新型城镇化进程中地方政府行政治理的问题与对策

韩艳芳，张平

（华东理工大学人文科学研究院/法学院，上海 200237）

新型城镇化进程中地方政府行政治理的问题与对策

韩艳芳，张平

（华东理工大学人文科学研究院/法学院，上海 200237）

行政治理作为促进新型城镇化发展的重要载体和渠道，近年来成为地方政府所面临的最具挑战性的一项热门课题。新型城镇化背景下的行政治理存在诸多弊端，而地方政府如何走出困境，建立有效的行政治理机制仍然是一个处于探索中的问题。理论范式及其实践模式多关注于政府与市场、公民社会等外在关联性问题，而以内部联动性为基点的研究鲜有涉猎。为此，从这一基点出发对于地方政府在利益调配、府际竞合和行政职权这三个方面所存在的困境，以内在根源——主体关系——运作权限为逻辑线索，追溯其困境产生的根源，探究其解决方案，具有重要的现实意义。

行政治理;地方政府;新型城镇化

在新型城镇化以战略方式进入治理场域之际，公共行政这一“现代政府治理的心脏”[1](前言p1)对新型城镇化治理起着举足轻重的推动力量。健康有序的城镇化进程会引起政府治理结构的转变和治理能力的提升，治理主体也倾向于由中央政府向地方政府转移。相比中央政府，地方政府在处理城镇化问题时更富有灵活性和及时性。我国传统的行政治理是以马克思主义国家学说和计划经济体制为基础，以强制命令的方式为手段。显然，传统的行政治理已经不能适应社会需求和新型城镇化发展要求。自中共中央十八届三中全会首次提出国家治理体系和治理能力现代化以来，地方政府的行政治理变革已迫在眉睫。

当前，在新型城镇化进程中地方政府的行政治理面临着诸多困境，相比之下，利益协调机制、府际竞合关系和行政职责权限这三个方面所存在的困境更值得关注，本文试图对此展开研究，寻求其解决路径。

一、地方政府在推进城镇化进程中面临的三大困境及其成因分析

根据城市病发展的四阶段论，“城市化率在50%～70%是城市病的发作阶段”，[2](p63)2015年我国城镇化率已经达到了56.1%，按上述理论，目前我国应处在城市病发作阶段的初期，即城镇化矛盾的叠加期。而从实际情况来看，我国城镇化尚未进入城市病发作初期，总体上仍处于健康状态。不过，人口膨胀、交通拥堵、住房紧张和就业困难等“城市病”征兆已经开始显现，值得关注。城镇化过程中暴露出的各种各样的新情况、新问题考验着地方政府的治理能力和水平。随着新型城镇化的进一步深入推进，地方政府的行政治理所遭遇的困境及其挑战亟待研究。

（一）利益调配问题：利益导向的异化。

利益是一把双刃剑，它在调动地方政府积极性的同时也为行政治理问题的产生埋下了伏笔。“我国的市场经济的发展是一个制度变迁的过程，实际上是一个逐步承认地方利益并强化的过程”。[3](p69)计划经济时期，地方政府受中央政府的高度调控支配，俨然成为中央政府的派出机构和中央政策的执行者，缺乏独立利益和主体意识，扮演着中央政府在地方上的“代理人”角色。分权制改革以来，原有的利益格局被打破，地方政府不再只是计划经济体制下垂直权力体系的一个传递层次，而是市场经济条件下相对独立的利益主体，地方政府的权力不断被强化。然而，受传统城镇化推行模式影响，地方政府在治理过程中常常过分强调经济利益而忽视公共利益，注重局部利益而忽视整体利益，造成了地方政府利益目标错位，加上相关利益约束机制的建立比较滞后，这就不可避免地导致地方政府的城镇化建设行为朝着非理性方向发展。因此，地方政府利益目标错位和相关利益约束机制的软化是地方政府治理问题产生的内在根源。

图1 2015年度安阳市国有建设用地供应结构

譬如，由于利益导向的异化，在2015年度安阳市国有建设用地规划中，国有建设用地总量计划为792公顷，占用量居前三位的依次是工矿仓储用地、住宅用地和商服用地。其中，仅工矿仓储用地一项在用地总量中所占比例就高达33.2%（如图1所示），比交通运输用地和公共管理与公共服务的用地量总和还要多78公顷，土地利用结构极不合理。这说明，该市经济发展处于“起飞”阶段，①美国经济史学家沃尔特·罗斯托在《经济成长的阶段》一书中将人类社会发展划分为六个阶段,即传统社会阶段、为起飞创造前提阶段、起飞阶段、向成熟推进阶段、高额群众消费阶段以及追求生活质量阶段，其中，第三阶段即起飞阶段又称为工业化开始阶段，达到此阶段必须具备三个条件:有较高的积累比例,建立起飞的主导部门，进行制度上的改革。对公共领域的投资力度和规模较小，城镇化的主要支撑力量是以工矿业等为主的粗放型经济。该市通过加强对工矿仓储、住宅和商服三种用地类型的支配力度以期获取更多的土地财政收入，翘高GDP高速增长的空间，这一举措损害了城乡居民和农民的利益，违背了以人为本的新型城镇化的发展规律。土地利用决策背后往往隐藏着巨大的利益驱动和诱惑，这从该市的土地资源配置过分倚重于经济指标这一现象可以得到印证。该市在延续“唯GDP至上”的传统城镇化道路时难免顾此失彼，欠缺对交通运输、公共管理与公共服务等公共领域利益的长远考虑，长此以往，将加大“城市病”的患病风险和政府治理难度。导致上述地方政府利益目标错位的内在因素恰恰是“地方政府内部纵横交错的复杂关系，加上对权力和利益的争夺”。[4](p84)安阳市与其他地方政府间“条块分割”的行政网络关系模式是造成该市政府利己主义行为和地方保护主义取向的一个重要诱因。在执行中央政府和省级政府的城镇化政策时，因该市政府只强调本区的局部利益和经济利益而忽略了整体利益和公共利益，城镇土地整治缺乏整体性目标和长远规划。当然，该市的情况只是中国城镇化问题的一个缩影。

总而言之，地方政府在城镇化建设强行干预的体制惯性下为获取各种权力和利益而不断累积短期行为，同时，不同地方、部门和官员个人间的争权夺利严重削弱了地方政府的治理效能，这些问题使得地方政府传统城镇化的困境陷入了恶性循环怪圈，造成了地方城镇化建设体系的混乱和地方政府非理性行为的蔓延，阻碍了新型城镇化的发展进程。

（二）府际竞合问题：竞争博弈与合作博弈。

对于府际关系，①府际关系也叫“政府间关系”，是指不同层级政府之间的关系网络，它不仅包括中央与地方关系，而且包括地方政府间的纵向和横向关系，以及政府内部各部门间的权力分工关系。府际关系有纵向府际关系、横向府际关系、斜向府际关系和网络型府际关系之分，本文则主要从地方政府间的横向府际关系和纵向府际关系两个维度展开研究。无论是相关研究还是实践操作上，多以“中央与地方关系”作为分析范式和运作框架，而“地方与地方关系”这一视角却较少受到关注。基于此，本文尝试以地方府际关系为基线，从其纵向和横向两个维度对地方府际竞争与合作博弈问题展开分析。尽管在实践中府际间的横向与纵向问题的竞争或合作博弈问题相互交织或者重叠，而出于表述的方便，本文将分别进行分析。

关于纵向竞争与纵向合作博弈问题。不少学者认为，“中国府际关系存在着纵向层级政府的合作效能较高但竞争力度不够问题”，[5](p78)不过，国家行政学院在进行“取消和下放行政审批事项、激发企业和市场活力”评估时发现，“中央政府和省级政府改革纵向联动比较好，但省级政府与市县政府联动不够。各地审改推进力度不一样，进展不平衡”。[6]笔者认为，地方府际间的纵向合作欠佳且竞争力度不够。在纵向合作关系上，由于地方府际的权力和责任的非对称性导致各层级政府之间行政壁垒横生，加上合作机制发育不够成熟，合作前景不甚景气，致使城镇化资源配置效率较为低下。尽管近几年中央和省级政府加大了不同层级府际间合作的力度和幅度，但是地方府际间的纵向关系仍然是命令与服从关系而非合作关系。在上传下达的行政运作导向下地方城镇化政策趋同，缺乏一定的灵活度。在地方府际间纵向竞争关系上，一般而言，上级政府在行政资源和经济资源上占绝对优势，而下级政府受计划经济体制遗留下来的“父爱主义”②父爱主义（Paternalism）又称家长主义。根据《法律哲学:百科全书》所载，它来自拉丁语pater，意思是指像父亲那样行为，或对待他人像对待孩子一样。该书又特别指出，Parentalism是父爱主义在性别上的中性的表达方式。影响，缺乏与上级政府抗衡的实力和勇气。这种“上强下弱”的政治氛围难以培育出良性的竞争环境和完善的竞争机制。

关于横向竞争与横向合作博弈问题。相比弱势的纵向竞争，较为激烈的横向竞争成为府际间竞争的常态。当前府际间最突出的问题是横向竞争过度，主要表现为地方保护主义泛滥、基础设施重复建设、产业趋于同构以及招商引资混乱不堪等现象层出不穷。自1994年分税制改革以来，以独立经济人自居的各个地方政府以实现自身利益最大化为推动城镇化的原动力，为获取资源而陷入对抗性竞争的恶性循环中无法自拔。这种同质化恶性竞争催生出的负面效应阻碍了城镇化的健康发展。对地方府际横向关系的相关学术研究多以竞争为主，而在合作关系的研究上却相对缺乏。本文尝试对此问题展开探讨。目前府际横向合作的主要平台是高层联席会议和城镇化论坛，它们多数属于非正式性的协调机构，而对于协商的结果却缺乏实质性的束缚力和执行力，对府际间的矛盾和冲突缺乏有效的调节效果。这类合作的推动力往往来自地方政府领导，而一旦地方领导人事变动，因缺乏成熟的制度保障，这种合作机制将被架空。此外，府际合作缺乏统一的规划，在实际操作过程中各地把自身利益凌驾于整体利益之上，这种利益博弈导致合作陷入瓶颈，无法达到帕累托最优状态。总之，府际间横向的竞争大于合作。府际间的资源、市场和投资等经济指标竞争异常激烈，而多数合作因缺乏制度基础而流于形式，对府际竞争并未起到实质性的缓冲作用。

（三）行政职权问题：行政职责与权限不对称。

我国正处在由政府全面主导的传统城镇化向由政府有限主导的新型城镇化转型的关键时期，在此期间，中央和地方均不同程度地进行了权力下放和责任转移，但是，它们在事权划分和责任配置上的模糊性和随意性不可避免地导致了各层级地方政府城镇化建设的非理性行为。中央政府在缺乏相关硬性制度保障的前提下所进行的非规范化的策略性放权诱发了权责的非均衡性，致使在金字塔式官僚层级结构中位居优势地位的上层政府拥有更多的权力和资源，却将较为棘手的城镇化建设责任推卸给了下级政府，以便使自身利益最大化以及风险最小化；相反地，在上下级政府博弈过程中始终处于劣势的下级政府，却在权力和资源配置极为有限的情况下承担着绝大部分的城镇化建设责任和风险。

这种权责失衡的状态在乡级政府表现尤为突出。乡级政府处于我国行政权力层级结构的末梢，在我国纵向政府间“职责同构”体制背景下，乡镇政府承担了与其他层级政府同等构成的城镇经济管理事权和社会管理事权等职责。根据权责统一原则，它理应拥有相应的诸如改变或者撤销不适当的决定、命令，依照法律规定任免、培训、考核和奖惩公务人员等权力，然而，乡镇政府缺乏基层行政机构本该配置的自主权和决策权，尤其在环境资源保护、城乡发展等与广大群众密切相关的事项上，与上级政府很难形成对等的行政职权关系。可见，乡镇政府实质上只是上级政府的一个派出机构。纵向行政职权的非对称性使乡镇政府在城镇化治理中往往处于权小责大的劣势地位。

表1 河南省各级地方公共财政预算收支（2014年）（单位：亿元）

以河南省2014年各级地方公共财政预算收支情况为例（表1），处于行政层级最底层的乡镇级政府在公共财政预算中处于弱势地位，与省、市和县市各级政府相比，其公共财政预算收入分别是它们的323.87%、41.06%、39.74%，公共财政预算支出比值也仅为49.99%、24.51%、10.60%。在公共财政预算中，与省级政府相比，乡镇级政府的预算收入高出3倍，而预算支出却不到它的1/2；与市级和县市级政府相比，乡镇级政府的预算收入和预算支出均低于它们的2/5，其中，预算支出比值远远低于预算收入比值。通过上述比较不难看出，乡镇级政府除了在公共财政预算收入上比省级政府遥遥领先外，总体来讲，其公共财政预算收支情况远不如上级政府那么理想，且其公共财政预算支出配置额度远低于预算收入配置额度。由于省级以下各级政府间缺乏合理的财税分配模式，在“父爱主义”行政治理机制下，难免出现财权过分向上集中，导致乡镇级政府财政收支状况常常陷入困境，不能满足城镇化建设需求。同时，依据权责对等原则，既然乡镇级政府承担繁杂的事权，理应拥有相匹配的财政权，然而，该省乡镇级政府的公共财政预算收入和支出严重失衡，公共财政支出往往不能负担起如此繁重的治理事务，迫使乡镇级政府不得不削减开支，进而阻碍了城镇化的良性推动。此外，该省除乡镇级政府外其他层级政府均存在公共财政预算支出高于预算收入，这说明该省县级及县级以上地方政府，尤其县市级政府对中央政府的税收返还和转移支付依赖度较高，而乡镇级政府所享有的相关支付力度最低，由此可知，在上级政府的财政支持力度上，乡镇级政府受力最小，城镇化发展缺乏外部推动力。

通过对上述新型城镇化进程中地方政府行政治理所存在的利益协调机制、府际竞合关系和行政职责权限这三大困境及其成因的分析，笔者试图以内在根源——主体关系——运作权限为逻辑线索，针对问题产生的根源，探究这三大困境的解决方案。

二、利益调配：铲除利益导向异化樊篱，建立健全利益调配机制

如何协调地方利益，阻止利益导向异化趋势，实现各方利益的合理诉求和地方资源的有效配置？针对这一难题，笔者认为，有效的解决措施是建立健全制度规范机制、矛盾调处机制和民主监督机制，以此阻断利益导向异化趋势。

（一）完善的制度规范是建立利益协调机制的突破口。

推动地方城镇化发展的主要依靠力量应该是制度规范而不是行政干预。而制度安排的不合理性加上地方政府的强加干预则是地方城镇化利益失调问题产生的根源所在。笔者认为，对此的解决方案必须从法制和民主这两项根本性的制度逻辑入手。从法制角度来讲，为防止地方政府以推进城镇化为借口谋求自身利益追求进而导致权力寻租行为和腐败行为的发生，上级政府必须在遵守宪法和法律的前提下制定具有强制约束力的城镇化建设规章制度，借此使各层级利益关系的调整更为法制化、透明化和稳定化。地方性法规及规章制度不但是地方政府治理行为合法性的理性工具，也是群众利益表达和诉求的有力武器和重要法宝。从民主角度来讲，民众与政府间沟通平台和渠道的搭建和拓展离不开民主制度。地方政府要进一步完善相关民主制度尤其是基层民主制度，保障城镇化利益相关者充分享有城镇化的总体设计、发展规划、政策法规、路线图和时间表制定等方面的知情权、参与权、表达权和监督权，为他们提供良好的民意表达和利益诉求的参与平台。以安阳市为例，在城镇化规划方面，因该市缺乏城镇化具体规划方案，市政府应积极着手进行策划；土地管理方面，《安阳市土地利用总体规划（2006～2020年）》中对经济发展类型定位不够精准，土地利用结构不尽合理，建设用地尤其是城镇工矿用地较为粗放。对此，市政府应及时调整经济发展方式，使其由外延式扩张向内涵式发展转变，在此前提下，重新编制土地利用规划，合理规划建设用地，严格限制不具资源优势的工矿类建设用地的粗放低效利用，使土地的利用走向集约和可持续模式。在规章制度的制定过程中，市政府应展开民意调查，充分听取并积极采纳群众意见，杜绝“拍脑袋”式决策。

（二）健全的矛盾调处机制是建立利益协调机制的落脚点。

现阶段，伴随着城镇化的进一步深入推进，各种社会矛盾有不断被激化的可能，地方政府面临着更加严峻的考验。对此，地方政府应当发挥治理主体的角色优势，及时有效地调节和化解矛盾冲突，为城镇化健康发展铺平道路。地方政府矛盾调处的最主要支点是行政治理方式的创新和转变。地方政府在借鉴国内外相关改革的前沿理论和成功案例的基础上，应当尊重治理原则和城镇化发展规律，充分考虑到地方矛盾的特殊性，稳定有序地推进治理模式由传统单一向新型多元又有地方特色转变，积极有效地促使新型城镇化配套制度由逐一改进向系统改革转变，彻底实现地方利益的合理有效分配。同时，地方政府务必建立群众权益维护机制，即坚持社会调解、人民调解、行政调解和司法调解等调解方式的有机结合，综合运用法律、政策、经济、行政等手段和教育、协商等方法，及时处理民众的合理诉求，努力消除不和谐因素，化解各种矛盾和隐患。以安阳市为例，在征地过程中，该市政府应使利益向农民和城镇居民倾斜，破除政府对土地财政的依赖症；在土地利用规划中，该市政府应充分发挥资源优势，将生态农业和旅游业相结合，适度提高此类用地的比重，严格限定资源损耗大且环境污染严重的企业的用地量，促使土地集约利用，减少对群众利益带来的损失。

（三）有效的民主监督是建立利益协调机制的关键点。

新型城镇化不但涉及面广，政策性强，工作难度系数高，而且触及到更深层次的矛盾和重大利益的调整，如果缺乏强有力的民主监督，各相关利益主体的利益诉求将难以得到协调和均衡。地方政府可以通过以下渠道建立长期有效的民主监督机制：一是充分调动新型城镇化利益相关者尤其是农民工的监督意识和责任，同时兼顾党委、政协、新闻媒体等相关监督力量的利益诉求表达，建立健全民主监督机制，防止“弱监”、“虚监”、“漏监”等现象的发生。二是保持监督程序的完整性和全面性。城镇化建设绝不是简单的拆迁征地，而是包含了城镇化初期的城镇规划、土地流转，中期和后期的经济补偿、社会保障以及社区建设和城镇治理等多个利益链条。相对应地，民主监督则必须要贯穿城镇化建设的整个过程和相关领域。三是确保监督信息的真实度。这就要求地方政府“进一步畅通信息渠道，解决政府行政和对政府监督中的信息不对称等问题”，[7](p23)促使其利益与当地群众等城镇化相关者的利益保持一致。另外，地方政府务必坚持监督结果的公开化，保证城镇化政策执行的透明性，让行政权力在阳光下运行。

三、竞合优化：打破层级束缚和条块隔阂，构建新型府际合作竞争关系

打破行政区划界限和资源碎片化现象，发挥地方区位优势和功能优势，促进各个要素自由流动和资源优化配置，逐步缩小不同地区的城镇化发展差距，这是新型城镇化的基本要求。而地方政府建立有效规范的府际合作与竞争机制则是新型城镇化发展的题中应有之义。

（一）增强纵向竞争与合作实力是行政治理改革的理性抉择。

如何有效规避府际间纵向竞争和合作的弱势地位是府际治理的一项重大课题。对此，笔者认为，应着重从以下几个方面入手：纵向竞争方面，从分工、制度和政策三个层次着手增强纵向竞争力，使地方政府走出“囚徒困境”；纵向合作方面，则以协调与整合为核心构建横向合作路径，从而将分散的力量集中起来，产生整体的“合力”效应。

在地方府际间纵向竞争方面。在我国，不管是研究范式还是实践模式，都偏重于府际间的横向竞争问题，相比之下，对纵向竞争尤其是竞争策略方面的问题则鲜有涉猎，对此，笔者试图做一初步探讨。首先，地方政府应重新界定纵向竞争模式，充分发挥比较优势。从理论上说，地方政府理应按照本区域城镇化发展进程和实际运作情况而非按照政府层级高低来分配事权，从而颠覆传统意义上的上下级政府间的“父子”治理模式和竞争模式，激励各级政府发挥自身的比较优势，增强竞争意识和竞争能力。同时，地方政府也应明确各级政府独立承担城镇化建设的范围，强化责任意识和增强治理能力，减少上级政府对下级政府城镇化事务的干预。与以往的下放权限的“放权”改革相比，这种分事分权的“让权”改革将从根源上消除因上级政府的“父爱主义”而导致的纵向竞争动力不足问题。其次，地方政府应建立健全纵向竞争制度和竞争环境。制度是一种稀缺性资源，可以降低竞争中的防范成本和治理成本，维持地方政府上下层级间的公平竞争环境，避免在利益博弈过程中陷入“囚徒困境”。在法律层次上，省级地方政府应构建起一套公开公正、合理有序的竞争法则，以及有利于各方利益兼容的博弈规则，严格约束因上下级政府权责不对等而带来的不公平竞争行为；在市场治理层次上，不同层级地方政府间的经济利益及其相关指标的竞争务必尊重市场经济发展规律，各层级地方政府应遵守平等交换、公平竞争的市场规则，享有地位平等、机会均等的竞争环境；在行政治理层次上，在官员考评晋升博弈过程中，地方政府应进一步构建“从基层来到基层去”的良性互动干部选拔培养机制，对治理能力突出的行政官员进行适当的逐级遴选或跨级遴选，从而打破下级政府官员晋升的“天花板”困局，破除行政人员来源渠道狭窄和治理风格单一的结构性缺陷，实现干部资源良性互动。

在地方府际间纵向合作方面。整体性治理作为一种新型的政府治理改革模式，已经成为诸多国家政府治理改革的新趋向。在府际关系上整体性治理强调以协调与整合为核心，以上下级合作和扩大基层授权为理念。针对地方府际间纵向合作关系的弱化，笔者尝试以整体性治理为理论依据来构建起新的治理思路和运作机制。首先，在利益权衡上，整体性治理强调处于合作关系中的各个层级政府均是利益主体，具有平等的地位和利益共享的权利。因此，不同层级的地方政府应以共同利益为合作纽带，以利益共赢和共享为合作目标，上级政府对下级政府赋予适度的行政授权，使其享有应有的发言权和利益诉求；在解决相关利益冲突方面，上级政府应尽量减少以行政命令的方式处理，务必与下级政府以互利性关系进行协商、谈判，积极构建矛盾有效预防机制和化解机制，有效消除利益失衡问题。其次，在信息资源共享上，整体性治理强调合作各方应打破行政壁垒，实现信息资源共享。由此可见，上级政府应加强对信息资源共享的需求和重视度，以此带动合作各方对信息资源共享的积极性。同时，合作各方应及时、高效、准确地对共享的信息资源做出回应，避免因信息传导的失真或信息资源的不对称而导致在城镇化治理中出现哈耶克所言的“构造性无知”。①经济学家哈耶克提出了“构造性无知”概念,他认为有限知识依然是人类存在的核心苦恼和稀缺性的原因,而许多经济学家妄称了解实际上不可知的事物,是在冒着风险提供不恰当的建议。

值得注意的是，无论是地方府际间的纵向合作还是纵向竞争，均缺乏系统而完善的治理体制和较为成熟的治理经验，如何有效规避如英国撒切尔政府在构造“竞争性政府”②撒切尔政府在引入竞争机制的同时,却忽视了合作与协调机制,反而给政府治理带来了各种问题,治理结构呈现出碎片化状态。之际而导致的竞争与合作关系失衡问题是地方政府所面临的棘手问题之一。我国地方府际纵向竞争实力远远落后于纵向合作，对此，地方政府首先应提升合作能力和实力，在此基础上提升纵向竞争力，从而促进府际间的进一步合作，如此螺旋式发展，形成合作与竞争的良性循环，才是改变纵向治理力度弱小现状和实现帕累托改进的有效路径。

（二）重构横向竞争合作模式是行政治理改革的“重头戏”。

新型城镇化是一项复杂的系统工程，需要地方府际间保持有序竞争与良好合作的健康治理关系。而理顺府际间的横向关系，重新度量合作各方利益和权责配置范畴，减少府际横向摩擦和冲突，成为实现良好的府际治理关系的先决条件，同样也是实现区域统筹规划，破解传统城镇化中“各自为政”困局的必经之路。

在地方府际间横向竞争方面。笔者认为，地方政府应从竞争模式、制度规范以及社会力量三个层面着手提升横向竞争力。首先，消除非合作式恶性竞争，构建合作式良性竞争模式。依据新木桶原理,①新木桶原理是指一只木桶装水容量不再仅仅取决于木板的最低度,而是木板与木板之间结合的紧密度。府际间的横向竞争应摒弃纯粹竞争的治理理念，竞争各方应将彼此的“长板”相链接，以便聚合多元竞争优势。竞争各方应联手治理城镇化，以合作求竞争，以竞争促合作，从而达到“1+1>2”的双赢效果。其次，规制府际间的过度竞争，创建促进理性竞争的制度规范。虽然我国当前的《反不正当竞争法》中有限制地方不正当竞争和行政垄断等相关规定，不过其根本属性并非行政权利保护法，而是经济秩序维护法。同时，我国反不正当竞争的主管机构是工商行政管理部门，其权威性和独特性不足以阻止地方政府的不正当竞争。对此，地方政府需出台具有权威性的专门的行政竞争法规，增强制度约束力；同时，不当行政竞争行为的认定权应赋予司法机构而非行政机关，即设立反不正当竞争的独立司法部门，从而为府际竞争创造公平公正的治理环境。

在地方府际间横向合作方面。整合地方府际横向关系的碎片化状态，建立更加规范的合作机制是地方政府治理的当务之急。针对目前城镇化横向治理窘境，地方政府构建良性合作的切入点应从跨界治理和利益整合两大板块着手。首先，要扭转传统政府治理的“画地为牢”的封闭式区域治理局面，打破行政区划对城镇化发展的刚性束缚。依据整体性治理理论，长远来讲，地方政府应针对分割化和碎片化问题构架起以协调与整合为核心的无缝隙政府治理模式，以便形成区域合力，提升治理效能，分享合作红利。就目前府际横向关系而言，调整行政区划，实现跨界治理是实现横向合作的关键。具体而言，府际间的横向合作应普遍采取开放式模式和就近原则，建立跨行政区域这一“组团式”的城市群，推动区域市场一体化、公共服务和基础设施一体化、社会保障一体化等区域一体化治理，突出区域的优势，实现区域集聚效应。其次，构建合作利益冲突的处理机制，整合横向合作各方利益配置资源。其一，建立利益分配分享机制。产业分工上，充分利用区域资源比较优势，在此基础上，实现产业空间结构的合理分工，以此提升产业竞争实力，实现整体利益最大化，获取更多利益分享机遇，避免重复建设和恶性竞争；分配机制上，在充分发挥市场在资源配置中的基础性作用的同时兼顾效率与公平，按照一定比例将区域收益进行再次分配；政府调节上，以上级政府的财政补贴、转移支付等调节手段作为府际合作收益分配的有益补充。其二，建立利益协调机制。突出利益协调机构和相关制度的权威性，地方政府应当配合并服从相关协调决策机制；同时，协调机构务必有独立的财政来源和相应的工作人员，保持机构的独立性和决策的公正性。此外，府际合作利益冲突的协调程序、责任追究及惩罚措施等相关法律法规的制定是解决矛盾冲突的基本路径，对此要引起足够重视。其三，建立利益补偿机制。“优先考虑和照顾弱势群体的利益，是缩小贫富差距，平衡利益关系的应有理念”，[8]因此，府际合作各方应树立弱势群体利益优先的合作理念，优先满足他们的利益诉求。

四、权责配置：展开行政职责权限治理，提高地方政府运作效率

地方政府可以通过权责合理配置比如明确“有所为”和“有所不为”的职责范围等措施有效解决权责不对等问题，通过分权治理实现治理的“去集权化”。这些基本措施将优化行政职责权限，以此打破横向与纵向的条块分割，增强府际间的沟通，提升城镇化治理能力，降低行政治理成本，提高政府运作效率。

（一）权责的合理配置是行政职责权限治理的基本要义。

“政府是公共权力的重要载体”，[9](p79)政府权力来源于人民的授权，政府理应为人民负责。由此可见，权力和责任这对既对立又统一的矛盾体正是政府存在的表现形式。现今，如何有效解决地方政府级次设置中的权责不对等问题是行政改革最棘手的问题。依照奥茨分权定理，公共服务职责应尽可能下放到能够使成本与利益内部化的最小地理辖区内。所谓成本与利益内部化是指某项公共服务的成本（税收）分摊和受益范围仅限于本区内部,其他地区则无须为之分摊成本，也无权受益。借鉴该定理，地方政府所担负的财政责任应与其权力相匹配，且上级政府应减少行政干预。越是低层级政府越易于了解城镇化信息，同时也承受着更加繁重的治理责任，因此，上级政府应对低层级政府尤其是乡镇级政府适度下放行政权力。此外，对于层级较高的地方政府来讲，笔者认为，其政策制定（“掌舵”）同服务提供（“划桨”）缺一不可，但要区分开来。这要求上级政府以责任校正权力，同时对行政权力和责任通过加减法进行清单管理，具体做法如下：一方面，上级政府需以权力减法换活力加法。在继续减少行政审批和对经济直接干预这一热潮下，上级政府需趁热打铁，对行政干预权进行“瘦身”，把更多的精力和资本投入在政策制定等宏观掌控上，这样才能掌好舵；另一方面，上级政府需对服务质量和行政效能做加法。上级政府应把更多的经济和行政资源有效配置在教育、医疗、养老、社保等各类公共服务改革上，努力实现公共服务均等化，同时，提高行政服务质量和效率,这样才能划好桨。总之，地方政府要通过上述“有所为”和“有所不为”两种手段实现政府职能转变，建设服务型政府。

（二）分权治理是行政职责权限治理的根本出发点。

在西方,分权治理已经成为一种共识,也日益成为一种世界性的潮流。戴维·奥斯本和特德·盖布勒认为，与集权机构相比，分权机构在信息时代更有灵活性、效率、创新精神和责任感。新公共行政理论代表人物哈伦·克利夫兰则预言分权治理是“等级制度的没落”，即行政治理本应是“自下而上”的权威运作形式，再加上“集思广益地协商”而非“命令控制”的指挥结构。[10](p187-188)不过，由于我国特殊的国情，中央政府和省市级政府拥有适度集权是必然要求；在此前提下进行体现民主价值的分权治理才是地方政府走向善治的必由之路。在我国，分权治理中的权力是自上而下运行，由体制内向体制外进行转移。一方面，各级政府通过分散行政权、中央对地方权力下放以及授权代理这三种形式将权力、责任和资源从上级政府转移到基层行政单位。为了攻克行政级别决定城镇空间格局这一难题，《国家新型城镇化规划（2014－2020年）》提出了“促进大中小城市和小城镇协调发展”的要求。不可否认，行政分权是治疗大城市“集权病”的一剂良药，它削弱了大城市的行政特权，并赋予了中小城市和乡镇更多行政管理权和治理自主权。另一方面，政府通过非行政性分权方式，即将资源配置权力和社会管理权力分别向市场和（公民）社会转移来实现行政的“去集权化”。地方政府通过市场机制对产业、人口和土地等要素进行合理的空间配置，以此逐步改变城镇行政级别决定城镇规模等级和权力大小的局面。同时，基于吸取许多发展中国家因分权而增加地方政府“精英政治”风险的教训，地方政府应更加注重有效的公民参与和责任政府的构建，而分权也常常被视作“将善治拓展到更广泛的公民社会组织公共参与的一种途径。”[11](p2)

[1][美]戴维·H·罗森布鲁姆,罗伯特·S·克拉夫丘克.公共行政学:管理、政治和法律的途径（第五版）[M].张成福,等,译.北京:中国人民大学出版社，2009.

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[3]李明强,贺艳芳.地方政府治理新论[M].武汉:武汉大学出版社，2011.

[4]于东山.转型期中国地方政府竞争研究[M].沈阳:东北大学出版社，2012.

[5]郭彩琴，卓成霞.挑战与创新:新型城镇化进程中的府际合作[J].深圳大学学报（人文社会科学版），2014，（3）.

[6]张占斌.第三方评估:以制度创新避免“自拉自唱”[N].光明日报.2015-10-11（7）.

[7]国务院发展研究中心课题组.中国城镇化——前景、战略与政策[M].北京:中国发展出版社,2010.

[8]何影.利益补偿:改革发展成果共享的必由之路[J].求实，2012，（9）.

[9]鲁敏.转型期地方政府的角色定位与行为调适研究[M].天津:天津人民出版社，2013.

[10][美]戴维·奥斯本，特德·盖布勒.改革政府:企业家精神如何改革着公共部门[M].周敦仁，等，译.上海:上海译文出版社，2006.

[11][美]G.布尔·吉玛，丹尼斯·A.荣迪内利.分权治理:新概念与新实践[M].唐贤兴，张进军，等，译.上海:上海译文出版社，2013.

责任编辑 申华

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1003-8477（2016）12-0038-08

韩艳芳（1984—），女，华东理工大学人文科学研究院博士研究生；张平（1962—），男，华东理工大学法学院、人文科学研究院教授，博士研究生导师。

华东理工大学文科培育基金项目“稀有矿产资源战略储备立法视野下的生态安全问题研究”（222201422005）。