科学利用统计数据疏解首都人口

文 贾 楠 李小华 姜学锋

科学利用统计数据疏解首都人口

文 贾 楠 李小华 姜学锋

政府必须改变过去制定政策和管理方式，利用新兴数据处理技术，集成各类政治、经济、文化、社会、生态等领域的信息资源和数据库，学习并掌握应用这些数据资源进行科学决策和预期的方法，为管理城市服务，从而推进政府向现代化治理进程的转变和提升。

城市是一个多目标复杂大系统，政府治理现代化的实质是要在城市治理过程中推进可以实施多目标协同治理的过程，从而实现城市人口的规模及空间布局与经济、社会、资源、环境等系统的协调发展。目前，北京市正面临疏解非首都功能，调整北京人口结构，推进京津冀协同发展等诸多难题。这些问题之间存在着互相影响，互相促进甚至互相牵制的关系，具有典型的多目标决策的特点，已经无法沿用过去常见的单一目标决策方式来解决。因此，政府必须改变过去制定政策和管理方式，利用新兴数据处理技术，集成各类政治、经济、文化、社会、生态等领域的信息资源和数据库，学习并掌握应用这些数据资源进行科学决策和预期的方法，为管理城市服务，从而推进政府向现代化治理进程的转变和提升。

提升数据资源价值

长期以来，政府统计是国家经济社会信息来源的主渠道。但由于各级政府部门条块结合的管理体制，各个部门均按照各自的管理职能分别采集、存储和使用本部门所生产的统计信息。由于各部门的职能不同，对本部门数据统计的侧重点也有所区别。这样既造成信息沟通不畅，也形成了多个“信息孤岛”，致使政府在许多重大决策部署的分析研究时，总感觉数据明显不足。而且由于管理体制的问题，政府进行宏观管理所需要的“多目标大型系统的优化”数据，难以进行跨行业融合，更无法对多目标之间的相关性甚至约束关系进行清晰描述，无法满足人口疏解、京津冀协同发展等多目标决策的需要。

近二十年来,北京人口不断膨胀，给城市承载力带来了严峻挑战，引发了一系列的“大城市病”，成为威胁首都经济社会可持续发展的突出问题。2015年3月，北京“两会”明确提出了“2020年北京人口不突破2300万”的调控目标，要采取严控增量、疏解存量、疏堵结合的方式调控北京市人口规模，从根本上缓解北京的人口压力。如何实现人口调控目标，这是目前政府面临的一大难题，因而对支撑人口疏解过程的数据也提出了更高的要求。显然，仅仅依据目前统计公安、卫计委、民政、人保、老龄委等部门的人口数据已经难以满足疏解产业、控制人口规模的需要。因为单纯的人口数据并未体现出人口和行业之间的紧密依附关系，也无法动态反映人口与疏解行业之间的相关性和约束关系及其影响。而这种影响对政府科学决策及治理过程非常重要。因此，要做出科学的人口疏解决策，就需要在整合跨部门人口数据的同时将动态相关性显现出来，构成逻辑统一、动态相关的人口数据资源。这是政府治理现代化对统计数据提出的迫切要求。

非首都功能疏解带动人口疏解

北京之所以人口、资源、环境矛盾尖锐，大城市病严重，源于计划经济体制下形成、改革开放以来不断加强的公共资源和城市功能过于集中。所以疏解北京人口，要着眼京津冀协同发展，深刻领悟北京市情，立足城市功能定位，加快非首都功能疏解，以产业疏解带动人口疏解。

《京津冀协同发展规划纲要》明确将北京定位为政治中心、文化中心、国际交往中心以及科技创新中心，从而确定了首都核心功能与非首都功能。非首都功能按照与首都核心功能的相关性可以划分为次外围功能和无关功能。

以北京城市功能划分为依据，对北京市的产业和行业进行梳理和分类，进一步划分出首都核心功能、次外围功能以及无关功能所对应的产业和行业，然后根据产业和行业关联到企业，由企业关联到从业人员以及随迁人员，建立起城市功能、产业、行业、企业、从业人员及随迁人员的动态关联关系，从而由城市功能对应到产业、行业，由产业、行业对应到企业，由企业对应到人。

人口疏解就是从北京城市功能定位出发，重点发展首都核心功能对应的产业、行业；对非首都功能相关的产业和行业，则依据其对首都核心功能相关产业的影响、相关企业的生产效率、能源消耗等因素进行筛选。首先限制、疏解无关功能企业以及高能耗、高污染、生产效率低下的企业；再根据疏解目标的完成情况，将次外围功能相关的产业和行业进行部分转移或产业优化。功能的疏解，必然带动产业、行业变动，企业的迁出，以及企业的从业人员及随迁人员的疏解，实现“人随业走”的人口规模控制。

2015年3月，北京“两会”明确提出了“2020年北京人口不突破2300万”的调控目标

构建深度融合的社会管理数据资源

北京市人口疏解是一项复杂的系统工程，控制人口规模，不但要紧抓常住人口数量和增速，还需要综合考虑与人口息息相关的区域经济、产业结构、人口布局、创新发展、资源环境、公共服务等多方面的经济效益和社会效益，这不是一个简单的、单一目标的问题，而是复杂的多目标决策，需要考虑多个目标之间的相关性，在多目标之间进行统筹兼顾和综合平衡。

因此，要实现从首都功能定位，疏解人口办法的实施，必须要以大数据理念强化各类行业数据、人口信息与社会公共资源的动态相关性，以“柔性变换”的方法创建跨领域、跨行业、跨部门融合的管理形态的社会管理数据资源，全方位整合、动态融合行业数据和人口数据，借鉴大数据的“相关思维”，紧紧抓住数据与数据之间的相关性，把“沉睡”的数据“唤醒”，把各部门掌握的数据有机整合，转化为可用信息。

在社会管理数据资源支持下，首都人口疏解多目标决策，就是要考虑人口规模、地区经济、公共服务、市内交通、生态环境等多目标之间的相互影响、相互制约关系，将多目标作为一个整体，利用多个目标空间的量化指标数据，依据数据及数据之间的相关性及各种约束关系，通过评估、测算、平衡各目标，分析研究可能的方案，并对这些方案进行评估遴选，确定最优化的解决方案。

建议北京市政府指定相关研究机构，以统计局宏观数据库为基础，充分利用社会管理数据资源，开展首都人口疏解多目标决策研究，为政府科学决策提供数据依据。

首先，测算在不增加任何人口及产业限制政策的前提下，按照产业自身发展规律以及产业之间的相互影响和作用，到2020年该组相关指标数据能发展到什么情况。

其次，依据上述疏解思路，添加干预手段，移出根据产业关联、生产效率、能源消耗等因素筛选出的限制、疏解产业、行业，测算2020年该组相关指标的发展情况，并对由产业、行业移出引起的人口减少和经济下降程度进行评估。如果人口规模依然超过“2300万”的人口天花板，则再移出部分优化、转移产业、行业，再测算2020年该组指标的发展情况。依此不断调整移出的产业、行业，直到满足人口规模要求，获取北京市人口疏解多目标的一组目标值。最后，考虑到产业疏解会带动从业人员的外迁，相对地也会对本地的经济带来一定影响。在人口规模达到目标后，需要进一步对其他经济指标进行测算评估，判断是否能正常支撑政府职能与公共服务的要求。并利用统计局地理信息系统整合的有关人口和单位数据，研究基本公共服务的均等化问题。如果控制人口规模和保障地区经济的目标之间产生了矛盾，可以尝试通过深入优化北京市各产业的结构来解决。

科学的人口疏解决策需要在整合跨部门人口数据的同时将动态相关性显现出来

依据产业定位和市场需求，结合各产业的劳动生产率和发展空间，模拟调整不同产业的发展规模，不断地对北京市人口规模和地区经济进行测算和评估，寻找人口——经济的最佳平衡点，最终获得合理可行的目标值、达到目标所需的发展速度以及对应的产业布局和规模。

作者贾楠系北京市政协委员、国家统计局副局长

作者李小华系同方股份有限公司物联网本部总工程师

作者姜学锋系同方股份有限公司高级系统分析师

责任编辑 徐 飞