粮食主产区小农水治理绩效分析

杜威漩

(河南科技大学 经济学院，河南 洛阳 471023)

粮食主产区小农水治理绩效分析

杜威漩

(河南科技大学 经济学院，河南 洛阳 471023)

利用实地调研资料，对河南、山东、安徽、江西、吉林5个农业大省的小农水“建”“管”“用”情况进行分析表明，小农水治理绩效并未完全释放。原因在于：小农水“建”的环节，乡村基层组织投资意愿及农民投工投劳意愿微弱、政府相关职能部门之间对接失灵、小农水建设项目质量监督失灵；小农水“管”的环节，真正管护主体缺位、管护经费不足；小农水“用”的环节，用水农户与灌区基层水管单位之间对接失灵、小农水承包者与用水农户对接失灵、用水农户之间的合作失灵；小农水“建”“管”“用”之间对接失灵。因此，要提升小农水治理绩效，就要全面推进小农水“建”“管”“用”的协同共治与协调发展。

粮食主产区；小农水；农田水利；治理绩效

近年来特别是2011年以来，国家对小农水(小型农田水利基础设施)治理问题日益重视，并开始从重“建”轻“管”向“建”“管”并重乃至“建”“管”“用”并重的方向转变(见2011—2015年中央一号文件*这几年的中央一号文件都有关于农村农田水利建设的批示，如2011年提出“从土地出让收益中提取10%用于农田水利建设”以“建立水利投入稳定增长机制”； 2012年提出“继续增加中央财政小型农田水利设施建设补助专项资金，实现小型农田水利重点县建设基本覆盖农业大县”； 2013年提出“扩大小型农田水利重点县覆盖范围”； 2014年提出“完善农田水利建设管护机制”；2015年提出“合理调整农业水价，建立精准补贴机制”，“吸引社会资本参与水利工程建设和运营”，等等。)。那么，小农水“建”“管”“用”实际治理绩效如何？为从整体上把握小农水“建”“管”“用”状况及存在问题，寻求小农水有效治理的良方，笔者组织河南科技大学经济学院学生利用2015年暑假时间，对地处我国粮食主产区的河南、山东、安徽、江西、吉林5个农业大省的小农水“建”“管”“用”情况进行了实地调研。具体设计如下：(1)调研对象：农民个人、村委会人员、乡镇相关部门人员。(2)调研内容：小农水“建”“管”“用”方面的现实状况。(3)调研方法：问卷调查与实地走访相结合。(4)调研时间：2015年7月20日—8月25日。(5)调研人员：从该院自愿参加的大学生中挑选25人。他们分别来自河南、山东、江西、安徽、吉林等5个粮食主产省份的不同县，均家住农村，对农田水利状况比较了解，且具有较强的责任心和社交能力，对科研活动有较大的兴趣，具有做事认真细致等优点。(6)实施方案：在暑假前夕进行相关辅导及动员后，把750份调查问卷发放给每一位参与调研的学生志愿者，由他们利用暑假时间在家乡展开实地调研。每一位调研人员分配的调研任务是3个乡镇，每个乡镇选2个有代表性的行政村，每个行政村选5位村民(不同的村民来自不同的农户家庭)。(7)调研问卷分配及回收情况。调查问卷分配情况是：河南240份、山东150份、江西120份、安徽90份、吉林150份；收回有效调查问卷情况是：河南223份、山东145份、江西112份、安徽79份、吉林140份，共699份，有效问卷收回率近93.20%。

一、小农水分布、数量及质量状况

(一)小农水分布状况

在被调研的150个行政村中，村庄拥有的和向村庄供水的小农水种类主要包括小型水库、小塘坝、小型提灌站、机井、灌渠(支、斗、农渠)、灌溉管道等。(1)小水库。拥有小水库的村庄占全部被调研村庄的4%(6个村庄)，这些村庄一般规模较大。(2)小塘坝。拥有小塘坝的村庄占全部被调研村庄的30%(45个村庄)，主要是那些地处山区及丘陵地区的村庄。作为山区及丘陵地区的重要农田水利设施，小塘坝比较适应我国目前耕地分散的状况，具有灌溉及时、管理方便等优点。(3)小型提灌站。小型提灌站是从水库、河流及其他水源中提取灌溉用水的小型水利站点，拥有小型提灌站的村庄占全部被调研村庄的6%(9个村庄)。(4)机井。拥有机井的村庄占全部被调研村庄的100%(150个村庄)。机井的主要优点是无需修明渠、占用耕地少等，是目前最基本和最主要的农田灌溉设施。(5)灌渠。拥有灌渠的村庄占全部被调研村庄的100%(150个村庄)。在我国粮食主产区中，灌渠这一用于农田输水和排水的小农水处于十分重要的地位。(6)灌溉管道。拥有灌溉管道的村庄占全部被调研村庄的8%(12个村庄)。尽管与传统大水漫灌方式相比管道灌溉具有节水、无需修田间明渠、不占用耕地、没有灌溉水漏渗等优点，但因现行农地规模太小且过于分散，这种节水效果良好的灌溉设施并未被普通农户所采用，拥有灌溉管道的主要是承包耕地面积大的种粮大户等新兴农业经营主体。

(二)小农水数量状况

在被调研的150个行政村中，现有小农水数量的基本状况如下：小型水库6座，小塘坝54处，小型提灌站9座，机井1 923眼，灌渠(支、斗、农渠)1 496条，灌溉管道等15条。

(三)小农水质量状况

我国大部分小农水建成于20世纪六七十年代，受历史条件限制，建设标准低、质量差，几十年使用、自然损耗及农村家庭承包责任制实施后管护功能的弱化乃至缺位，导致现有小农水中的很大一部分已经毁损，难以发挥应有的灌排功能，而新建的一些小农水由于各种原因成了“摆设”。在被调研的150个行政村中，小型水库有不同程度损毁的达66.67%，小塘坝有不同程度毁损的达70.37%，小型提灌站77.78%，机井78%，灌渠更是高达86.90%，而灌溉管道也有20%不同程度毁损。比如豫西某村的引水渠(从该村西边流过的XG渠)渠道淤塞最厚的地方竟达0.5米，部分河段的堤面因村民取土而被严重损毁，降雨量稍大就会出现河漫堤现象。地处该村的提灌站中的机电设备老化且丢失严重，目前已经没法继续使

用。豫南一些县的小水库和小塘坝年久失修、损毁严重，目前的蓄水量不到设计蓄水量的一半。豫东某村有20多口机井，因年久失修，这些机井中的大部分已经报废，现在能继续正常使用的仅有3口。

二、小农水治理状况

(一)小农水“建”状况

1.小农水投资意愿。自2009年小农水重点县建设启动以来，国家在小农水建设中的投资力度不断加大，但小农水建设历史欠账过多、建设资金不足依然是制约小农水发展的重要因素之一。长期以来，国家水利投入重点是“大水利”(大江、大河、大湖等)，小农水建设主要依靠地方政府特别是县乡基层政府的财政投入、农民以“两工”方式的投工投劳。农村税费改革后“两工”及农业税被取消，地方财力困难，农民投工投劳数量明显减少，小农水建设投入捉襟见肘。本次调研中发现，无论是乡镇政府还是农民，对小农水的投资意愿都很低。(1)多数乡镇政府对小农水的投资意愿比例为零。这些乡镇靠上级财政转移支付维持正常运转，没有多余的财力用于小农水投资，在被调研的乡镇中这类乡镇占87%，只有13%的乡镇政府愿意拿出适当资金用于小农水建设。在被调研的乡镇中，所有乡镇政府都认为小农水应由上级政府(县、市、省及中央政府)或直接受益主体(村集体和农民)出资建设。(2)农民对小农水投工投劳的意愿不高。尽管近89%的农民认为小农水对农业生产活动重要和非常重要(见表1)，但他们对小农水建设的投工投劳意愿并不是很高。本次调查问卷中设计了这样的题目：“如果在你们村里建一条灌溉水渠，你愿意无偿出工出力吗？”“如果每天给你较低的报酬(低于当地外出务工农民每天的平均报酬)，你愿意出工出力吗？”“如果每天给你较高的报酬(超过当地外出务工农民每天的平均报酬)，你愿意出工出力吗？”表1的数据说明，随着我国市场化改革的不断推进，农民的经济理性、“经济人”特性日益增强，集体主义理念不断淡化。在这一大背景下，随着强制性的“两工”制度被取消，若缺乏利益刺激，农民在小农水建设中投工投劳的意愿就会非常低弱。

表1 调研村农民的小农水意愿投资状况

2.小农水“建”中政府相关职能部门之间的关系。从政府相关职能部门之间的关系看，目前涉及小农水项目建设资金管理的部门包括水利、农业、财政、土管、农业开发、发改委、扶贫办等部门，这些政府职能部门在小农水建设资金的管理和使用上难以有效协调，资金难以形成建设合力。这些因素导致建成后的小农水项目不能正常使用。从豫南某村村民反映的情况得知：该村的机井房里没有变压器，机井长时间无法使用。后来为了应付上级检查才装上变压器，上级检查完之后变压器就又被拆走了。因为该村的这些机井房属县农业综合开发项目，是县农业综合开发部门投资建设的，但县农业综合开发部门只负责配备水泵及发电机组，机井房里的变压器这一配套设施则由电力部门负责。项目建成后移交给了当地村委会，县农业综合开发部门不再负责日常管理。由于一直没有变压器等配套设施，加之后续管护缺位，这些机井房只能沦为“摆设”。

3.小农水项目“建”的质量监督状况。调查问卷中有这样一个针对农民的单项选择题：你是否参与过小农水项目质量评价及建成验收工作？回答“没参与过”的农民占100%。这种情况说明目前小农水项目建设中科学、规范的质量监督体系尚未建立。政府往往既是投资主体又是质量监督主体，既当“运动员”又当“裁判员”，很难对小农水项目的建设质量起到真正有效的监督作用。农民作为小农水项目的直接需求者、受益者，理应成为小农水项目建设质量的监督主体之一，但因其话语权较弱乃至缺失而很难成为小农水项目建设质量的有力监督者。这也是许多新建的小农水项目建成后就成为“豆腐渣”工程、“晒太阳”工程或“摆设”工程的重要原因之一。

(二)小农水“管”的状况

1.小农水的管护主体及管护方式。从小农水管护主体及管护方式看，农村家庭承包经营制实施后，我国农业经营方式发生了质的改变，小农水管护主体及管护方式也发生了显著变化。在全部被调研村庄中，小农水由村庄集体组织负责管护的占52%，以承包(或租赁)方式交由私人管护的占10%,由WUA(农民用水协会)管护的占11.33%，没有固定管护主体的占26.67%。(1)以村庄集体组织为主体的管护模式。小农水主要由村委会的某一成员兼职负责管护，农村税费改革后村委会成员的工资来自财政转移支付，由于村委会成员的工资报酬偏低，其参与小农水日常管护(“村务”之一)的积极性不足。调研中发现，豫西某村税费改革后村干部工资平均每天不足50元(2015年前村委会主任500元/月、村委会成员360元/月，2015年开始村委会主任工资涨至1 200元/月、村委会成员涨至720元/月)，远低于当地劳动力每天150元左右的打工收入，其工作积极性受到严重影响。该村有少数年轻村干部常年外出务工或经商，“村务”变成了他们的一项“副业”，小农水日常管护处于“缺位”状态。(2)以承包者为主体的私人管护模式。承包者追求盈利，或者说是利益最大化，在盈利降低或者没有盈利时，承包者(或租赁者)往往放弃对小农水应有的管护。(3)以WUA为主体的管护模式。由于WUA在我国水土不服[1]，多数以WUA为主体的管护模式并未产生良好的绩效。在豫西一些村庄调研时发现了不少WUA “空壳化”现象，主要有两种表现形式：其一是尽管村里成立了WUA，但其基本处于“无钱可筹、无权可用、无事可做”的“三无”状态，这些村庄里小农水日常管护主要由私人负责；其二是村里尽管成立了WUA，但WUA与村委会不过是一套人马、两块牌子，WUA仅是一种形式而已，小农水日常管护仍主要由村委会成员兼职负责。(4)在没有固定管护主体的情况下，村庄公共性的小农水基本上无法正常使用。这些村庄小农水运行的家庭化、私人化日趋严重，农田水利系统陷入碎片化而不再是一个统一的整体[2]。

2.小农水管护经费。小农水项目竣工移交给所在村庄后，建设方并未预留管护经费。农村税费改革后，村庄小农水管护经费和劳务主要来自“一事一议”的筹资筹劳，但“一事一议”在实际运行中常因高昂的组织成本、决策成本及监督成本[3]而陷入 “事难议，议难决，决难行”的尴尬[4]。皖北某村的村主任方某介绍说：自从农村家庭承包制实施以后，农户根本组织不起来。他们村一条大集体时期修建的灌溉水渠，因年久失修而导致损毁和堵塞，已难以正常发挥作用。为此村委会曾召集村民共同商议对该条灌溉水渠重新修整事宜。开会讨论时参会农户代表都表示该灌溉水渠有重修的必要，但他们又都希望该灌溉水渠由他人重修，“搭便车”的心理都十分明显。几经协商后参会农户代表达成了重修该灌溉水渠所需人、财、物由全村农户分摊的协议，但在全村196家农户中，不同农户对该灌溉水渠的需求程度和受益程度不同，因而重修该灌溉水渠的意愿也不相同。在要求大家出钱出力时，很多农户都以各种各样的借口相互推诿，最后灌溉水渠重修的事情不了了之。

(三)小农水“用”的状况

1.灌溉供水管理主体状况。从调研村农民灌溉用水情况看，灌溉供水管理主体主要包括两个方面：一是灌区基层水管单位(水管站或水管所等)。它们通过所管理的水库、灌渠、泵站等水利设施向村庄农民提供灌溉用水服务，同时向农民收取一定数量的灌溉水费。这类主体的主要特点是直接面向“三农”、业务综合性较强、所管理的农田水利设施类型多，90%的调研村由这类主体提供灌溉供水服务。从调研中发现，这类主体目前面临的主要问题是资金供需矛盾突出。由于上级只能拨付较低标准的水利事业费，大多数灌区基层水管单位基本上处于一种“吃不饱、饿不死”的运行状态。二是村庄内小农水的承包者。他们凭借所承包的池塘、机井等小型供水设施向农民提供灌溉用水服务，同时向农民收取一定的灌溉用水费用。10%的调研村由这类主体提供灌溉供水服务。

2.灌溉用水主体状况。我国目前灌溉用水主体可分为4种类型。(1)传统农户，即仅以自己承包的农地为对象进行农业生产经营活动的农户。农业生产经营收入是其唯一收入来源，农业生产经营对他们而言非常重要，他们对灌溉服务的需求及参与小农水治理的意愿很强。(2)种粮大户(或家庭农场)，即实现了一定程度规模化经营的专业型农户。农业生产经营活动对他们而言占有非常重要的地位，他们对灌溉服务的需求及参与小农水治理的意愿也很强。(3)务工型农户，即在外务工的农户。他们大多将耕地抛荒或以较低价格出租，农业生产经营活动对他们而言并不重要，他们对灌溉服务的需求及参与小农水治理的意愿相对较弱。(4)兼业农户，即半工半农型农户。这类农户又可分为两类:一是农业收入在家庭总收入中所占比重较高的农户，耕地对他们而言很重要。他们对灌溉服务的需求意愿较强，比较愿意参与小农水治理活动。二是农业收入在家庭总收入中所占比重较低的农户，耕地对他们而言并不十分重要。他们对灌溉服务的需求意愿较弱，参与小农水治理的意愿就较低。从被调研农民反映的情况看，在699家农户中，传统农户占21.03%，种粮大户(或家庭农场)8.87%，务工型农户17.02%，兼业农户53.08%(见表2)。

表2 调研村灌溉用水主体状况

3.灌溉水费征收管理状况。主要包括：(1)灌溉用水计费方式。多数小农水尚不具备对灌溉用水进行准确计量的条件，难以有效控制、计量进入田间的灌溉用水量，灌溉水费的计费尚未做到计量收费，按耕地面积均摊的收费方式仍占绝大多数，此外还存在按人头或灌溉用电量收费的方式(见表3)。(2)灌溉水费征收方式。与目前灌溉供水主体及小农水管护情况相联系，灌溉水费征收大致方式可分为4类：灌区基层水管单位自收——灌区基层水管单位直接向用水农户收费的方式、村庄集体组织(或WUA)代收——村庄集体组织代灌区基层水管单位收取水费的方式、承包者收费——小农水的承包者直接向用水农户收取水费的方式、不收费——个别地区农户的灌溉用水不收水费(见表3)。

表3 基于被调研农户的灌溉水费征收管理状况

三、小农水治理绩效

(一)小农水“建”的绩效

从调研的情况看，目前小农水“建”的绩效并不显著。(1)乡村基层组织财力和动力不足，不仅不愿意投资小农水，而且难以有效动员农民投工投劳，农民投工投劳于小农水建设的意愿也较弱。(2)小农水建设资金的管理和使用难以有效协调，难以形成建设合力，导致不少新建成的小农水项目成为“摆设”。(3)农民这一小农水的主要使用主体被排除在监督主体之外，政府监督部门与农民群体之间尚未实现有机对接，政府同时充当“运动员”和“裁判员”双重角色的状况导致监督失灵。从调研村农民对小农水项目建设质量的满意度看，大多数农民对目前的小农水建设质量表示不满。在本次调研中针对农民设计了这样一个单项选择题：你对目前小农水项目建设质量状况是否满意？回答“很满意”的农民占6.72%，回答“基本满意”的占12.73%，回答“不满意”的占60.94%，回答“很不满意”的占19.61%(表4)。

表4 调研村农民对小农水项目投资建设状况的满意度

(二)小农水“管”的绩效

从调研村的情况看，目前小农水“管”的绩效并不显著，那些被称之为“豆腐渣”工程、“晒太阳”工程或“摆设”工程的小农水项目，彰显出小农水“管”的乏力和无效。本次调研问卷给农民设计了这样一个单项选择题：你对目前小农水项目日常管理维护状况是否满意？回答“很满意”的农民占1.57%，回答“基本满意”的占5.72%，回答“不满意”的占62.38%，回答“很不满意”的占30.33%(表5)。从调研村的情况看，真正管护主体的缺位及管护经费的不足导致小农水陷入既“无人管”也“无钱管”的困境。这是导致小农水“管”的乏力和无效的主要原因。

表5 调研村农民对小农水项目管理维护状况的满意度

(三)小农水“用”的绩效

从调研情况可以看出，目前灌溉供用水主体的多元化、灌溉水费征收管理方式的多样性共同决定了小农水“用”的绩效。(1)用水农户与灌区基层水管单位之间对接失灵。按耕地面积大小征收水费导致农户在灌溉用水方面用多用少一个样，不少地方的灌区基层水管单位把渠道损坏导致的输水损失通过提高水费的方式转嫁给农民负担。这些情况很大程度上激化了用水农户与灌区基层水管单位之间的矛盾。特别是对兼业农户和务工型农户而言，他们交纳灌溉水费的意识普遍淡漠。拖欠、拒交水费的农户多属这两类农户。(2)小农水承包者与用水农户对接失灵。村庄里的小型灌溉供水设施由私人承包的情况下，承包者的经营目的是盈利的最大化，这往往催生以下两种后果：其一是承包者向用水农户收取的灌溉服务费增加，越来越高的灌溉水价遭到用水农户的经常抱怨；其二是承包者除提供灌溉服务外还经营其他的“副业”(如在小水库中养殖等)，在庄稼急需用水的干旱季节，承包者往往为确保“副业”不受损失而减少灌溉供水(因为“副业”的收益更高一些)。(3)用水农户之间的合作失灵。在豫西实地调研时发现了这样一个案例：王某与董某分别居住于豫西地区相邻的两个村庄，豫西地区主要灌渠之一的SY渠分别从两个村的村边穿过，王某所在的村位于渠道上游，董某所在的村位于渠道下游。2015年夏季的干旱天气导致SY渠的水流量变小，为了充分浇灌自家的农田，王某多次拦截流量已变得很小的河水致使董某无水浇灌自家的农田。在多次协调无果的情况下，王、董两家最终大打出手，互有所伤。这一案例也充分折射出了用水农户之间的合作失灵状况。

四、结论及政策启示

尽管国家在小农水建设中的投资力度不断加大，小农水运行状况有所改善，但从调研的情况看，小农水治理绩效并未完全释放。(1)从小农水“建”的情况看，乡村基层组织投资意愿、农民投工投劳意愿微弱，政府相关职能部门之间对接失灵，小农水建设项目质量监督失灵。所有这些均严重弱化了小农水“建”的绩效。(2)从小农水“管”的情况看，真正管护主体的缺位、管护经费的不足严重弱化了小农水“管”的绩效，即导致小农水“管”的乏力和无效。(3)从小农水“用”的情况看，用水农户与灌区基层水管单位之间对接失灵、小农水承包者与用水农户对接失灵、用水农户之间的合作失灵均严重弱化了小农水“用”的绩效，即导致灌溉用水效率低下。(4)从小农水“建”“管”“用”之间的关系看，从“建”的环节输出的“摆设”工程导致小农水难以正常使用，这是小农水“建”“用”对接失灵的主要表现；“管”的低效甚或失效使得即使新建好的小农水也会因缺乏有效的管护而毁损，这是“建”“管”对接失灵的主要表现；也正因“管”弱甚或“管”无，建成后的小农水难以发挥应有作用，这是小农水“管”“用”对接失灵的主要表现。

基于以上结论的政策启示是：要提升小农水治理绩效，就要全面推进小农水“建”“管”“用”协同共治、协调发展。(1)进一步扩大小农水重点县建设的范围，加大小农水重点县建设的力度，以强化政府在小农水建设中的投资主体地位。同时，要有效整合政府建设资金，强化小农水项目建设质量监管，提高小农水建设效率。(2)积极推进小农水治理组织平台建设，以明晰和充实小农水“管”和“用”的组织主体，有效搭建实现小农水“建”“管”“用”之间有机链接、协调发展的组织桥梁。(3)进一步创新和完善农业经营制度、“一事一议”制度、村民自治制度，推进灌区基层水管单位体制改革，推进农村经济的持续发展，为实现小农水有效治理提供良好的外部环境。

[1]贺雪峰.“农民用水户协会”为何水土不服?[J].中国乡村发现，2010(3): 81-84.

[2]申端锋.税费改革后农田水利建设的困境与出路研究——以湖北沙洋、宜都、南漳3县的调查为例[J].南京农业大学学报(社会科学版),2011(4):9-15.

[3]罗兴佐，王琼.“一事一议”难题与农田水利供给困境[J].调研世界，2006(4): 30-39.

[4]杜威漩.“一事一议”制度运行的交易成本分析[J].福建江夏学院学报，2015(1): 36-42.

Analysis of the Governance Performance of Small Irrigation and Water Conservancy Facilities in the Major Grain-producing Area

DU Wei-xuan

(SchoolofEconomics，HenanUniversityofScienceandTechnology,Luoyang471023，China)

Through field investigation, the paper analyses the current situation of small irrigation and water conservancy facilities (SIWCF) from the following aspects: “investment and construction”, “management and maintenance” and “usage” in five big agricultural provinces such as Henan, Shandong, Anhui, Jiangxi and Jilin.The result shows that the governance performance of SIWCF is not fully released, and the reasons are as follows: in the SIWCF “investment and construction” aspect, rural grass-roots organizations and farmers show little willingness of input, relevant government departments fail in coordination, and SIWCF project is devoid of quality supervision; in the SIWCF “management and maintenance” aspect, there is a shortage of the real subjects and fund; in the SIWCF “usage” aspect, there is coordination failure between farmers and grass-roots management units in irrigation area, between SIWCF contractors and the farmers using water, cooperation failure between the farmers using water, and coordination failure between the three aspects.Therefore, the common governance and coordinated development of SIWCF should be promoted in order to promote the SIWCF governance performance.

the major grain-producing area; small irrigation and water conservancy facilities (SIWCF); irrigation; governance performance

��管探新】

10.15926/j.cnki.hkdsk.2016.06.013

2016-05-13

国家社会科学基金项目(14BJY098)

杜威漩(1965— )，男，河南洛阳人，教授，博士，主要从事制度经济学、农业经济与农村发展研究。

F323

：A

：1672-3910(2016)06-0064-06