国家级新区与其它城市功能区的比较及发展趋势展望

内容摘要：随着国家级新区的密集批复，相关研究迅速成为新的区域研究热点问题。通过国家级新区与其它城市功能区特征的比较可以发现，未来我国将形成以国家级新区为龙头、以国家级开发区为骨干、以普通城市新区为支撑的总体城市功能区战略格局，国家级新区将成为新常态下我国一项新的区域发展战略和经济增长的新引擎。

关键词：国家级新区 城市功能区 比较

国家级新区是由国务院批准设立的以相关行政区、特殊功能区为基础，承担国家重大发展和改革开放战略任务的综合功能区，在推动全国改革开放、带动区域经济发展方面发挥了独特的引领作用。国家级新区与改革开放以来先后出现的经济特区、国家级开发区、普通城市新区等共同形成了我国城市功能区的总体构架，成为国家工业化、城镇化发展战略的重要组成部分。

国家级新区建设与我国区域经济战略布局的现实需求密切相关，其发展大致经历了三个阶段。1992-2009年，在我国的经济发展路径沿东部沿海轴线由南向北不断推进的背景下，中央先后设立了浦东新区、滨海新区两个国家级新区，二者在引领我国对外开放、参与全球竞争方面发挥了国家级增长极的示范作用。此后的2010-2013年，随着我国的区域发展战略从“东部率先”转向“四大板块”均衡发展，早期国家级新区的成功经验得以复制，先后产生了两江新区、兰州新区、舟山群岛新区和南沙新区等四个国家级新区，分别成为所在中心城市转型升级、引领城市群发展的重要引擎。2014年我国经济进入新常态以来，国家级新区开始进入密集批复期，西咸新区、金普新区、湘江新区等一批国家级新区获批，国家级新区的总量达到17个（截至2016年2月），均衡分布于我国“四大板块”、“三大战略”涉及的主要中心城市。

随着国家级新区的密集批复，国家级新区相关研究迅速成为一个新的区域研究热点。与目前主要聚焦于国家级新区产业聚集、体制机制、定位布局等现实问题研究不同，本文试图从国家级新区与其它城市功能区比较的角度，通过探讨国家级新区与国家级开发区、经济特区、普通城市新区之间的区别与联系，明晰国家级新区在国家战略布局中的地位及发展趋势，以期为今后国家级新区的进一步研究提供理论基础。

国家级新区与国家级开发区

国家级开发区是指由国务院批复设立的享有特殊优惠政策的城市产业功能区，本文所指的国家级开发区主要界定为国家级经济开发区和国家级高新技术开发区，截至2015年国家级开发区的数量达到364个。

从二者产生的背景来看，国家级开发区产生于20世纪80年代，是我国实现快速工业化时期的产物。国家级开发区按照“三为主、一致力”的发展方针，在引进外资、技术和管理经验方面发挥了积极的作用。国家级新区产生于20世纪90年代，是对彼时出现的“开发区热”的一次全面反思，城市新区这一概念源自“开发区”向“产城一体化城市新区”的转变，顺应了开发区从“单一生产”园区型经济，向多功能“生产、服务、消费”城市型经济转型的需要，体现了我国工业化与城镇化互动发展的时代需求。

从目标定位来看，国家级开发区集中定位于经济功能，旨在通过完善区域内投资环境、提升服务效能完成产业聚集。国家级新区则着眼于提升城市综合功能，通过改革创新引领区域的经济、社会、文化协调发展，与此同时，国家级新区战略有着强烈的辐射周边的区域性、国际化的政策意愿，例如浦东新区承担了建设大上海、引领长三角的功能，滨海新区承担了服务环渤海、我国北方对外开放的门户功能。

从发展规模来看，国家级开发区的建设规模小于国家级新区。国家级新区大多包含国家级开发区，国家级新区与国家级开发区的区别如表1所示。

从管理体制来看，国家级开发区主要采用“管委会”模式，旨在能够使开发区轻装上阵，集中精力进行经济建设，其辖区内的社会事务主要交由所在行政区处理。国家级新区中，浦东新区、滨海新区则经历了新区建设领导办公室—新区管委会—行政区的历史沿革，区级的党委、政府、人大、政协等一应俱全，其他国家级新区虽然沿用了“管委会”的管理模式，但实际上却承担了辖区内就业、医疗、养老、住房、助残等公共服务的职能。

从行政级别来看，国家级开发区普遍低于国家级新区。管委会是所在地（直辖）设区的市以上人民政府的派出机构，拥有同级人民政府的审批权限，国家级新区由国务院统一进行规划和审核，国家级新区实质上拥有副省级管理自主权，而与新区所处区域行政级别无关。

国家级新区与经济特区

经济特区产生于20世纪70、80年代，我国共确立了深圳、珠海、厦门、汕头、海南5个经济特区，1992年加快改革开放后经济特区模式转为国家级新区，上海浦东等国家级新区的开发开放成为新一轮改革的重要标志。

以“国家级新区”而非“经济特区”的理念推进开发建设，决定了国家级新区不是一个功能单一的工业项目聚集地，而是在经济特区的基础之上，承担着更多的城市建设、社会建设以及提供基本公共服务的功能，进而推动中心城市空间布局和产业结构调整，带动引领整个城市群发展。我国设立国家级新区的政策意图在于：以国家级新区为增长引擎，推进中心城市转型升级，进而辐射更大区域的城市群建设。这也是我国以国家级新区取代经济特区成为新的开发开放平台的根本原因。

总体而言，经济特区的建设探索为国家级新区战略的推进提供了经验积累和创新基础，意味着我国经济发展模式探索和社会公共管理体制改革向纵深延续，成为全国范围内综合配套和专项领域深化改革新的试验区。

国家级新区与普通城市新区

城市新区是我国进入工业化、城镇化互动发展时期的产物，普通城市新区是指未获得国务院文件批复的、由省市县级地方政府规划建设的城市新区。普通城市新区也可晋升为国家级新区，近年获批的国家级新区均为建设成效突出的普通城市新区。

目前对于国内普通城市新区还没有权威的统计资料，相关研究散见于学者的研究论文、地方政府公报及新闻报道中。

“国家级”新区的本质是城市新区，因其承担特殊的国家战略性使命而区别于普通城市新区。国家级新区一方面具有疏散中心城市人口、完善其产业布局等一般意义上普通城市新区的功能，另一方面还承担了引领区域经济增长乃至参与国际竞争的战略使命，是国家级的经济增长引擎和多项区域发展战略的共同支点。国家级新区与普通城市新区的具体区别表现如表2所示。

第一，在规划审批方面，国家级新区由国务院统一进行规划审核，一般城市新区则是由所在地方省市进行规划，报国务院批准。

第二，国家级新区是在国家层面上统筹考虑设立的新区，在政策、税收、特色产业聚集等方面获得特殊的优惠政策，与普通的城市新区相比获得更多的政策优惠资源，国家级新区实质上具有副省级的管理权限。

第三，起步较早的浦东新区、滨海新区已经由管委会上升为区一级政府部门，从而对所在区域具有更高的管理权限。其它国家级新区虽未设立区一级政府，但通过“省部级联席会议”也不同程度获得了更高的资源调配以及体制机制创新的权力，与普通国家级新区沿用“开发区时代”的管委会模式存在很大差别。

第四，国家级新区具有国务院赋予的综合（专项）改革创新的先行先试权力。例如浦东新区、滨海新区是全国综合改革示范区，两江新区是统筹城乡一体化发展的示范区，舟山群岛新区使我国海洋经济示范区，兰州新区是承接东部产业转移示范区，南沙新区是粤港澳合作的社会创新示范区，西咸新区是以人为本的新型城镇化示范区，贵安新区是欠发达地区赶超示范区，这些都是普通城市新区无法比拟的改革优势。

第五，在发展定位方面，国家级新区立足全国层面，在区位、经济等方面承担所在城市、城市群的枢纽功能，而普通城市新区则大多立足所在城市功能的完善和拓展。

第六，在新区规模及人口方面，国家级新区面积普遍较大，单区面积均在800平方公里以上，其中舟山群岛新区、滨海新区分别达到2.2万平方公里和2270平方公里，而普通城市新区平均抽查面积为63.6平方公里。人口方面，2014年国家级新区平均人口已经达到177.88万人，普通的城市新区规划人口平均为80万人。因此，国家级新区与普通新区的面积、人口等存在极大差异。

国家级新区发展趋势

综上所述，国家级新区与改革开放以来先后出现的经济特区、国家级开发区等功能区战略一脉相承，但是国家级新区发展的内在动力是改革和创新，经济特区依靠的是改革开放初期特殊的优惠政策，国家级新区战略的推进显示我国从开发区的“单一生产”园区型经济，向多功能“生产、服务、消费”城市型经济的纵深拓展，普通城市新区因其经济社会基础、区位、体量等限制无法承载“国家级”新区的全局性战略使命。未来我国将形成以国家级新区为龙头、以国家级开发区为骨干、以普通城市新区为支撑的总体城市功能区战略格局。展望未来国家级新区的发展，其总体将呈现以下特点：

第一，国家级新区扩容速度加快，新区布局的重点为区域性中心城市。近两年来，国家级新区批复速度明显加快，未来我国每个城市群将会布局2-3个国家级新区，总量将达到50个以上，而那些区位优势明显、产业引领作用突出、人口及环境承载力良好的普通城市新区将优先获批为国家级新区。

第二，国家级新区的战略定位将从立足全国转向推动区域发展。早期获得批复的浦东新区、滨海新区、两江新区等均属立足全国层面的综合配套改革示范区，近年获批的国家级新区则主要属于区域层面的专项试点改革试验区，显示出未来国家级新区的定位从综合改革到专项改革、从立足全国到推动区域发展的趋势。

第三，国家级新区将成为新常态下引领经济发展的新引擎。从国家级新区经济发展实际运行来看，各国家级新区自成立以后，依靠国务院赋予的“先行先试”的特殊政策，迅速成为所在省、市乃至全国经济增速最快的地区。未来国家级新区将成为新常态下区域发展的新引擎。

第四，国家级新区将成为我国一项新的区域发展战略。国家级新区早已有之，但国家级新区正式成为一项战略则是在我国经济进入新常态的背景下形成的。早期的浦东、滨海两大国家级新区在全国层面的改革示范作用直接推动了“国家级新区”作为一项整体战略纳入我国的宏观政策视野，而近两年国家级新区的密集批复呼应了新常态下我国积极拓展区域发展新空间的战略诉求，标志着我国将“国家级新区”作为一项区域整体推动战略思路的日益成熟，未来国家级新区将在新的历史时期发挥更大的改革引领示范作用。

参考文献：

1.国家发展和改革委员会.国家级新区发展报告[M].中国计划出版社，2015

2.邢春生.中国特色经济增长极与天津滨海新区[M].天津人民出版社，2010

3.曹云.国家级新区比较研究[M].社会科学文献出版社，2014

4.王佳宁，罗重谱.国家级新区管理体制与功能区实态及其战略取向[J].改革，2012（3）

5.贺曲夫，靳润成，吴春华.滨海新区区域整合与行政管理体制创新研究[J].天津师范大学学报（社会科学版），2009（2）

6.叶，李贵才，李莉等.国家级新区功能定位及发展建议—基于GRNN潜力评价方法[J].经济地理，2015（2）

7.李国庆.经济转型期中国城市化路径特质分析[J].江苏行政学院学报，2011（4）