，优化航天人力资源增量。推进以产业发展为导向、企业需求为牵引、院校学科专业为支撑的航天人才培养体系建设。加强学校与航天企业间的沟通与协作，建立航天人才联合培养机制，鼓励相关高校根据航天产业发展布局、产业发展重点以及具体航天企业人才需求，调整、增设航天相关专业，增加不同类型航天人才的有效供给。鼓励高校与航天企业共建高端研发中心、科技创新平台、院士工作站、博士后流动站，提升航天科技人才的培养质量。鼓励高职类院校与航天企业合作共建工艺技能人才培训基地、实习实训基地，不断增加航天工艺技能型人才的市场供给。

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