我国警察权与公民权的边界研究

陈九阳

（中国人民公安大学，北京100038）

我国警察权与公民权的边界研究

陈九阳

（中国人民公安大学，北京100038）

我国警察的职务负担日益加重，警察权存在许多亟待改善之处，其中之一就是警察权与公民权存在混淆。这种混淆主要有公民权利公化和警察权力私化两种表现，导致了诸如治安法规空置、警察服务职权过分扩张等危害。警察权与公民权混淆的深层次原因在于警察权的配置存在问题，主要由于警察权配置的价值取向偏重社会秩序管理，以及国家配置警察权时过分强调警察的服务职能。为了明确警察权与公民权的边界，要以警察权配置的视角从多个渠道解决问题。用法律手段区分，加强立法科学性；从思想观念上区分，明确警察角色定位；通过主体区分，使警察权真正由警察履行，公民权切实为群众拥有。

警察权力；公民权利；警察权配置

历史上很长一段时间存在权力与权利合一的情形，掌握权力的人才能够享有权利，权利与权力成正比。近代社会中西方通过社会主义与资本主义革命对此作出了改变，即通过建立不同意识形态的民主制度，使国家掌握公权力，社会享有私权利，公权力与私权利相互界分，相互制约，继而达成保障公民权利不受公权力肆意侵犯的共识。制约的基础是分割。警察权力作为一种公权力，其合法、合理行使，前提是与公民权利的明确界分。然而，实践中警察通知被拘留人家属反受怨怼，警察帮市民开门锁换水管、帮市民调解民事纠纷遭质疑等走样的“为民服务”频频出现，公民权利与警察权力的交叉愈加严重。警察究竟应该承担怎样的职责，应该享有哪些权力成为亟待明确的问题。因此，在厘清这些乱象前，首先应当探讨的是如何将警察权力同公民权利的诸多交叉剥离开来，明确警察的角色定位，以免其稍有不慎便覆盖了公民权利，错误承担了公民权利，甚至使公民可以利用警察权谋取私利，继而引发诸多危害。

一、警察权与公民权混淆的表现与危害

警察权的本质是一种公权力，公权力在行使过程中必然导致私权利遭受一定限制。警察权与公民权的混淆，是指警察权力范围内错误纳入了应由公民自行主张的私权利，或是警察权力遭到公民权利的侵蚀与干扰，导致警察权与公民权界限不清，警察侵权执法或违法执法，对警察履行职责与维护治安秩序造成危害。实践中，两者的混淆造成警力的浪费，使警察可能陷于指责甚至侵权指控当中，同时也侵犯了公民的权利，不利于公民权的保障。

（一）公民权利公化：我国《治安管理处罚法》中通知家属条款的执行困境

我国《治安管理处罚法》中的通知家属条款，是指该法第九十七条的规定：“公安机关……决定给予行政拘留处罚的，应当及时通知被处罚人的家属。”这一原本充满人权保障意味的规定却招致了诸多争议，民警进行治安行政执法时遇此情形也难以恰当落实。以处理卖淫、嫖娼为例，《治安管理处罚法》第六十六条规定：卖淫嫖娼的，处十日以上十五日以下拘留。据此，实行卖淫、嫖娼等有损社会名誉的行为受到拘留处罚的，应当由公安机关通知被处罚人的家属。但实践中，警察按照法律规定通知家属后，往往使被处罚人员面临严重的家庭矛盾以及不利的社会影响，甚至有用“家庭惩戒”代替公权力治理的嫌疑。相反，如果警察从保障被处罚人权益出发，按照被处罚人的意愿不通知其家属，将导致《治安管理处罚法》第九十七条的空置，继而面临“违法执法”的质疑。警察在这一规定下显然陷入了进退两难的境地。

除我国外，其他国家鲜有“通知家属”的明文规定，也没有明确的立法依据，学理界一般认为可视作从《公民权利和政治权利国际公约》中推定出来。据该《公约》第9条第1款规定：“人人有权享有人身自由和安全，任何人不得加以任意逮捕和拘禁，除非依照法律所确定的根据和程序，任何人不得被剥夺自由。”第2款则是“任何被逮捕的人，在被逮捕时应该被告知逮捕他的理由，并应迅速告知对他提出的任何指控。”[1]据此，有观点认为“通知家属”是告知权的延伸，而告知权本该是被拘留人自身享有的，为了能够更好地保障被处罚人的利益，这种权利则扩张到被处罚人的家属身上。[2]鉴于该通知条款的本意是告知被处罚人的家属该人员的去向，避免家属不必要担忧的同时，方便其监督警察权力，那么是否通知家属、通知哪位家属本应是被处罚人的一项权利，却被立法配置为警察职权。一方面加剧了警察负担，另一方面也极有可能造成当事人因为生存环境中的非议而受到二次惩罚。警察权力覆盖了公民权利，额外负担职责的同时却损害了公民权利。

警察权力与公民权利的平衡与划分是建国以来历久弥新的问题。随着《治安管理处罚法》颁布生效后，旧的《治安管理处罚条例》中警察自由裁量权过大的问题已得到基本解决，公民权利也得到更多的保障。然而，新时期强调警察服务职能的警务理念体现在立法精神中，使警察承担了许多本不应由警察承担的工作任务，如同上文的“通知家属”。这些额外负担不仅仅造成警力的浪费，同时也极有可能损害公民权利，造成警察权与公民权的混淆，即公民权利公化，使其成为一种强制性的权力而非自主选择或自行主张的权利，浪费警力，制造矛盾，滋生隐患，对于治安行政执法产生了很大的消极影响。

（二）警察权力私化：警察调解普通民事纠纷的尺度难以把握

1980年上海图书出版社出版的《法学词典》对权利一词的释义是：“法律赋予人们享有的某种权益,表现为享有权利的人有权做出一定的行为和要求他人做出相应的行为（义务）……”[3]据此，《人民警察法》第二十一条“警察对于解决纠纷的要求应当予以帮助”的规定无疑就通过法律手段使公民获得了要求警察介入普通民事纠纷调解的理由。换言之，警察甚至可以为民众所用以处理自己的私事。现实生活中警察职权被迫成为谋他人之私手段的现象屡见不鲜，如警察可以且必须对因之报警的普通民事纠纷作出调解，甚至是实质性调解。①高文英教授在《警察调解制度研究》一文中将警察调解的纠纷分为两类：一类是治安纠纷及其与治安纠纷相关联的民事纠纷；一是普通的民事纠纷。调解民事纠纷又分两类：一类是能够给予实质调解的民事纠纷；另一类是给予非实质调解的民事纠纷。所谓实质调解的民事纠纷,是指公安机关通过调解，使当事人各方的实体权益争议得以解决,从而化解矛盾。所谓非实质调解的民事纠纷，是指这类纠纷公安机关由于不便或者难以处理，而是仅作一般性劝说，帮助当事人暂时缓和矛盾，为当事人提供必要的咨询，并为当事人指明或联络解决的渠道。详见高文英.警察调解制度研究[J].中国人民公安大学学报(社会科学版),2008(4):127-134。然而如何帮助，帮助到怎样的程度却并未明确。这种模糊反映出背后的问题，对警察权力缺乏详尽的规定，导致警察权与公民权交叉，出现执法的灰色地带。一方面，这种缺失不仅仅在于警务督察或纪检部门监督力度的大小，也在于立法上是否配备了足够的程序制约与担责机制。警察的诸多职权虽然在各自的情境中发挥了显著的效果，但也因缺乏程序细则与监督机制导致很难做到切实的限制。警察可以通过调解从实质上干预民事纠纷，即通过警察权进行了公民人身、财产或其他权利的处置与分割，无疑会促使公民通过贿赂、拉关系等方式利用警察为自己争取权利。目前，类似事件已经成为一种并不罕见的社会现象，甚至因“见怪不怪”而受到社会一定程度上的包容，造成恶性循环。另一方面，如果警察对于普通民事纠纷均不作出实质性调解，也会出现难题。《人民警察法》第二十一条反映出警察承担调解人民群众纠纷权力的义务性。公安实践部门普遍反映，日常110报警接到的警情大部分为求助性报警，不接警往往会受到群众投诉。然而，现实生活中的许多单纯民事纠纷，即使公民通过报警这种合法手段主张权利，警察明知在法律规定的范围内不应进行实质性的解决，却因规定必须出警、接手、处理，继而因无法做出影响结果的干预而为公众留下“无能”印象。因此，民警遇到类似警情则不得不解决，但若要有实质性的解决则往往会面临“越权”“违法”嫌疑。由于警察权的公权力性质，警察在处理纠纷时出警，对于对方而言本来就是一种心理威慑，在纠纷中被质疑有“警察怎能偏帮一方”的情况屡屡出现。上有“应当帮助”的法律规定，下有“首接责任制”的硬性要求，警察往往陷入群众怨声载道、战友叫苦不迭的两难。

不仅仅是接警，在治安防控中同样面临警察权力与公民权利混淆的问题。实践中通过建立治安情报人员进行社区实时监控是警察的权力，也是较为有效的手段。有的公安机关会采取在摆摊商贩中设立治安情报人员的方式，摆摊商贩一旦成为警察的“耳目”，因为满足了警察的工作需要，就不会被城管驱逐。这显然会导致“警察姑息纵容”“选择性执法”的非议。虽然这种行为是出于治安防控和建设社区警务的动机，但这种通过警察权力获得公民权利保护的情形也是警察权力的私化，无法掩盖其违法嫌疑。警察动用公权力提供了对于个体权利的额外维护，这种维护造成的结果与现行规定相悖，造成了警察权力与公民权利的一种混淆。

二、警察权与公民权混淆的原因分析

（一）明确警察权与公民权界限的必要性

由上文可知，由于警察被赋予了过于宽泛的职权，并作出了“四有四必”的承诺，导致目前警察接警工作中处理非警务类警情占了绝大部分。据江苏省公安厅统计，2014年全省110报警服务台报警电话总呼入量达3700多万次，日均10万次以上，其中有效警情1560万起，而违法犯罪警情仅占有效警情的10%，纠纷求助类警情占比高达43%。[4]河北省公安厅的数据显示，2015年全省公安机关110报警服务台共接报警1345万起，其中有效报警336万起，仅占全部有效警情的25%，且其中还包含相当一部分群众求助。[5]

从数据可见，目前警察正在事无巨细地承担社会责任，为非警务类报警四处奔波，频繁的出警被大量的求助类警情所占据。在这种情况下，“警察究竟应该做什么”成了一个亟待解决的问题，背后更深层次的困惑则来源于对警察权究竟是什么的认识不清，导致警察权与公民权利大量覆盖。警察权与公民权的混淆，究其本质则可归结为公权力与私权利的混淆，是近代任何国家政治制度的革新或自我优化都需要解决的一个问题。

然而，无论是近代西方资本主义社会认可的“公权力来自于公民权利的让渡”，还是马克思主义“权为民所赋”的权力观，都认可公权力来源于私权利。毛泽东主席曾明确指出：“我们的权力是谁给的……是占人口百分之九十以上的广大劳动群众给的。”[6]毛泽东思想奠定了我国社会主义权力观的基础。近代社会学基础理论普遍认为，公权力既然来源于公民权利，那么与公民权利就应当作出明确的界分，两者的明确剥离能够使公权力得到更好地行使，避免公权力因为先天的膨胀性和向恶性走向自我毁灭，也能更好地保障私权利，防止权利滥用引发社会秩序的混乱。即用权力制衡权力，用权力约束权利。权利与权力的分离是法制现代化的奠基石，有了这块奠基石,既使得法制现代化的进程一往无前,又为法制现代化立起了一座醒目的界碑。[7]

（二）警察权与公民权混淆的深层次原因：警察权配置存在问题

由前文可知，警察权与公民权界限模糊，是因一些立法规定中存在不科学、不明确导致的。那么警察权力与公民权利混淆的问题，本质上是警察权配置的问题。警察权的公权力属性决定了警察权的内容与范围都应当由法律明文规定，体现“法无授权即禁止”的基本精神，警察权力如何配置来源于法律规定，如果警察权与公民权界限不清，那么涉及警察权配置的法律多有一些不科学、不细致之处。这是因为，警察权的配置本质上是一项法律行为，即通过立法的手段决定哪些权力应当归为警察权。在现代法制社会，法律是公权力和私权利的载体，虽然法律无法穷尽公民权利，却可以通过完善警察权力的手段进行警察权与公民权详细区分。所以，探讨究竟哪些权力应当划分在警察权的范围之内，哪些权利应当由公民自行主张，是警察权配置范畴之内的探索。警察权与公民权出现混淆，也应当从警察权配置角度寻求解决的答案。

（三）警察权配置造成警察权与公民权混淆的具体原因

警察权配置造成警察权与公民权的混淆的具体原因，主要在于配置的价值观念不平衡，配置的目的取向倾斜过多，目前我国公共服务体系建设的局限性三个方面。

1.警察权配置的价值取向偏重社会秩序

决定警察权力配置的根本因素，在于公共秩序和个人自由之间的矛盾运动关系。[8]我国具有重秩序轻权利的历史传统，在长达几千年的封建社会中，警察权的行使均以维护统治阶级认可的社会秩序为目的，公民应当无条件地配合与支持警察权的行使。新中国成立以来，我国警察权配置的思想虽然作出了数次调整，但是维护社会秩序稳定仍是恒久不变的第一主题。与司法权和立法权相比，以警察权为代表的行政权最为高效灵活。因此，国家在维护社会秩序过程中越来越多地倚重警察权，使警察权不断膨胀，警察权干预与管理的范围朝秩序方向逐渐扩大，损害到与之此消彼长的公民自由，甚至将公民权利化作警察权并规定在法律之中，继而构成对私权利的一种“合法”侵犯。

2.国家配置警察权时过分强调警察的服务职能

从新中国警察制度的第二阶段①朱旭东、于子建在《新中国警察制度现代化进程评述》一文中将新中国以来的警察制度分为四个阶段：第一阶段为1949年到1978年，计划经济时代；第二阶段为1979至1991年，初步改革阶段；第三阶段为1992年至2000年，改革取得重要进展阶段；第四阶段为2001到现在，为现代警察制度基本确立期。本文从其分类。详见中国人民公安大学学报（社会科学版），2011年第4期，第21-28页。开始，国家开始有意识地加强警察的服务职能，先后提出了“有事找警察”“四有四必”等口号，但基层警力缺失的基本国情使这种承诺某种程度上超出了警察队伍的能力范围。过分强调警察的服务职能使本应由公民自行主张的权利，如解决民事纠纷或单纯帮助性的需要都交由警察动用公权力解决，造成警察权与公民权利的混淆。虽然警察也往往选择调解了事或施以援手，但警察权动用本身对于公民而言就具有威慑力，一方面使私权利领域的纠纷相对人面临很大压力，具有偏帮不公的嫌疑，同时因为警察受警力限制无法做到宣称的“有求必应”，反而有损警察权威。

同时，警察实施了本该由公民自行承担的工作，也受到建国初始遗留观念的影响。建国初期，全体国民均有自己的组织归属，农民存在并依附于公社与集体经济，城市居民有自己所属的单位。在公有制氛围如此浓郁的环境下，单位、社区、居民的事情均自然而然的归属警察负责。但改革开放以来，我国从完全的公有制经济转变为公有制为主体，多种所有制经济共同发展，家庭，乃至个人取代集体与单位成为社会的最基本组成单位，私有财产与私有产权收到更多的保护，在这种情况下，个人对于自己的财产在享有更多自由权利的同时，也应当更多的负担起保护自己财产的义务。然而警察权应用的理念却并未随着经济发展的趋势革新，以重庆市成立校园安保支队为例②重庆组建校园安保支队，配警棍辣椒水[EB/OL].http://news.sina.com.cn/c/2010-05-03/213520198222.shtml，2016-06-06。，警察作为国家公权力，本该处理公共事务，但重庆市公安局沙坪坝区分局却派驻民警入驻校园；校园作为独立的单位，本该自行负担自己的安保任务，但所在地公安机关却认可甚至支持其占用警察资源进行安保工作。这种“错位”一定程度上反映出“警察保卫一切”的陈旧观念仍然在维护社会稳定层面上占有一席之地。

3.社会管理未能为警察行使权力提供应有支撑

警察目前承担了许多应该由其他部门承担的社会职能，除了警察法和政策上的一些导向之外，也与社会管理的亟待健全和社会转型期基层组织对于社会与民众的控制力减弱有关。即使在相对灵活的行政权范围内，也鲜有其他力量能够比警察更为高效。因此，为了保证我国的经济、政治、文化建设平稳有序进行，避免由于转型期社会矛盾的激化影响发展的稳定性，保证矛盾化解的高效性和服务职能履行的及时性，不得不选取使用警察权力解决这一“捷径”，将越来越多的内容归为警察职权。然而，如果对警察目前的出警内容进行一定归纳，就会发现目前警察处理的业务中，办理案件和维护秩序的内容相对较少，许多责任应当由其他社会管理部门来承担，却由于这些部门未能有效发挥其职能或无力履行其职责而将工作任务交给警察完成。

同时，行政权内容的重叠与权力的不对称也加剧了其它公共部门对于警察的依赖性。以城管为例，笔者在实习期间经历，居民在认为街边商贩影响自己日常生活的同时会选择报警，但有权处理该项事务的应该是城管部门。由于目前的环境约束与城管较差的舆论形象，城管部门在履行职务过程中因担忧遭遇反抗无权处理，因而选择采取与警察“联合执法”的方式。即城管先行，负责清理不法商贩，而后当遭遇过激抵抗甚至人身威胁时，由警察出面负责处理。这种兴师动众的做法不仅效率低下，同时让人质疑城管的执法权力本身的存在意义，同时也造成了公权力一种较大的浪费，占用警力，分散了警察本身处理本职工作的能力。

三、克服警察权与公民权混淆的对策

既然警察权与公民权混淆的关键原因在于警察权配置出现问题，那么要对两者作出区分也应当从警察权配置的角度寻求解决路径。警察权的内容与范围都由法律加以规定，警察权配置本质上是一种法律行为，从法律角度区分警察权与公民权是最根本的方式。据前文所述，警察权配置出现问题造成两者混淆，背后有其多方面的原因，那么仅仅将立法作为对策考虑是不全面的，也是治标不治本的。从立法目的上看，警察权配置这一行为仅仅是明确警察权与公民权边界的途径与手段。因此，在修改不科学的法律规定进行警察权的再调配之前，首先应当针对造成这种立法现状背后的症结加以解决,对策也应从立法和责任分担的角度思考，从立法思想上明确警察权的公权力性质，从制度上分担警察不必要的服务职能，使警察权与公民权在警察执法的范围内能够“泾渭分明”。

（一）用法律手段区分，加强立法科学性

首先，细化法律中模棱两可的规定。目前我国规制警察权力的法规中，酌情处理、浮动标准的条文仍有很多。当警察权力能够细化为职权时，就有了法制社会中具体的落实方式，但是如果不制定详细可行的执行程序以及监督程序，仍然会使警察权因模糊不清而执行不畅，或因监督不力而导致执行异化。我国对于警察权的规定分布在《人民警察法》《治安管理处罚法》等多个法律规范里，授权性规定较多，制约规范性规定较少，并且部分职权授予后缺乏明确的程序性规定，导致执行中出现的难题无法解决。以留置权为例，根据法律规定，只要留置对象“有违法犯罪嫌疑”和“经批准”，警察就可以行使该项权力。但具体的违法犯罪嫌疑标准、尺度、界限都未作出详细规定。出现这种情况，民警往往选择弃用该项职权，或是盲目处理，埋下侵犯公民权或覆盖公民权的隐患,并且减损了法律本身的生命力。条件成熟时，建议考虑制定统一的《警察执法程序法》。美国在警察执法过程中就拥有非常细致的执法程序规定，不仅能够保护警察权益，在程序合法的前提下作为一些针对不当执法投诉的抗辩事由，同时也能够保障公民权利不被警察执法过程中过多的"自由发挥"所侵犯。除此之外，合理的程序也是职权得以发挥的前提，科学的程序细则还能够为警察权的高效运用奠定基础，从而进一步解放警察力量，使有限的警力能够更好地发挥到切实需要的领域中去。

其次，原则性规定入法。法律无法穷尽公民权利，因此当现有立法技术不足以填补实践领域的空白，或社会条件尚且不宜将警察权与公民权的界限反映在条文内时，需要参照关于警察权的原则性规定，来解决立法空白中的具体问题。目前行使警察权的原则并未在法律中有明确的规定，实务界通常参照行使行政权力的原则类推理解。但是警察权力有其特殊性，遇到的问题更是无法完全由一般行政领域的许可、强制、处罚等几个部分所归纳。将警察权行使的原则单独规定在《人民警察法》内，有利于警察权在实务中遇到诸如“通知家属”类型与公民权界限不清的难题时，以此为准进行参照。原则性规定入法也能够一定程度上强化对于公民权利的保护。如规定警察权的公共原则，警察权作为一种公权力，应当始终作用于公共领域，服务于公共事务，这样警察大量履行针对个体报警的服务性工作，或对公民之间的纠纷进行实质上的调节就既不合法也不合理。在此基础上，警察权能够轻易入侵到公民权的界限之内，侧面反映出我国对于公民权本身的保护不够完善。因此，原则性规定入法不仅能够使警察权在实施与执行过程中获得更加清楚的路径，反过来也能保障公民权利，使警察明确二者之间的“红线”应当在哪里并止步于外，避免二者之间的混淆不清。

（二）从思想观念上区分，明确警察角色定位

警察权与公民权界限不清具有很深的思想观念基础。一方面，封建社会一直以来重权力轻权利的风气使权力本身成为权利的获取路径，掌握权力的人垄断了权利，没有权力的人只能承担义务，几乎毫无权利可言，屡禁不止的“特权”观念也因此而来。另一方面，近年来对于警察角色的定位模糊，导致警察承担了许多群众组织和群众个人应当承担的社会责任，民众对于警察“公仆”的理解错误，事无巨细找警察，警察的服务职能被无限放大，被迫身兼“守门人”“监护人”“调解人”数职。因此，必须在思想观念上明确了警察的定位，才能够清楚划定警察的角色与职能。这是处理好公民权与警察权界限的核心。

从观念角度将权力与权利划分开来是一项长期工程，首先，不仅要使警察与当事人两方明确，即警察明白其权力不是特权，不应该也不能够带给警察特权，任何以警察权为他人或为自己谋取私权的行为均属警察权的私权化，也具有其违法性。同时也应让公民理解，警察权的服务性质也有其界限，警察的服务职能出于其政治性功能虽然是客观存在的，但公民权利不能滥用，在享有权利支配自由的同时也应当受到一定的限制，并承担与之权利相对应的自行负担的义务，而非一切交由公权力解决，更不能通过公权力谋取私利。

同时，警察权的范围是法定的，因此也应当使立法者明确，警察在目前的社会环境中应当主要承担何种性质的职权，警察的统治职能与服务职能应该进行怎样的平衡。警察权的行使途径就在于执行相关法律法规，警察权的范围会随着警察所应当发挥的职能作出调整。只有这样，才能使区分警察权与公民权的努力得到源源不断的援助与支持。

（三）通过主体区分，警察权由警察履行，公民权由公民主张

警察权与公民权行使的主体不同。按照性质来区分，警察权作为公权力，主要由公安机关行使，而警察职责范围内管辖的事务应当由警察主动干预。如2016年3月1日生效的《中华人民共和国反家庭暴力法》，一改此前本应由公权力保护被害人权利的家庭暴力却由群众组织妇联牵头、警察权本应当介入却因缺乏法律规定而由公民自行主张权利的做法，从法律上明确了警察权应当介入，必须介入，使警察权能够更好地保障公民权利。虽然施行以来在个别案例中仍然存在警察不易掌握日常矛盾与家庭暴力的尺度，当事人报警后反悔等实践中的困难与障碍，但因该法律的出台与生效，使当事人即使在进入侦查程序后退缩警察也不会遭至职务上的追究，这无疑解决了警察权干预家庭暴力的后顾之忧，有利于警察权保障公民权的良性发展。公民权利则应当由公民行使，公民因权利而获得的利益应当基于对于公权力的保护和制约之上，而不应当通过公权力直接获得。因此，警察权与公民权利的区分，也可以从主体进行。只有这样，才能使法律和政策的本意真正渗透到实践中去，达到其本来目的。

同时，警察也应当将公民的权利交还给公民。马克思主义认为警察与国家同时产生，是国家统治机器的一部分，因此警察天然无法避免其政治性，需要将维稳等一些政治职能纳入其工作范围内，其服务职能却可以由其他部门来分担。在我国，消防等警种经常会负责一些需要特殊技术的求助性报警，如需登高、开锁等情形。消防在我国配备为警察职权，但在许多国家和地区，消防员绝大多数是职业的，如美国。也有消防原本属于警察但后期从警察组织单独分立出去的模式，如我国台湾地区。在美国，许多社区服务和求助类的工作均由综合消防局来承担，这样就使警察能够专注于其本职工作，避免警察权的无限扩大，同时也使警察不易打着“行使职权”的旗号，干预民事问题，甚至侵犯公民权利，以权谋私。这既能减轻警察负担，又能一定程度上约束警察腐败。虽然我国与美国的国情存在显著差别，其经验只能起到参考作用，但是可以从我国现有的警察制度出发，考虑建立专门的警务协作机制，改善目前警察负担过重的局面。

总而言之，我国正处在社会转型期，社会矛盾日益复杂尖锐，社会秩序的脆弱性极为突出，警察作为党和国家保障社会稳定，促进国民经济发展的关键力量，手握界限模糊不清的权力，使其难以完成党和人民赋予的重托。近年来，警力不足的矛盾已经越来越突出，警察负担过重的服务工作已经严重影响到其维护社会治安、打击犯罪的职能。只有解决了警察权配置的问题，完善警察权力，才能够明确警察权与公民权的界限，解放警力，促使警察权合法、高效行使，继而使警察能更好地履职尽责。

[1]联合国大会.公民权利和政治权利国际公约[EB/OL].http://www. un.org/chinese/hr/issue/ccpr.htm,2015-12-19.

[2]许旭.刑事执行程序研究[D].湘潭:湘潭大学,2013:17.

[3]范进学.权利概念论[J].中国法学,2003(2):15-22.

[4]江苏公安.全省110日均接报警电话10万次以上[EB/OL].http:/ /www.jsga.gov.cn/www/jsga/2010/zjgx-mb_a3915011213262.h tm,2015-12-27.

[5]110接报警超千万有效警情仅占四分之一[EB/OL].http:// www.yzjs.com.cn/jrtt/201601/t20160107_68898.htm,2016-01 -0 7.

[6]中共中央文献研究室.毛泽东著作专题摘编（上）[M].北京:中央文献出版社,2003:277.

[7]谢晖.权利与权力界分——法制现代化的奠基石[J].法律科学, 1994(3):3-9.

[8]谢川豫.社会转型期的警察权配置研究[J].江西公安专科学校学报,2009(5):95-101.

【责任编校：边草】

Research on the Boundary between Police Power and Civil Rights in China

（People's Public Security University of China,Beijing 100038,China）

The duty burden of the police is on the increase in our country,and there are many problems to be improved of the police power.One of them is the confusion of police power and civil rights.This confusion mainly include two performance:civil rights public and privation of the police power.Which led to the hazards such as the vacancy of public security laws and the police service with power authority excessive expansion.The deep reason of confusion is the allocation of police power.It's mainly because of the police power configuration management focuses on the value orientation of the social order and national configuration,and police power emphasis too much on the service function of the police.In order to define the boundary of the police power and civil rights,we should solve the problem from multiple channels in view of the police power configuration.Using legal means to distinguish it for strengthening scientific legislation;Distinguish from the ideological concept to clear the police role definition;Through the distinguish of the subject to make the police power actually performed by the police,and the masses exercising the civil rights.

Police Power;Civil Rights;Police Configuration

D631

A

1673―2391(2016)04―0111―06

2016-01-22

陈九阳，女，蒙古族，中国人民公安大学2014级硕士研究生。