矿产资源政策参与宏观经济调控体系研究

余淑均，段亚敏

（1.武汉科技大学，湖北武汉 430065；2.河北地质大学，河北石家庄 050031）

矿产资源政策参与宏观经济调控体系研究

余淑均1，段亚敏2

（1.武汉科技大学，湖北武汉 430065；2.河北地质大学，河北石家庄 050031）

矿产资源政策参与宏观经济调控不是直接调控国民经济系统，其直接调控对象是矿产资源系统，但其调控目的是要服务于国民经济的总体发展目标。研究结果表明：通过矿产资源政策体系的规划、设计和实施，有效调控矿产品供给，实现我国国民经济持续、稳定和健康发展；利用矿产品市场价格倒逼机制，有效调控矿产品需求，促进宏观经济发展方式的转变及产业结构的转型和升级；经济手段和技术手段具有较强的前瞻性和灵活性，是实施宏观经济调控更加有效的方式和途径。

矿产资源；宏观经济调控；政策体系；实现路径

一、引言

矿产资源是国民经济建设与社会发展的重要物质基础，人类的社会经济活动就是不断地开发利用自然资源，以满足自身日益增长的物质文化需要的过程。相关研究成果表明，我国95%以上的能源、80%以上的工业原料、70%以上的农业生产资料都来自于矿产资源。改革开放以来，我国经济实现持续高速增长的主要动力来自于要素投入的增加，矿产资源已成为我国经济增长的主要贡献要素[1](p1-6)。矿产资源的勘查、开发和供给直接关系到国家的资源安全、经济安全和产业安全，矿产资源政策也直接关系到国家宏观经济发展的方式、规模、速度和水平。

宏观经济调控是国家运用计划、法规、政策等手段，对经济运行状态和经济关系进行干预和调整，把微观经济活动纳入国民经济宏观发展轨道，及时纠正经济运行中偏离宏观目标的倾向，以保证国民经济的持续、快速、协调、健康发展。石吉金（2010）从宏观经济调控的基本思路出发，分析研究了我国矿产资源政策参与宏观经济调控的必要性、可行性、调控思路和框架[2](p43-45)；齐亚彬（2007）基于当前我国能源和矿物原材料供应形势紧张,矛盾加剧，对国民经济健康平稳运行影响较大的现状，研究从总量和结构等方面入手,有针对性地进行调控与调节，以保障我国经济和社会发展需要的矿产资源安全供应[3](p12-13)；贺冰清（2008）从矿产资源规划、供应、资源税费、资源调查评价和信息服务、政策法规及行政等方面，研究探讨了矿产资源政策参与宏经济观调控的手段和方式[4](p4-6)。

事实上，矿产资源政策参与宏观经济调控，是通过不同层次目标导向下各种政策体系的组合效果，合理规划矿产品市场中矿产品供给的规模、速度和结构，充分发挥矿产品市场的价格机制，达到矿产品供给和需求的动态平衡，从而保障国民经济持续稳定发展和转变经济发展方式目标的实现。矿产资源政策参与宏观经济调控的直接作用对象是矿产资源系统（包括矿产资源勘查、开发、供给和利用全过程），矿产资源系统具有多种运行态，当外部环境条件（如制度）发生变化时，将会改变系统结构及系统内部各组成要素之间的耦合关系，从而导致系统功能的性质和功能的实现程度发生变化。因此，基于矿产资源系统的构成特征和运行规律，立足我国矿产资源及其相关产业在国民经济发展中的重要地位，紧密结合我国经济转型的战略目标要求，充分发挥矿产资源勘查、开发和矿产品供应保障的源头调控功能，全面系统地研究和探索矿产资源政策参与宏观经济调控的作用机理、调控目标和调控过程，科学研究和系统规划矿产资源政策参与国家宏观经济调控的政策体系和实现途径，具有重要的现实意义。

二、矿产资源政策参与宏观经济调控的作用机理和目标定位

（一）宏观经济调控的作用机理。

国民经济系统是一个国家的总体经济运行系统，这一系统又可以划分为宏观层面、中观层面和微观层面的不同层次；矿产资源的勘查、开发和利用是构成国民经济体系的重要组成部分，是国民经济复杂巨系统的一个子系统，这一子系统同样包含国家层面、区域层面和企业层面的不同层次；矿产资源调控系统又是矿产资源系统中的有机组成部分，是矿产资源系统构成中实施管理和控制功能的子系统，这种管理和控制功能又可以进一步划分为宏观层面的战略规划、中观层面的政策体系及微观层面的运行监督。国民经济发展的大规模能源消耗、快速增长的矿产品及基础工业原材料需求，对矿产资源系统形成了巨大压力，这就要求矿产资源调控系统做出相应的战略调整、出台相应的政策体系，并通过政策体系的贯彻和实施，对矿产资源系统的运行状态进行适时调控，从而对国民经济系统运行过程中带来的压力做出响应，有效地调整国民经济系统的运行方向、运行规模、运行速度和运行水平。在上述系统之间压力、需求、调控和响应的实现过程中，政府的宏观调控功能和市场调节功能的实现程度是不同的，随着调控对象系统层次的不断提高，政府的政策调控机制不断增强；随着系统层次的不断降低和细化，市场调节的机制不断增强，通过两种机制的协调和配合作用，实现对调控对象运行状态的有效控制（图1）。

图1 宏观调控机制与市场机制作用关系

（二）矿产资源政策参与宏观经济调控的目标定位。

矿产资源政策参与宏观经济调控不是直接调控国民经济系统，其直接调控对象是矿产资源系统，但其调控目的是要服务于国民经济的总体发展目标。根据我国国民经济发展的目标要求，当前目标是消除国际金融危机和次贷危机给我国带来的经济增长压力，实现国民经济的稳增长、促发展；但从国民经济发展的一定时期来看，保持国民经济持续稳定发展的根本途径在于产业结构的调整和经济发展方式的转变，实现产业结构由重化工业为主体向价值链高端产业为主体转变、由投资驱动和规模发展向技术创新驱动和集约发展转变、由低附加值产品构成向高附加值产品生产转变，达到国民经济产业结构的整体和全面升级，从而实现国家未来总体经济社会的科学发展和可持续发展。

围绕国民经济各阶段发展目标的实现，矿产资源系统必需要适时做出相应的调整和修正。明确资源保障、资源供给与需求的动态平衡、保障国家经济安全和资源安全等不同阶段系统运行的目标定位。而要实现矿产资源系统保障宏观经济发展目标实现的功能发挥，必须建立以矿产资源政策体系为主体的矿产资源宏观调控系统，通过开展矿产资源勘查、开发、利用的长远规划，优化矿产资源供给与需求的结构体系，构建多渠道、不同途径的矿产资源保障体系等管理措施，对矿产资源系统实施有效调控，保证矿产资源系统规划目标功能的充分发挥和矿产资源政策参与宏观经济调控职能的最终实现（图2）。

图2 矿产资源政策参与宏观经济调控目标定位

三、矿产资源政策参与宏观经济调控系统构建及作用过程

（一）矿产资源调控系统构建。

由矿产资源政策参与宏观经济调控的作用机理和目标定位可以看出，矿产资源政策参与宏观调控的直接调控对象为矿产资源系统，通过对矿产资源系统的运行状态、运行方向、运行方式及运行效果的调节和控制，实现矿产资源系统对国民经济宏观大系统的传导、影响和作用，达到对宏观经济发展进行调控的目的和要求。因此，要实现矿产资源政策参与宏观经济调控，关键的环节是构建系统高效的矿产资源调控系统，通过资源调控系统的功能发挥，来实现宏观调控的作用过程。

依据矿产资源调控系统的构成目的和要求，可以构建矿产资源调控系统的总体框架（图3）。这一系统构成包括调控目标、调控理论基础、调控主体、调控对象、调控政策、调控手段、调控途径及调控政策效果等构成要素，每一构成要素又包含众多更加详细的要素和内容，这些要素的相互作用和耦合，保障了资源调控系统整体功能的发挥。矿产资源调控系统的正常运行，包含以下两个方面的主要作用过程：一是正向的规划、设计和传导作用。即依据国民经济大系统和矿产资源系统发展的目标和要求，规划确定资源调控系统的具体调控目标，并依据相关理论基础，明确实施调控的主体和调控对象，规划设计相关的调控政策体系和手段，选择具体的调控方式和途径，开展全面的调控工作，定期对调控政策效果进行评估，考核调控目标的实现程度，并依据考核结果，规划设计新的调控目标、方案和政策体系；二是逆向的调整、修订和反馈作用。即在矿产资源调控系统的具体运行过程中，根据各个阶段和环节的实施状况及客观环境的发展和变化，及时对上一个环节及系统总体构成进行反馈，并根据反馈信息，对相关环节的构成内容、作用关系、作用方式等方面进行调整和修订，以保持系统运行的有序和高效。

图3 矿产资源调控系统构成的总体框架

（二）矿产资源政策参与宏观经济调控作用过程分析。

PSR（Pressure-State-Response），即压力—状态—响应，是环境质量评价学科中生态系统健康评价常用的一种评价模型，最初是由加拿大统计学家David J.Rapport和Tony Friend（1979）提出，后由经济合作与发展组织（OECD）和联合国环境规划署（UNEP）于20世纪九十年代共同发展起来的用于研究环境问题的框架体系。从PSR的分析思路可以看出，PSR反映的是人类面对资源环境问题的一种事后的、被动式的应对和作用过程。事实上，在矿产资源政策参与宏观经济调控的作用过程中，除了PSR分析作用过程之外，更重要的还有PCR（Plan-Coordination-Regulation）的“规划—协整—调控”的作用过程，这一过程是人类依据自身追求的发展目标，在充分考虑到现实发展条件和发展环境的基础上，所采用的一种事前的、更加积极主动的作用过程。因此，矿产资源政策参与宏观经济调控的作用过程，不是单一的PSR机制，而是“PCR—PSR”的双向互动和耦合作用机制[5](p51-53)（图4）。

图4 矿产资源政策参与宏观调控作用过程

图4体现的矿产资源参与宏观经济调控作用过程，包含有三个方面的作用过程和方式。第一，事前的规划和主动调控过程。即依据国家宏观经济发展的目标和要求，在对现行政策体系实施效果进行分析评价的基础上，通过矿产资源勘查、开发和利用总体战略规划，构建系统协调的矿产资源宏观调控政策体系，协调和整合矿产资源系统的运行状态，不断优化和改进矿产资源系统的功能结构和势效水平，从而影响和作用于宏观经济系统，使得矿产资源政策参与宏观调控的效果得到充分发挥；第二，事中的监控和协调过程。即在宏观经济系统、矿产资源系统和资源调控系统的运行过程中，依据宏观经济系统运行过程中出现的诸如人口增长、经济发展、产业结构、矿产品需求等方面的运行压力，影响到矿产资源系统的运行状态，出现资源勘查—开发—利用等环节的脱节、矿产品供给与需求的矛盾、资源开发利用与生态环境的冲突等问题，针对这些问题和状况，资源调控系统及时做出响应，不断优化和调整矿产资源政策体系，通过政策体系的效用传导机制，来协调矿产资源系统的运行状态，从而有效地消除宏观经济系统的运行压力；第三，事后的评估和反馈过程。即经过一定时期的运行之后，及时开展矿产资源调控政策实施效果评估，并通过有效的反馈机制，对宏观经济系统的运行质量、矿产资源系统的运行状态、资源调控系统运行的有效性和矿产资源政策体系的科学性和合理性等方面进行诊断，不断调整和优化矿产资源政策参与宏观调控的手段、方式和途径，保障矿产资源政策参与宏观经济调控作用和效果的充分发挥。

四、矿产资源政策参与宏观经济调控的政策需求与实现路径

（一）矿产资源调控系统的政策需求分析。

依据矿产资源系统的运行方式和特征，要想保证调控目标的实现，必须紧紧抓住以下五个方面的调控内容：一是通过调控矿业权管理，实现矿产资源总量控制、合理布局、结构优化及资源高效利用；二是通过调控矿产资源有偿使用和矿业收入合理分配，实现资源勘查、资源开采、资源加工及资源利用的协调运行，资源产业转型、升级及和谐矿业；三是通过调控矿产品进出口管理，实现国家资源、能源战略和新材料资源、优势资源和国防战略性资源的有效控制，建立安全、稳定和富有活力的矿产品供应体系；四是通过调控境外矿产资源勘查和开发管理，实现境外资源勘查开发模式优化及境外资源获得渠道的稳定和畅通；五是通过调控矿产资源勘查、开发和矿产品供应管理，实现国家经济安全和资源安全。依据上述五个方面的调控内容和要求，系统全面地构建相应的宏观调控政策体系，这些政策体系包括：矿产资源产业发展宏观调控政策体系、矿产资源税费改革宏观调控政策体系、矿产品进出口贸易宏观调控政策体系、境外资源勘查开发宏观调控政策体系、矿产资源多级储备宏观调控政策体系[6](p96-101)（图5）。

图5 宏观经济调控政策需求构成

上述政策体系又可以进一步细化为众多不同层次的具体政策内容，这些政策体系的配套、协调和协同作用，才能保障总体宏观调控目标的实现。1.矿产资源产业发展宏观调控政策体系是以矿产资源产业为对象，规划构建矿产资源产业发展的目标和方向、产业调整的途径和方式、产业提升的思路和模式等方面的相关政策体系。包括：矿产资源开发利用政策、矿产品深加工政策、产业链延伸政策、产业纵向拓展政策、产业横向转移政策、产业转型升级政策、资源集约高效利用政策、产业园区政策、产业集群政策、绿色矿山及和谐矿业政策等；2.矿产资源税费改革宏观调控政策体系是以矿产资源的税费改革为途径，充分发挥经济杠杆的调节功能，合理调控矿产品市场供给规模和结构方面的政策体系。包括：资源税政策、矿产资源补偿费政策、探矿权政策、采矿权政策、矿业权交易市场政策、矿业收入分配政策等；3.矿产品进出口贸易宏观调控政策体系是以矿产品进出口结构优化为目标，以规范矿产品进出口的质量要求和技术指标为途径，调整矿产品市场余缺，实现矿产品总供给和总需求动态平衡的政策体系。包括：大宗矿产品进出口政策、紧缺矿产品进出口政策、紧缺矿产替代品开发利用政策、新能源新材料开发利用政策、优势矿产品出口限额政策、进口矿产品质量标准和规范政策等；4.境外资源勘查开发宏观调控政策体系是以境外矿产资源勘查和开发利用为着落点，以实现境外资源勘查开发模式优化为目标，通过境外资源勘查开发模式创新，制定境外资源勘查开发宏观调控政策体系。包括：境外资源勘查风险规避政策、境外资源勘查开发信息平台和服务保障政策、境外资源勘查风险基金管理政策、境外资源勘查开发优惠政策等；5.矿产资源多级储备宏观调控政策体系是以保障矿产资源供给，调节矿产资源供需平衡，实现国家经济安全、资源安全和产业安全为目标的宏观调控政策体系。包括：矿产品战略储备政策、矿产地战略储备政策、国家战略储备政策、地区战略储备政策、企业战略储备政策等。

（二）宏观经济调控的实现方式和途径。

矿产资源政策参与宏观经济调控的实现路径应包括战略层面、战术层面、实施层面和监控层面四个方面。在战略层面上，首先要高瞻远瞩，制定全面系统的矿产资源战略，在战略方案的指导下，开展全国矿产资源规划、地区矿产资源规划、矿产资源主体功能区规划、主要矿种专项规划、矿产资源产业发展规划、矿区环境治理规划等不同层次、不同方面的规划编制工作，明确矿产资源系统未来一定时期的发展方向、发展规模、发展方式和发展速度；在战术层面，合理规划战略规划实施及宏观调控运行的方式和途径，通过对矿产品需求、矿产品供给、矿产品结构、矿产品技术、矿产品贸易、矿产资源勘查投资、矿产资源产业布局、矿产资源储备等方面的政策调控，有效掌控矿产资源系统的运行状态和运行效果；在实施层面上，以矿产资源调控政策体系为主体，充分发挥经济的、法律的、行政的、技术的等各种调控手段的组合效果和协同效应，有效调控矿产资源系统运行过程中资源勘查、资源开发、资源利用等不同环节及地勘单位、矿业公司、矿产品消耗企业、个人等调控对象的行为和规范；在监控层面上，通过对实施过程中的政策监督、政策效果评估、政策实施考核、政策实施奖惩等环节，确保政策的顺利贯彻落实，并通过考核、评估及奖惩，保障政策实施效果和调控功能的正常发挥（图6）。

图6 矿产资源调控系统的实现方式和途径

五、研究结论和相关政策建议

本文基于我国工业化中期重化工业为主体产业构成特征对矿产资源的高度依赖性，结合经济发展方式转变及产业结构转型和升级的目标要求，研究探讨了矿产资源政策参与国家宏观经济调控的作用机理、目标定位、调控系统构建、调控作用过程、政策需求及实现路径。研究结果表明：

（一）矿产资源调控系统一系列政策体系的规划、设计和实施，直接控制矿产资源系统的运行状态，有效调整矿产资源供给的规模、速度和结构。通过调控矿产品供给，实现我国国民经济持续、稳定和健康发展。

（二）充分发挥矿产品市场在资源配置中的决定性作用，不断规范矿产品市场行为，改变矿产品要素市场的价格扭曲现象。利用价格倒逼机制，有效调控矿产品需求，促进宏观经济发展方式的转变及产业结构的转型和升级。

（三）宏观经济调控的法律手段往往具有滞后性，固化时间长，灵活性差；行政手段见效快，但容易出现成一刀切和易反弹的现象；经济手段和技术手段具有较强的前瞻性和灵活性，是实施宏观调控更加有效的方式和途径。

相关政策建议：

一是必须以矿产资源勘查→开发→利用系统运行的客观规律为基础，强化宏观调控过程中战略规划的引领作用。矿产资源宏观调控政策体系的设计和构建，必须要遵循矿产资源系统运行的客观规律和要求，科学制定不同层面矿产资源战略规划，以系统运行的内在要求和客观条件为依据，顺势而导，以势而行，才能更好地发挥各项政策的引领和导向作用，实现矿产资源政策的宏观调控效果。

二是必须遵循经济社会发展规律，强调不同类型矿产资源调控政策的差别化。我国正处于工业化中期向工业化后期的过渡和转型时期，将相继跨越矿产资源消耗强度、人均矿产资源消耗量和矿产资源消耗总量三个高峰，也将经历资源驱动型的重化工业向创新驱动型的新兴产业结构转型和升级过程。因此，矿产资源政策参与宏观经济调控的规划和实施，必须要适应这一特殊发展阶段经济社会发展的客观规律，充分考虑不同时期、不同地区、不同发展阶段和不同实施环节政策体系的差别化要求。

三是必须突出各种调控政策和手段的组合效果和协同效应。国家宏观调控目标的实现，必须强调各方面调控政策和手段的系统性、协调性和配套性。包括：矿产资源政策与国家其他调控政策之间的协调性；矿产资源总体性调控政策与局部性调控政策之间的协调性；新出台调控政策与既有政策体系的协调性；经济手段、法律手段、行政手段、技术手段等不同调控手段、调控方式、调控途径的协调性；阶段性目标调控政策和长远性目标调控政策的协调性。

[1]刘慧媛，杨忠直.资源约束与中国经济增长[J].软科学，2013，（04）.

[2]石吉金.矿产资源政策参与宏观调控的研究述评[J].中国矿业，2010，（10）.

[3]齐亚彬.关于提高矿产资源参与宏观调控能力的有关问题[J].河南国土资源，2007，（02）.

[4]贺冰清.试论矿产资源管理参与宏观调控[J].中国国土资源经济，2008，（12）.

[5]秦静，王振成.基于“压力—状态—响应—效应”的土地政策参与宏观调控体系研究[J].中国国土资源经济，2010，（01）.

[6]古树忠，曹小奇，张亮，等.中国自然资源政策演进历程与发展方向[J].中国人口·资源与环境，2011，（10）.

责任编辑 郁之行

F407.1

A

1003-8477（2016）12-0090-06

余淑均（1969—），男，经济学博士，武汉科技大学管理学院副教授；段亚敏（1978—），女，工学硕士，河北地质大学研究生学院讲师。

国家社科基金项目“基于循环经济的矿产资源产业链技术发展路经研究”（11BJY057）；湖北省社科基金“基于低碳视阈的矿产资源参与宏观调控体系及效果评价研究”（2015162）；国土资源部软科学研究项目“矿产资源政策参与宏观调控研究”（201312）。