构建新型税收征管体制的探讨

刘华平　万斌勇　付清磊　焦永刚

税收征管体制是税务机关为了实现税收征管职能，在税收征管过程中对相互联系、相互制约的税收征管组织机构、征管人员、征管形式和征管方法等要素进行有机组合所形成的规范的税收征管方式。新中国成立以来，历经半个多世纪的理论研究和实践探索，我国的税收征管体制在不断改革和完善，征管方式从粗放式到精细化，从手工操作到微机化，从传统方式到现代化，最终形成了：以纳税申报和优化服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收，重点稽查，强化管理的税收征管模式。

一、新时期对税收征管体制提出了新要求

新征管体制包括了机构设置、人员配置、岗职体系和制度措施等基本要素，其中机构设置和人员配置在保障新征管体制得以实现和有序运行中占有基础性地位，其最基本的要求是税务机构设置和人员部门配置要遵循税收发展规律和充分体现新征管体制的高效原则。

1.必须分类设置专业化管理机构。

随着改革开放的不断深入和市场经济的不断发展，纳税主体个性化差异日益明显。这些纳税人不仅所属行业、经济性质、经营规模和纳税能力不尽相同，而且在内部控制、会计核算和税法遵从度等方面也存在明显差异。管理对象的明显差异，必然要求税务部门尽快适应形势发展，科学划分管理对象，准确把握管理规律，合理设置征管机构，有效配置管理资源，实施有针对性的管理，以收事半功倍之效。专业化管理不仅是当今国际税收管理的普遍趋势，也是我国深化税收征管改革的发展方向和重要内容。因此，适应税收专业化管理的大趋势，因地制宜分类设置或重组整合各专业化管理机构，不仅是新时期税收工作深入向前发展的内在要求，同时也是深化税收征管改革、提高税收征管工作质效的必然选择。

2.各级税务机构设置应当扁平化。

税收专业化管理客观上要求各级税务机构运行效率应最大化。总局《“十二五”时期税收征管工作规划》也明确提出，“十二五”时期税收征管工作的总目标要求是：不断提高税法遵从度和纳税人满意度、降低税收流失率和征纳成本。而要实现这“两高”、“两低”的目标要求，极其重要的一点就是，各级税务机关必须不断提高管理效能和运行效率。为此，扁平化就成为优化各级税务机构设置的不二之选。大量对美国、英国、澳大利亚、日本等国税收征管体制的研究表明，发达国家的税收征管体制定位都是执法服务型，税务机构设置方面均较为科学化，表现为管理机构扁平化，管理层级少。如美国税务机构分为联邦、州和地方三级，英国税务机构从最高层到一线机构之间也是2至3个层级。因此，适应新征管体制的需要，我们应当充分借鉴发达国家经验，并结合各地实际，立足现有条件，按照机构扁平化、管理层级少的总原则，积极稳妥地推进税务机构的重组设置和优化调整，最大限度地缩减管理层级，努力建立适应社会主义市场经济发展和税制改革要求、符合我国国情以及国际税收发展趋势的现代化税收征管机构体系。

3.必须建设一支高素质的干部队伍。

新征管体制对税务干部个体的要求应当是一专多能、素质全面，既要求税务干部首先要具备从事行政管理所必需的文化、知识、技能等通用素质，在符合这一基本要求的基础上，还必须在税收管理某一领域、某一方面具有相对较强的专业知识和技能水平。专业化管理是现代税收管理发展的大趋势，分类设置或重组整合各专业化税收管理机构是新征管体制的内在要求。新征管体制下，征收、管理、稽查和纳税服务是基本构成单位，因此，各级税务机关应当大力培养能够担当和胜任专业化税收管理工作的各类专业化管理团队。在分类设置或重组整合各专业化税收管理机构、优化各环节各岗位工作流程之后，一项不可或缺的重要工作就是，还应当立足当前相应地对现有人力资源进行有效整合、科学配置，应精简的果断精简，该充实的大力充实，需调整的及时调整，努力实现既充分发挥税务干部个人所长，又有效形成团队合力。

二、现阶段税务机构与新征管体制要求不相适用

1.机构设置不尽科学合理。

分税制实施以来，随着市场经济的发展和征管形势的变化，税务机构现状与税收发展、税制改革不相适应的问题也日渐突出：（1）管理层级过多。总局、省局、市局、县局、基层分局五级的管理层级，直接导致工作开展效率不高、解决问题时效性差等弊端层出。特别是各级税务机构的机关工作人员多，占用了大量人力资源，且多为业务能力和综合素质较高的中青年干部，影响了基层一线人力资源配置。（2）税收专业化管理机构布局尚未成型。虽然近些年，全国各地许多地方都尝试改变以往按照行政区划设置基层税务机构的传统做法，探索实行按照经济区域设置基层税务分局，但是仍然存在基层机构设置与税源分布不协调、不相符等问题。而且，各类税收专业化管理机构在设置和重组整合方面步伐偏慢，税收专业化管理程度不高。如大企业管理机构、重点行业管理机构、纳税评估机构以及纳税服务机构等设置和重组方面，进度不一，参差不齐，出现“大户管不透、中户管不细、小户管不住”等现象。（3）内设职能部门较多。从省到县（市、区）各级税务机关内设职能部门较多，且各层级之间基本按照上下一一对应原则设置，一定程度上挤占了有限的人力资源，客观上造成基层一线税收管理部门人手紧张、人均工作量较大、税收管理被动、精细化管理不到位等问题。

2.基层税务机构和岗位职责亟待理顺。

（1）征收、管理、稽查、纳服职责不清。征收、管理、稽查和纳税服务专业化分工，分权制衡，有利于提高效能，符合未来发展方向。但由于目前四大系列职能分工还没有完全理顺，机械式的分工和管事制度以及过分追求内部职权的制约，造成税收管理各机构之间的分工不合理，有些工作交叉重叠，有些又相互脱节，横向、纵向缺乏必要联系和信息共享，进而导致流转不畅、效率不高，尚未形成相互协作、相互配合、共同管理的有效管理机制。（2）基层税源管理部门呈现“全能型”倾向。即上级税务机关层层下达分解的各类工作任务，除了由税务稽查部门专项承担的以外，最终都落实到基层税源管理分局；基层税源管理部门不仅几乎所有事务都大包大揽，而且承担的非税源管理事务过多。（3）税收管理员仍然存在“保姆式”管理弊端。当前，在专业化管理尚未施行的地方，税收管理员的责任区域基本按照属地原则划片管理，责任区域内管征户数多，且往往各种经济类型的纳税人并存，要求管理员掌握的税收政策很多，基层税收管理员工作职责在实际工作开展层面被扩大化，在行政事务等非税源管理方面花费不少的时间精力，这在较大程度上使得税收管理员什么都要做，却又什么都做不好、做不精、做不到位，管理员往往仅是扮演“传递员”的角色，而非管理主角，造成事实上的管理不到位。信息化推进后与纳税户之间的直接接触大大减少，但信息管税应用程度不高，造成税源监控管理乏力，处于被动受理的状态，基本上收的是“自来税”。

3.基层税务干部队伍素质有待提高。

当前税务干部的年龄结构不尽合理，特别是基层一线干部老龄化现象明显。有的干部文化、知识、技能等基本素质不适应或不完全适应工作需要，有的干部政策学习掌握不深不透、能力素质平平，尚不具备在税收管理某一领域、某一方面应有的较强专业技能，有的干部综合素质与税收精细化、专业化管理要求还有差距，税收征管高层次专业化人才和复合型人才比较匮乏。干部队伍与税收精细化、专业化管理相适应的各类专业化管理团队力量尚显薄弱，特别是由于在人力资源配置上“分兵把守”，造成纳税服务、纳税评估、大企业管理、税务稽查等专业化团队建设方面均不具备充足力量，人员与岗位、岗位与效能不适配或不尽适配。

三、构建新形势下税收征管新格局的几点思路

1.按照管理专业化的原则对税务机构进行设置调整。

税收管理专业化应包括两层意思：一是按职能来设置的专业化机构，即按纳税服务（含征收）、管理、稽查三大体系设置专业化机构，纳税服务主要体现面向纳税人的涉税业务办理与主动服务的职能；税源管理主要体现税源监控、数据分析和管理性执法的职能；税务稽查主要体现重点稽查、违法打击和强制性执法的职能。二是在三大体系内部再按纳税人规模或行业、区域等要素，进一步细化后分类设置二级专业化机构。

（1）要以纳税人需求为导向，全面整合纳税服务资源。一是将分散在各个部门的纳税服务工作职能进行整合归并，对涉及纳税人的所有办税事项进行分类和整理，集中到办税服务厅统一受理，扩展前台服务功能，积极推进办税服务厅全职能化，确保纳税人办税事项的“入口”集中畅通。二是将分散在各管理分局的办税服务厅统一集中到纳税服务专门机构进行专业化管理，并且按照“相对集中、方便纳税、布局合理”的原则合理设置办税服务网点。三是整合咨询宣传阵地，将税法政策宣传、12366税收热线、外部网站管理、纳税服务宣传报道等工作，归集到纳税服务专门机构进行专业化统一管理，构建一个由报社、广播电台、电视台、网站、12366电话热线、税收宣传资料组成的“六位一体”立体化税收宣传网络。

（2）坚持共性服务与个性服务相统一。坚持以满足全体纳税人的共性需求为基础，依托信息化手段，创新服务内容，提升服务品质，让不同类型的纳税人普遍享受到均衡的共性服务。与此同时，必须突破过去那种整齐划一的单一服务体制，尊重纳税主体的差异性，全面掌握不同类型纳税人的特点和需求，突出服务内容与服务方式的灵活性和针对性，实现共性服务向上集中，个性服务向下延伸，为纳税人提供更贴近实际的多元化服务，最大限度地满足不同纳税人的合理需求。

（3）建立健全纳税服务相关法律制度，形成系统、全面、细致的纳税服务系列制度。按照精简、高效的原则，对所有税收业务流程的必要性、合理性和涉税文书设计的科学性进行分析，减少不必要的流转环节，优化办税流程和业务文书，制定全国统一的纳税服务岗位职责、工作规程范本和纳税服务责任制，形成快捷、规范、高效的面向纳税人的税前、税中、税后服务和面向社会的纳税服务体系。

2.分类设置税源管理体系。

探索实施以分行业管理和分规模管理相结合的税源分类管理体系，关键是针对各地税源结构、人员配置明显差异，以及中心城市、县城、乡镇经济总量和纳税人数量明显不同的实际，因地制宜，逐步探索适合本地实际的税收专业化管理方式。

（1）分行业管理。推进行业分类管理，就是要在一定范围内打破属地管理的格局，合理划分重点税源行业和一般税源行业，合理分配征管力量进行分类管理。通过分行业管理，搜集各类经济税源信息，逐级建立行业税收信息库，健全行业涉税指标标准和体系，定期出具行业发展报告，定期召开行业分析例会，对同行业不同企业经营活动进行对比分析，从中发现管征问题，为行业税源监控和纳税评估提供参考。

（2）分规模管理。对大企业，考虑其生产经营复杂、管理信息化程度较高、跨区域经营和有纳税遵从的主观意愿等特点，以风险管理为导向，组建各层级的大企业税源管理机构，着重在引导纳税遵从、培育做优做强上下功夫。对中小企业，考虑其数量众多、规模不大、流动频繁和会计税法知识参差不齐等特点，按照行业化管理、集约化服务的思路，主要致力于强化税基管理、日常监控评估和分类纳税辅导，着重在提升办税能力，降低涉税风险上做文章。对个体零散税收，考虑其数量众多、规模小、账务不健全、纳税额少等特点，继续推进简易申报、批扣划缴等措施，管征的重点主要放在定额管理和发票管理等方面。

（3）建立纳税评估机构。纳税评估通过对企业财务核算制度、资金运作、营销管理、生产消耗、市场环境等进行全面测算评估，再通过多种分析手段，建立各项涉税指标警戒体系，进而强化税源监控，较好地解决新征管体制转换过程中易出现“疏于管理、淡化责任”的问题，为集中征收增添有效的后续跟进，为重点稽查提供纳税人动态信息，增强税务稽查的针对性，促进集中征收和重点稽查的有机结合。鉴于纳税评估专业性强、人员素质要求高等工作特点，可以在税源管理系列中单独设置纳税评估机构，负责评估指标体系和评估模型的建立，同时实行分类评估方法，对大型企业集团或重点税源纳税人开展重点评估，对中小企业则实行行业税收统计分析评估等。

3.设置分级分类的稽查管理体系。

税收专业化稽查是一种基于税源专业化管理下应对风险管理、整合稽查资源、提高办案效率、促进税收遵从度的稽查管理体制，其核心是打破层级、区域、部门的界限，通过整合各类资源，推行分级分类稽查体系，促使属地化稽查向专业化稽查转型。

全面引入风险管理理念，根据纳税人所在行业、经营规模、纳税遵从度等因素，进行科学合理的分类，实施与之相对应的监控和管理，强化重点行业、重点纳税人、重要涉税事项的分析监控，根据风险等级高低合理配置稽查资源，建立有针对性、差别化、联动式的税收专业化稽查运行体系。

在市局甚至省局范围内，按照权责一致、精简效能和权力制衡的原则，实现更高层面的“统一选案、属地实施、集中审理、分级执行”为特征的一级稽查体系。在专业化稽查的基础上，国地税稽查部门可探索建立“统一进户、各税统查”的稽查体系甚至实现国地税稽查机构合并，建立国地税稽查一体化新格局。

（作者单位：进贤县地税局）