美军国防服务采办改革的创新及启示

冯海斌， 郑绍钰， 王 元

(1. 装备学院 研究生管理大队， 北京 101416； 2. 装备学院 装备采办系， 北京 101416;3. 陆军装备部 价格质量管理中心， 北京 100072)



美军国防服务采办改革的创新及启示

冯海斌1,3， 郑绍钰2， 王 元1

(1. 装备学院 研究生管理大队， 北京 101416； 2. 装备学院 装备采办系， 北京 101416;3. 陆军装备部 价格质量管理中心， 北京 100072)

美军于2016年1月5日发布了国防部指令5000.74——《国防服务采办》，对国防服务采办进行了全面改革。在剖析美军国防服务采办改革实施背景的基础上，阐述了其提高国防工业生产力和国防服务采办效率的一系列举措，主要包括：调整服务采办类型、明确服务采办职责、规范服务采办程序、加强服务采办监管和审查服务采办需求。从转变思想观念、健全法规标准、完善采办策略3个方面，提出了提高我军装备服务采办效益的对策建议。

国防服务采办；装备服务采办；基于绩效的服务采办

美军国防服务采办是指：国防部以合同、订单或其他协议等方式直接雇佣私营部门实体的时间和精力，主要目的是完成一项或多项明确的任务，而非提供一个产品供应的全寿命过程[1-3]。服务的“无形性、异构性、易腐性和不可分离性”[4]特征，决定了服务采办的需求难描述、质量难把控、价格难估算、流程难规范[5]。为更好地满足国防服务采办需求，进一步提高服务采办透明度和国防经费的使用效益，做到物有所值，美国国防部于2016年1月5日专门制定颁发了《国防服务采办》[3](DoDI5000.74)，作为国防服务采办的纲领性文件，第一次以独立的国防部指令形式，全面规范了美军国防服务采办工作。美军国防服务采办几乎涵盖了除武器系统和信息技术系统之外的所有国防采办领域，尽管其国防服务采办与我军装备服务采办概念有一定差别，其国防服务采办几乎涵盖了除武器系统和信息技术系统之外的所有国防采办领域，但究其本质，主要工作还是围绕以武器装备为主体的各种各样的服务保障采办。因此，分析和研究美军国防服务采办改革，对于研究和规范我军装备服务采办具有十分重要的指导作用。

1 国防服务采办改革的实施背景

1.1 适应国防经费预算削减的现实需要

美国国防部长盖茨于2010年发布《国防效率决议》，要求在未来5年节省预算1 000亿美元(2012-2017财年年均节省200亿美元)[6]。2010年年底，美国联邦政府累积国债接近国会规定的上限，为避免政府关门和债务违约，美国国会于2011年8月通过了《2011年预算控制法案》，规定未来10年减少财政支出2.1万亿美元。其中，国防预算削减占全部减赤的50%，即2012—2021年国防预算削减额度为1.05万亿美元，年均1 050亿美元。2014年1月7日，美国国会预算办公室(Congressional Budget Office, CBO)出台了削减国防开支的具体备选方案，可使美军在2023年前削减100亿～4 950亿美元不等的国防开支[7]。在财政严重赤字、国防预算大幅削减的大背景下，国防服务采办作为美军国防采办的重要组成部分势必受到开支削减的巨大影响，通过改革提高国防服务采办效益势在必行。

1.2 落实国防采办改革举措的具体行动

进入新世纪以来，美军按照“理论先行、实践检验，持续进行、稳步推进”的思路不断深化国防采办改革。一是持续进行“提高购买力”改革。自提出“提高购买力”倡议以来，陆续出台了60余份相关政策、指南和备忘录，持续对国防采办管理进行深化改革。在继承和发扬《提高购买力1.0》和《提高购买力2.0》的基础上，2014年9月19日和2015年4月9日，先后发布了《提高购买力3.0 ——通过技术优势和创新获得统治性能力》草案和《提高购买力3.0执行指南——通过技术优势和创新获得统治性能力》，从8个方面提出了34项改革具体措施。其中，继续专门就改进服务采办提出了提高服务需求的清晰度、提高工程和技术合同服务的效益和生产力，以及加强对正常采办指挥链之外的合同管理等3条具体措施[8]。二是持续进行国防采办运行体系改革。2015年1月7日，美军发布了新版的《国防采办体系运行》(DoDI5000.02)，对2013年发布的过渡版本进行了进一步完善，固化了其近年来装备采办改革的成功经验，将单一采办程序细化为4个基本型和2个混合型采办程序，规定对武器装备系统和自动化信息系统实行集中统管[9]，对国防采办程序进行了重大改革。在改革实践行动中，美军越来越认识到服务采办在国防采办中的独特地位和重要作用，为在国防服务采办领域及时贯彻落实上述国防采办改革举措，补充完善国防服务采办法规制度，美军颁发了独立的国防部指令5000.74——《国防服务采办》，制定了服务采办政策、建立了服务采办组织、明确了服务采办职责、规范了服务采办程序。

1.3 提高国防服务采办效益的必然要求

国防服务采办作为美军国防采办的重要组成部分，几乎处处存在、人人参与、时时发生，为维持和提高美军完成任务的能力起到了至关重要的作用，十多年来国防部在服务需求上的支出已经超过装备采办，特别是近年来国防服务采办支出已稳居其国防采办预算的一半以上。2014和2015财年，美军国防服务采办的金额分别达1 560亿美元和1 437亿美元，各约占其当年总合同支出的55%[10]22和53%[11]。然而，与武器系统采办过程相比，国防服务采办缺乏严格管理和有效监督，采办的质量和效益亟待提高。因此，它已经成为美军国防采办的重点、国会关注的焦点和规范管理的难点。为此，美军着眼实现军队和纳税人利益的“双赢”，紧紧抓住这个重点、焦点和难点深化改革，不断提高国防服务采办效益。

2 国防服务采办改革的主要内容

2.1 调整服务采办类型

美军对原先划分的6种服务采办类型进行了重大调整，将所有国防服务采办严格按照其基本年加选择年估算总值(或某年值)，从高到低按照10亿美元(或3亿美元)、2.5亿美元、1亿美元、1 000万美元、简化采办阈值(Simplified Acquisition Threshold, SAT)5个临界值，以及国防部特别关注的采办项目重新划分了6种服务采办类型，并规定由主管采办、技术和后勤的国防部副部长(Under Secretary of Defense for Acquisition, Technology, and Logistics, USD(AT&L))对武器装备和信息系统采办实行集中统管，解决了划分标准不科学、类型名称不统一、信息技术服务管理不全面和个别政策与现行法规不相符等问题，为规范管理国防服务采办打下了坚实基础。

2.2 明确服务采办职责

美军从行政管理的角度，按照从上到下3个能级分别明确了主管采办、技术和后勤的国防部副部长(国防服务采办管理最高领导)、国防采购和采办政策主任(Defense Procurement and Acquisition Policy, DPAP)(国防服务采办管理执行秘书长)、国防部所属部门首脑(国防服务采办管理执行部门领导)这条管理主线上的3个主要领导的具体职责，以及主管人事和战备的国防部副部长(Under Secretary of Defense for Personnel and Readiness, USD(P&R))、成本评估和计划评价主任(Cost Assessment and Program Evaluation, CAPE)2个相关领导的具体职责。同时，美军从业务管理的角度，按照从上到下4个能级分别明确了国防采办执行官(Defense Acquisition Executive, DAE)、军种或部门采办执行官(Service Acquisition Executive/ Component Acquisition Executive, SAEs /CAEs) 、高级服务主任(Senior Services Manager , SSMs)、项目主任或功能服务主任(Program Manager/ Functional Service Manager, PM /FSMs)这条国防服务采办指挥链上的5个关键管理人员的具体职责。其中，国防采办执行官(DAE)由主管采办、技术和后勤的国防部副部长(USD(AT&L))或其指定代理兼任，全面负责国防部合同服务采办管理工作。另外，美军还规定了作为高级服务主任(SSMs)参谋助手的投资组合特殊商品主任(Portfolio-Specific Commodity Manager, PSCMs)的职责。美军国防服务采办指挥链如图1所示。

图1 美军国防服务采办指挥链

2.3 规范服务采办程序

在《国防服务采办》之中，美军制定了基于绩效的服务采办(Performance-based Services Acquisition, PBSA)标准化程序，供其在国防服务采办的过程中视情裁剪使用。该程序由3个阶段、7个步骤构成。第一阶段是计划阶段，由形成团队、评估现行策略、市场调研3个步骤构成，主要工作包括：得到领导支持、组成采办团队、进行历史分析、定义利益相关者和客户需求、分析市场、确定供应商。第二阶段是开发阶段，由需求定义、采办策略2个步骤构成，主要工作包括：起草需求路线图、建立绩效工作报告(Performance Work Statement, PWS)和质量保证监督计划(Quality Assurance Surveillance Plan, QASP)、形成商业策略、形成采办策略。第三阶段是执行阶段，由执行策略、绩效管理2个步骤构成，主要工作包括：选择正确的承包商、授予合同、推广策略、监督绩效、建立和管理关系[12]。美军国防服务采办七步法程序如图2所示。

2.4 加强服务采办监管

美军从决策层和执行层2个层面加强了对国防服务采办的监管。在决策层面，所有国防服务采办被分为5种类型(特别关注类型除外)，由相应的决策者或其代理通过审查和批准采办策略的方式，加强了对国防服务采办的战略指导和宏观管理。在执行层面，通常情况下，服务采办是分散独立进行的，因此每次服务采办的信息是重复产生、相互孤立的，美军认为由于上述2个原因，使其服务购买力受到削弱[10]24。因此，为实现对国防服务采办全寿命周期的有效监管，美军按照功能领域将国防服务分为交通运输服务、后勤管理服务与设备相关服务等9大投资组合群。并且对应采办服务所属功能领域在国防部层次和其所属部门层次分别成立了相应7个专业的功能领域专家(Functional Domain Expert, FDEs)和部门级别领导(Component Level Lead, CLLs)(根据《美国法典》第10篇[13]研发服务和建筑服务除外，按照主管采办、技术和后勤的国防部副部长备忘录[14]，所有研发、建筑活动的咨询和援助性服务采办包括在基于知识的服务投资组合群之中)，按照其所属的业务功能领域，实现了对国防服务采办全寿命周期的集中统管和实时监管，具体情况如图3所示。

图3 美军国防服务采办功能领域专家组织

2.5 审查服务采办需求

美军规定所有年度服务采办支出大于等于1 000万美元的项目必须经过服务需求审查委员会(Services Requirements Review Board, SRRB)的审查和批准。对于估算总值大于等于简化采办临界值(SAT)但小于1 000万美元的服务项目，美军要求国防部所属部门应按照上述审查要求建立类似程序进行服务采办需求审查、确认和批准。服务需求审查委员会(SRRB)主要是依据任务要求、劳动力分析(军人、文职人员)、战略联盟等对服务采办需求进行审查。在反复修订完善的基础上，美军把国防服务采办需求审查程序分为需求开发、专家审查和领导审批3个阶段，具体流程如图4所示。

图4 美军国防服务采办需求审查程序

3 对我军装备服务采办的启示

3.1 转变传统思想观念、创建服务采办理论

一是从传统的“商品经济”向现代的“服务经济”转变，树立装备服务采办思想。从美军国防服务采办的实践来看，逐步开展装备服务外包(众包)能够实现企业、军队和国家利益的“三赢”：在企业层面，既能获得一定的经济效益，发展壮大企业，又能激励企业参与国防建设，提升国防工业实力；在军队层面，既能获取物有所值的服务，提高军队执行任务的能力，又能剥离与军队战斗力建设关系不大的服务性业务，使军队集中精力搞好战备训练；在国家层面，既能刺激经济发展，加速经济转型，又能优化资源配置，节约人力、物力和财力，尤其是节约资源、保护环境。2010年以来，我国社会主义市场经济正逐步向服务经济阶段发展，2015年我国服务业增加值达341 567亿元、占国内生产总值的50.5%，首次突破50%[15]。同时，装备制造业服务条件、服务水平和服务能力大幅提升，为开展装备服务奠定了坚实基础。因此，我军应牢固树立装备服务采办的思想，大力推动装备服务采办工作。

二是从先前的“从属依附”向如今的“独立自主”转变，形成装备服务采办概念。我军装备建设从最初的“战场缴获”阶段，经历“仿制引进”阶段，已经全面进入“自主研制”阶段。在前2个阶段，武器装备主要是机械化，甚至是半机械化的，装备服务采办只是作为装备采办的“从属物、依附品”，在装备采办过程中，伴随装备采办一并完成。在第三个阶段，我军武器装备机械化、信息化和智能化水平大幅提升，装备研发、修理、升级改造等越来越多的服务业务逐渐从装备采办中细化分离出来，向社会化、专业化、集约化方向发展，成为独立的采办项目自主进行。因此，我军应形成装备服务采办的概念，为开展装备服务采办奠定基础。

三是从过去的“实物采办”向未来的“服务采办”转变， 构建装备服务采办理论。美军在世纪之交的几场高技术条件下局部战争中，大量租用民用装备运送武器、租用商用卫星进行侦察监视，甚至雇用合同商上战场进行装备维修供应保障，为赢得战争胜利发挥了积极作用。在未来陆、海、空、天、电一体化联合作战的条件下，从军队的远程投送能力到侦察监视能力，甚至是火力打击能力，都离不开“看不见、摸不着”的装备服务，装备服务采办作为装备采办的重要组成部分，占比将会越来越大。然而，与装备“实物”采办相比，我军装备服务采办还处于摸索阶段，缺乏理论指导，管理不够科学、绩效不够明显。因此，我军应构建装备服务采办的理论，加强对装备服务采办的指导。

3.2 建立健全法规标准、规范服务采办程序

装备服务采办作为装备采办的独特组成部分，与武器装备采办相比，其需求更难描述、质量更难把控、价格更难估算、流程更难规范，甚至是随时间、地点、对象和任务的发展而变化的，必须靠完善的法规标准做保障。同时，装备采办的法规标准也应与装备采办发展实际相适应。美军不仅高度重视法规标准的完善性，也高度重视法规标准的及时性。此次，美军在修订颁发DoDI 5000.02时，一改以往把服务采办作为国防采办的一部分在附件中概略笼统规范的做法，在多年反复研究论证的基础上，专门制定颁发了DoDI 5000.74——《国防服务采办》，充分体现了其对国防服务采办的高度重视和严格管理。目前，虽然我军的装备服务采办工作尚在探索阶段，但其发展规模、形式和速度已呈星火燎原之势、不容小觑，然而我军的装备服务采办法规标准还处在空白阶段，亟待成体系出台相应的装备服务采办运行、评价和监督法规标准，全面规范管理装备服务采办全寿命周期过程。否则不但会严重制约装备采办质量、效益，更会影响到装备采购制度改革的顺利进行。

3.3 探索完善采办策略、提高服务采办效益

一是推行基于需求的装备服务采办策略。基于当前任务要求的需求开发和评估过程、基于期望质量水平的成本分析和市场调研，对于服务采办的最终成本、进度和绩效极其重要。为增强服务需求利益相关者之间的透明度和合作性、在授予合同前确认需求、明确服务需求的优先次序，以及优化服务采办并提高效率，美军在按采办金额实行能级管理的基础上，采取了基于服务需求审查委员会(SRRB)的需求审查程序，其主要目的就是在领导审批服务采办需求前，通过专家审查准确把握需求，以避免服务采办立项后，由于需求不明确而造成的项目延期、指标下降和费用上涨，甚至项目下马等问题。我军应切实加强服务需求的审查，建立“三级审查”制度：在需求论证阶段，成立一体化项目组进行充分的分析论证；在需求审查阶段，成立独立的高级专家组进行严格的专项审查；在需求批准阶段，由采办部门领导进行最终的审核批准。

二是推行基于绩效的装备服务采办策略。为提高国防工业生产力和国防服务采办效率，美军从上世纪末就开始了研究探索，美国国防采办大学(Defense Acquisition University,DAU)在总结历年来服务采办管理经验的基础上，提出了基于绩效的服务采办(PBSA)的七步法程序，其主旨是将服务需求定义为一系列明确的、可测量的绩效指标，通过采用适当的激励使承包商及时交付最佳的服务(结果)。基于绩效的服务采办策略所关注的焦点在服务的最终结果上，这样就赋予供应商较大的灵活性和自主权，从而实现简化服务采办管理，调动供应商积极性和服务绩效最大化等目标。我军应切实加强对装备服务采办绩效的管理，不能再沿用原有的、主要针对装备硬件系统的采办策略和方法，包括取消将部分装备服务作为装备采办合同个别条款一并采办的做法，要将管理重点转移到如何优化整合资源、制定绩效指标、采取激励措施和进行质量监管上来，建立既灵活高效又规范有序的基于绩效的装备服务采办管理模式。

三是推行基于能力的装备服务采办策略。装备服务采办的根本目的是使军队获得执行任务所需的能力，而不在于购买装备服务。为加强国防服务采办监管，提高军队执行任务的能力，在实行按类分级管理的基础上，美军运用经济学的投资组合理论，将国防服务采办分为交通运输服务、与设备相关服务、基于知识的服务等9大投资组合群，并设立专门的职能机构负责业务管理。在未来一体化联合作战中，战斗力将改变主要依靠武器装备和能源消耗驱动的增长模式，装备服务和技术创新驱动将成为新的增长点。因此，我军应切实加强对装备服务采办的监管。横向上，依据采办额度对装备服务采办实行按行政职级分级管理；纵向上，依据所属能力的功能领域对装备服务采办实行按业务类别分类管理，以达到共享资源、降低成本、提高效率，并最终具备作战能力的目的。

四是推行基于竞争的装备服务采办策略。对于服务这个军民双方高度融合、供需双方紧密配合、采办需求分类组合的采办项目，进行充分竞争能够大大降低采办成本和风险，持续提高采办效益和效率。为此，美军在国防服务采办过程中，最大限度地推行竞争性采办策略。要求通过市场调研，建立并维持服务采办态势实时感知。最大限度地提高小企业参与度，以扩大服务供应商竞争基础。强调在提交最终建议征求书和合同谈判开始之前必须进行充分和公正的竞争。我军应针对装备服务采办的特点，按照“军民融合、充分竞争”的指导思想，广泛运用网站、微信和微博等信息化平台，优化整合军民共用技术、装备和人力等资源，在服务采办立项审查、承包商选择和合同签订前后，进行多阶段采办竞争程度评估，并将评估结果作为决策的重要依据。

4 结 束 语

随着大量高技术、信息化装备陆续列装部队，我军装备服务采办范围不断拓展、规模不断扩大、形式不断丰富。学习借鉴美军国防服务采办的成功经验，分析汲取美军国防服务采办的惨痛教训，开展装备服务采办研究、构建装备服务采办理论、规范装备服务采办程序，对提高我军装备服务采办质量和效益，推进我军装备全面建设以及国防和军队建设都具有十分重要的借鉴意义。

References)

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(编辑：李江涛)

Innovation and Enlightenment on Reform of Defense Acquisition of Services of the U.S. Armed Forces

FENG Haibin1,3， ZHENG Shaoyu2， WANG Yuan1

(1. Department of Graduate Management， Equipment Academy，Beijing 101416， China；2. Department of Equipment Acquisition， Equipment Academy， Beijing 101416， China；3. Price and Quality Management Center, Army Equipment Deparment， Beijing 100072， China)

On January 5, 2016, the DOD issued the Department of Defense Directive 5000.74—"Defense Service Acquisition", launching a comprehensive reform for the defense acquisition of services. This paper, based on the background analysis of the U.S. defense acquisition of services reform, expounds a series of measures proposed by DOD to improve the productivity of national defense industry and the efficiency of defense service acquisition which includes adjusting acquisition types, defining acquisition duties, regulating acquisition procedures, enhancing acquisition supervisions and inspections and reviewing acquisition demands. The paper also proposes some suggestions to improve the PLA’s efficiency of equipment acquisition of service from three aspects, which includes changing concepts, improving legal standards and completing procurement strategy.

defense acquisition of services; equipment acquisition of services; performance-based service acquisition

2016-07-11

冯海斌(1977-)，男，工程师，博士研究生，主要研究方向为装备采办理论与应用。 郑绍钰，女，教授，博士生导师。

E257

2095-3828(2016)06-0044-07

A DOI 10.3783/j.issn.2095-3828.2016.06.010