完善人口规模宏观决策机制

文 周继东

完善人口规模宏观决策机制

文 周继东

在发展的同时有效科学调控城市人口尤其是特大城市规模，是一个不可回避的难题，需要从长远着眼，建立一以贯之的人口调控战略。在这个问题上的任何摇摆，都将付出不可逆转的代价。

人口规模对于一个城市具有十分重要的意义，不仅是决定一个城市规模的关键因素，也是城市发展的必要条件。改革开放以来，北京常住人口从1000多万到现在的2100多万，主要是外来常住人口增长，其劳动人口有力支撑了北京市经济和城市建设的高速发展。但人口的过快涌入和高度集中，也给城市运行带来了困扰。北京作为一个资源禀赋先天不足的城市，摊大饼似的发展，交通拥堵、污染严重，“城市病”愈益严重，资源和环境的负担日益沉重，人居环境逐渐恶劣。事实证明，一个城市的规模有一个边际效应，因此对人口规模予以有效调控，是城市科学发展的必由之路。

中央对北京城市规模十分关注，在对北京工作的多次指示中，都把调控人口作为一个重要内容。2014年2月26日习近平总书记视察北京工作发表重要讲话，再一次提出了控制北京人口规模的要求。随后中央颁布的《京津冀协同发展规划纲要》明确提出北京市到2020年总人口不要超过2300万的控制目标，并对城六区提出了人口规模下降15%的具体指标。市委、市政府高度重视、坚决贯彻习近平总书记的重要指示和中央一系列决策部署，全市上下统一了认识，坚定了信心，开始了一场人口调控的攻坚战。从前段时间来看，各区、各部门努力落实人口调控指标，使出浑身解数，也取得了明显的进展和成绩。但仍要看到，人口调控形势依然严峻，任务十分艰巨。

习总书记的“2·26”讲话，使北京在人口规模调控上再一次有了明确的要求和目标

在任务目标和主要政策已然明确的情况下，如何有效推进落实，建立和完善适合北京特点的、有效的人口调控体制机制十分重要。从历史和现状看，既有经验教训，也存在当前决策、管理、执行体制机制不够协调统一等问题。

首先，从历史上看，北京人口调控缺乏一以贯之的宏观战略。改革开放以后，特别是进入上世纪90年代，随着市场开放，北京流动人口激增，这里面除了几十万外地建筑大军外，越来越多的脱离了土地的农民涌入城市，给城市管理和运行带来了极大的压力，市委市政府适时提出了调控人口问题。1995年，北京市第十届人大常委会第六次会议审议通过了《北京市外来务工经商人员管理条例》（以下简称《条例》），市政府随之制定了十余个配套规章和规范性文件，试图用暂住证、务工证、营业执照、租房登记等制度控制人口过多增长的势头。进入新世纪以后，我国城市化进程进一步加快，中央有关部门出台了一系列助推措施，包括鼓励农民进城落户、开展经营以及鼓励在城市购置住房、汽车等政策，北京也逐步放开了购房、购车的户籍限制。2005年，北京市第十二届人大常委会第十九次会议决定废止《条例》，标志着北京城市的大门进一步敞开。这一段也正是北京常住人口增长最快的时期，据统计，平均每年增加约30余万人。到2009年底，北京常住人口已经突破了2005年中央批准的北京城市总体规划确定的1800万的人口控制指标，达到1860.2万，2011年则突破了2000万。这期间，北京始终没有形成一个统一的人口调控的明确指导思想和城市发展战略，直到习近平总书记2014年视察北京工作时发表“2·26”讲话，才使北京在人口规模调控上再一次有了明确的要求和目标。我国是一个发展中的大国，城市化和工业化的进程叠加效应，必然给特大城市带来巨大的人口压力，在发展的同时有效科学调控城市人口尤其是特大城市规模，是一个不可回避的难题，需要从长远着眼，建立一以贯之的人口调控战略。在这个问题上的任何摇摆，都将付出不可逆转的代价。

其次，北京作为国家首都的城市特性和核心功能，并没有在城市人口政策这个问题上得到充分体现。中央对北京城市性质和核心功能早已明确，北京是我国首都，是党中央和中央国家机关所在地，是全国政治中心、文化中心、国际交往中心和科技创新中心。北京作为特大城市，是直辖市“之一”，但作为首都则是“唯一”。从这个意义上说，北京工作的中心任务就是为党中央和中央国家机关开展工作服务，为中央和首都人民创造优良的居住和工作环境。因此，必须有与之相适应的城市发展战略，有区别于其他特大城市、体现首都性质和功能的人口调控政策措施，使北京保持一个适当的人口规模和城市规模，这是北京发展战略的必然要求。而事实上，在国家有关部门出台的诸多重大政策中，北京的这一“特殊性”显然没有得到完全认可和体现。

第三，北京是中央国家机关所在地，北京的人口问题显然不是北京市政府一家能够决定的。从实际情况看，北京户籍的审批渠道众多，一直缺乏一个相互协调、统一高效的决策体制和工作机制。改革开放前，北京户籍人口仅有849万，到2014年底增加到1333万，总的增加数量是相当可观的。可见，北京的人口规模影响因素是多方面的，有效控制人口增长的数量，需要得到中央有关部门的支持，统一政策口径，避免各行其是。

最后，从北京市自身看，人口调控目标和政策的不连贯、不统一、不协调，也是显而易见的。一段时期，北京始终未能形成一个贯穿全市各个方面的统一认识和指导思想，没有形成足以影响城市规划建设全局的制度和政策体系，存在着说发展谈发展，说人口谈人口的相互脱节现象。北京和全国很多城市一样，也追求着“招商引资”、“吸引人才”、“小城镇落户”诸多政策效应，在蓬蓬勃勃的房地产开发带来了高楼林立的同时，也带来了人口的高速涌入和集中。在追求GDP的大潮中，在高度开放的市场和商品、服务需求的巨大磁力吸引下，控制人口的行政手段已然失灵，新的政策措施难以出台，调控人口沦为纸上谈兵。一些同志谈到调控人口多感底气不足，这种状况直到前年习总书记“2·26”讲话后才有了根本改观。

总之，北京市的人口问题，不是一个单一政策问题，不是哪一个方面的工作，而是关乎首都这座特大城市发展的战略问题，必须放在宏观战略地位和实现首都核心功能高度去研究。当前，习近平总书记对北京工作的重要指示和中央批准的《京津冀协同发展规划纲要》，对北京调控人口规模的目标和基本政策框架已经明确，构建一个符合首都特点的人口决策、领导体制和工作机制，就显得十分重要和迫切。

北京应建立统一、权威、宏观的首都人口规模决策机制。北京的人口问题直接关系首都的城市性质、规模和功能，应当提升到中央层面去决策，北京市应当积极向中央陈情，争取建立一个类似首规委的国家层面的议事协调机构，发挥为中央决策提出意见和建议，协调和组织各方落实中央决策和重大部署的功能和作用，增强首都人口决策的宏观和权威性。

在市和区级建立统一、高效、有力的人口调控领导管理体制和执行体制。在市级成立市委书记和市长挂帅的人口调控领导小组，贯彻中央重要决策，统一领导全市人口调控工作。整合分散于各部门的人口管理职能，设立跨部门的人口调控信息咨询、政策研究、组织落实、督促检查的工作机构，使北京人口调控工作形成合力，提升决策执行的有效性。

构建科学、一贯、协调的政策体系和政策评估机制。人口问题是城市科学发展的基础要素，各方面重大政策的制定，重大项目的规划建设等，都要从人口调控角度进行评估，与人口调控目标和政策相一致相协调，释放明确信号，避免政策冲突，使北京的人口政策保持稳定性、连贯性和统一性。

作者系北京市政协委员、北京市人民政府法制办公室原党组书记

责任编辑 徐 飞