国内外城市总体规划中公众参与的经验借鉴

蒲 适，姚 南(成都市规划设计研究院, 四川成都 610041)

国内外城市总体规划中公众参与的经验借鉴

蒲 适，姚 南
(成都市规划设计研究院, 四川成都 610041)

近年来我国城镇化发展迅速，城市总体规划中公众参与的相关问题也逐渐引起人们的关注。文章就总体规划中的公众参与的问题进行研究，针对国内外学者当前对总体规划中公众参与的观点进行梳理，并通过分析波特兰、伦敦、深圳和上海等城市规划中公众参与的实践经验，为城市总体规划中启动公众参与提供指引。

城市规划；公众参与；总体规划；方式

1 城市规划公众参与的发展历程及相关理论

1.1 国外城市规划公众参与发展历程

1.1.1 政府掌主导规划时期

19世纪初，西方步入了以美国霍华德、盖迪斯等规划师为代表的“蓝图规划”时期，规划中的公众参与是完全缺失的。

1.1.2 政府与公众分享规划时期

1950～1970年，受到包括高速公路规划、城市更新等美国民权运动的影响，美国城市规划中包含渐进主义的“概要规划”流派开始兴起，并逐渐取缔“蓝图规划”的地位，在规划中使公众参与开始得到法制的保障。

1.1.3 公众影响规划时期

21世纪初期，美国等发达国家已经开始在城市规划中赋予公众对规划的决策权力。主要集中在社区规划中，在其他规划的部分环节也实现了公众影响的规划。

1.2 城市规划公众参与相关理论

国外公众参与的分类研究。1969年，安斯汀在《市民参与的梯子》一书中提出的梯子理论，成为了城市规划公众参与方式分类研究的开端(图1)。安斯汀描述了三种参与状态：“无公众参与”、“象征主义表面文章”与“市民权利”，按公众参与权力的大小分为操纵、补救、通告、咨询、让步、合作关系、代理权利和市民控制。

图1 梯子理论示意

除梯子理论外，还包括基于交往型规划继续提升参与水平的戈德曼的解放规划和巴尔塔扎尔的自治规划等理论。

2 国内外城市总体规划中公众参与模式与政策的实践经验

2.1 国外城市总体规划中公众参与模式与政策的实践经验

2.1.1 公众参与的模式与渠道——美国波特兰市《地区规划2040》

《地区规划2040》是波特兰市地区50年的战略性规划，在完善交通体系、控制城市蔓延和解决交通阻塞等问题上得到了显著的效果。其具体公众参与特点为：

(1)“全社会、全过程”的公众参与模式。政府针对群体不同的参加意愿，将参与程度分为告知、信息、介绍和互动四种级别，并将不同意愿的群体与不同规划阶段的工作重点进行一一对应(图2)。规划过程中的公众参与主要为三个阶段。第一阶段为规划前期。该阶段公众参与的重点在于建立规划公众参与的体系和目标，这个阶段主要是为了向公众提供详尽的波特兰市地区规划的相关信息；第二个阶段为规划编制期。该阶段公众参与的重点在于扩大公众参与的范围，涉及更多的社区。政府通过组织社区讨论、发放民意调查来告知公众规划的进展和未来的计划；第三阶段为规划草案时期。该阶段公众参与的重点在于制定草案后举行正式的听证会，并根据公众反馈的意见修改草案，修改后送市议会审查并确定规划方案。

图2 波特兰2040公众参与方式分类

(2)多样的公众参与渠道。波特兰通过多样的公众参与方式来吸引更多的公众参与到城市规划当中，具体包括报纸广告、调查问卷、开放论坛、公众演讲以及在咖啡店中设置3D图片+3D眼镜，让公众可以很形象看出他们的社区未来的发展3D影像等方式。本次公众调查共发放50×104份公众参与调查问卷，基本达到全覆盖，其中有效问卷占回收问卷的比例达到70.6 %。同时，政府举办数百场论坛演讲对公众宣讲规划，并定期向6.5×104名居民发放短信通报规划开展情况。

2.2 国内城市总体规划中公众参与模式与政策的实践经验

2.2.1 第三方机构参与机制——《深圳市城市总体规划(2010—2020)》

《深圳市城市总体规划(2010—2020)》首次在国内推行了从民意调查到咨询讨论再到成果公示三个阶段的全过程的公众参与。其中最主要特点是引入第三方独立民意机构承办公众参与活动。

在深圳城市总体规划的公众参与实践中首次引进了第三方机构进行全程公众参与的设计、组织和数据收集整理，通过更专业的调查方法、更亲民的参与方式让更多的市民参与到公众参与的过程中。这种方式是在城市规划理念上的创新，也是一项社会参与机制的改革。该第三方机构采用多方利益协调、有效民意表达、政府回应反馈、全程公开监督和公众参与评价5个公众参与机制，同时成立了“智库百人会”，使之成为深圳总规编制过程中的一种社会公众对政府工作的监督、评价和建议的常态性和系统性体系。

2.2.2 多样的信息化参与渠道——《上海市城市总体规划(2015-2040)》

《上海市城市总体规划(2015-2040)》顺应了当今社会发展的需要，以“开门做规划”作为最大特色，通过新媒体技术让更多的公众参与到规划编制的过程中(图3)。其公众参与的主要特点包括以下几个方面：

(1)构建开放的信息化参与平台通过微信、微博、新闻媒体及网站，在主要的旅游景点设置二维码等方式建立公众参与平台，构建开放多元的信息平台及时收集和反馈公众意见。同时通过走进企业、走进社区、走进学校和一些外来人口集聚地、外国人集聚地开展活动，收集各层面、层次的意见帮助做好规划。

图3 上海2040官网

(2)“上海，我的2040”愿景调查。上海2040愿景调查分三期进行，在调查过程中还进行了有奖参与。2014年7月31日进行了第一期“城市印象”问卷调查(图4)。2014年12月，根据问卷调查形成了《公众调查报告》和《基础数据分析报告》，得到了包括养老服务、看病和上学等方面主要公众意见，为规划后期提供了依据。

图4 上海2040愿景调查报告

(3)邀请全民共同编写总规文本。2014年4月5日起，上海2040通过官网开展了总规“我来写”活动，并针对总规文本每一章节的问题、思路和要点都进行了扼要分析，以让公众抓住核心进行写作。市民可直接登陆官网对总体规划编制过程中的一些核心问题提出意见。

(4)成立公众参与咨询团。上海公众参与咨询团共15人，分别来自于市人大、市政协和第三方行业协会。该团将全过程跟踪上海总规编制，对规划专题、研究报告及规划草案等提出专门的意见和建议；并根据总规编制推进情况，参与总体规划和专项规划编制过程中相关问题或阶段性成果的咨询。

(5)打造众创众规平台。围绕上海2040年城市规划的编制，上海打造了城市规划的众创众规平台——全心全意悟·空(图5)。市民可以通过该平台的“在线规划”功能将房子、绿地等图例放在城市地图的某个区域，并且能利用平台提供的信息，对比自己的规划和周边环境的关系及协调程度。该平台实践线上规划的新方法，建立起社会公众参与城市规划的新渠道。

图5 全心全意悟·空APP界面

3 借鉴与启示

3.1 以公众教育为基础

发达国家经过数十年甚至上百年的城市化发展历程，城市规划体制日渐成熟，规划对于公众来说已不再是一件陌生的事物，这除了国家自身的民主化程度较高外，也与公众对规划公共事务的热情关注有很大的关系。我国的规划事务起步较晚，普通市民规划知识水平较低，公众教育应是当务之急。具体方式可采取举办大型城市规划论坛，邀请政府官员、专家定期对相关规划专题开展讲座；利用新闻媒体资源，在热门栏目中进行规划相关知识介绍；在中小学开设城市规划知识普及课程等方式。

3.2 构建“全社会、全过程”的公众参与模式

城市总体规划公众参与的模式应结合总体规划不同阶段的工作重点和社会不同群体的参与意愿区别对待。在构建“全过程”公众参与模式中(表1)，应按照总体规划的前期研究阶段、方案编制阶段、规划成果优化阶段、草案报批阶段、实施和意见反馈阶段等不同阶段，分别研究公众参与的群体、方式及内容。

在构建“全社会”公众参与模式中，对于参与成熟度最低的公众，应针对该区域进行规划知识普及，并开展“规划下乡”活动，定期举办全市规划建设的宣讲论坛。对于参与成熟度一般的公众，在保证规划信息完全公开的前提下，应对公众意见做出及时反馈。对于参与成熟度较高的公众，政府及相关部门在鼓励公众参与规划项目的同时，应全局把控规划的方向，应具有判断公众意见好坏的能力，应牢控规划中社会利益的底线。

在规划民意征询阶段，主要是公众交流，需要的是数量积累。在规划咨询阶段，除了常规的专家专题研讨会，同时也应让编制人员与前期已采纳意见的公众进行面对面更深入的交流。此外，对需要征询的市内大中企业、各区、镇和政府主要部门意见形成反馈机制。在公示结束后，整理公示意见，形成公示修改草案，未采纳的意见应逐条解释并一同再次进行公示；规划最终成果出炉后，应再次进行公示，并对公众参与整个过程进行反馈调查并形成报告，为下一次总规评估与审视做准备。

表1 全过程公众参与模式

3.3 构建多样的公众参与机制和渠道

在法律保障方面，西方发达国家公众参与城市规划之所以能顺利实施，一个重要的因素就是完善的法律体系给公众参与提供了法律保障。在国内，最近提及公众参与城市规划的相关法律是2008年颁布的《中华人民共和国城乡规划法》，该法虽然明确了公众参与的相关要求，但在实际操作层面仍然只是望梅止渴，就我国目前而言，绝大多数的公众参与城市规划大多仍无法落在实处。笔者认为应对规划方案的选择和规划政策的制定等进行完善；其次，建议将总体规划中的听证程序纳入国家司法程序中，真正确立公众参与的法律地位。

在公众参与机制方面，加快建立有效民意表达机制、多方利益协调机制、政府反馈回应机制和第三方参与机制等机制。有效民意表达机制一方面应拓宽提供有效的民意表达渠道和方式，采用多种方式拓展民意表达收集的渠道；另一方面，要不断完善公众民意表达的规则和信息指引。多方利益协调机制首先要明确细分参与利益主体；其次，要搭建多层次的多方利益协商平台(图6)，广泛征询各利益主体意见和建议，在一定范围内公开辩论、对话交流。政府反馈回应机制包括如何合理决定采纳、不采纳公众的意见，同时应建立有效渠道保证反馈对象能够获取到反馈意见并做出回应。

图6 构建多样的公众参与渠道和平台

第三方参与机制应有直接设计人员的加入，原因在于经过第三方机构处理的民意可能与真正的民意存在一定的误差，会影响设计人员对民意的理解；设计人员不当面对公众的意见进行解释和传达，那么可能会在规划实施阶段产生新的问题。

在信息渠道方面，一是通过本地报社、电视台等媒体对总规进行持续、重点的报道；二是利用信息技术实现公众可“画”规划方案的意愿；三是构建总规官网、微信公众号、微博等官方媒介来扩散总规的相关信息。通过构建多样的公众参与渠道和平台，让更多的公众参与到规划过程中去，形成良好的公众基础。

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蒲适(1990～)，男，本科，助理工程师；姚南，女，博士，教授级高级工程师，注册咨询工程师。

TU981

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[定稿日期]2016-07-16