从管治到善治

伍建军

摘 要：善治是指善于治理或好的治理。作为多元治理、和谐治理的治理境界，善治的实现是政治制度的终极目的，其本质特征就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新型关系，是两者的最佳状态。由于传统高校管治模式的弊病导致当前高校学生管理一定程度上的失灵，面对现实挑战、内部体制弊端和高校教育改革的现实，由管治到善治是高校学生管理实现现代转向的必然之路。

关键词：管治；善治；高校学生管理；现代转向

中图分类号：G64 文献标识码：A 文章编号：1673-9132（2017）01-0014-02

DOI：10.16657/j.cnki.issn1673-9132.2017.01.006

一、管治与善治之流辩

管治与善治同属于社会管理的范畴，但分属于不同的理念和向度，管治建立于传统公共管理理论的基础上，指的是管理者为实现“组织向管理目标”而对被管理者实行控制的一种管理过程，其强调的是控制，特征表现为等级制、强制性和缺乏参与性，是传统威权政治体制下遗留下来的社会管理管理模式。而随着20世纪80年代世界市场的形成，经济全球化的发展、信息技术变革所带来的公共环境的变化以及人们权利意识的增强所导致的公民社会的兴起，给世界各国政府带来压力和挑战的同时也引起了各国政府对传统管治模式的反思。正是鉴于国家的失效与市场的失效，“越来越多的人热衷于以治理机制对付市场和政府协调的失败”。

于是，20世纪90年代以来，治理一词开始纳入西方学者视野并广泛地被用于政治发展研究中。开其先河者为治理理论的主要创始人之一詹姆斯·N·罗西瑙（ James N. Rosenau ）。在其看来，“治理指的是一种由共同的目标支持的活动，这些管理活动的主体未必是政府，也无须依靠国家的强制力量来实现”。而我国学者俞可平则认为：“所谓‘治理，它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。治理的基本特征是：治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程；治理过程的基础不是控制，而是协调；治理既涉及公共部门，或包括私人部门；治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。”从以上中西方学者的表述中我们认为，治理理论强调政府对于社会公共事务的管理权限和责任的有限性和社会包括政府、市民、社会组织、企业和个人多元共治的多样性，治理一定程度上可以弥补国家和市场在调控和协调过程中的某些不足，但其不能代替国家而享有政治强制力，也不可能代替市场而自发地对大多数资源进行有效的配置，在现实的社会管理中也存在着治理失效的可能。基于此，伴随现代治理理论的发展和对英文good governance的翻译，有学者提出了善治这一新概念并受到西方学界广泛关注。我国学界和政府对善治引起关注并广泛应用则始于中央编译局俞可平教授对治理和善治的探讨和总结，他认为：“概括起来说，善治就是使公共利益最大化的社会管理过程。善治的本质特征，就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与市民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态。”同时，他将善治的基本要素归纳为责任性、合法性、法治、透明性、有效性、回应性、参与性、稳定性、廉洁性和公正性。

综上所述，我们认为善治是指善于治理或好的治理。作为多元治理、和谐治理的治理境界，善治的实现是政治制度的终极目的，其本质特征就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新型关系，是两者的最佳状态。

二、高校学生管理由管治到善治的必要性和紧迫性

治理尤其是善治理论的提出，不仅对世界各国国家社会管理层面，而且对高等教育内部管理层面都产生了深远影响。面对当前高校学生管理的外部现实挑战、内部管理机制的弊病和高校内部学生管理改革的内在需要，实现由管治到善治的转向都显得及必要和紧迫。

（一）由管治到善治的转向是高校学生管理适应现实挑战的需要

随着改革开放的纵深发展，中国教育在三十多年的求变中也进入了改革的深水区，世界形势和格局的剧烈变化，各种社会思潮的泛滥和流行对中国高校的学生管理带来了严重的冲击，多元文化的碰撞和冲击，加剧学生的心理困惑的同时也导致了高校学生世界观、人生观、价值观的紊乱；信息技术的高度发展和融通所创造的没有疆域和文化阻隔的网络虚拟社会，以开放性、虚拟性为特征，导致社会权威解构、价值消解；经济转型、利益调整、阶层分化所带来的社会金钱观、利益观、道德观的转型和重建等都对当前高校学生管理形成了严峻的现实挑战，面对新的社会形势和新的学生主体，传统高校管治模式的改革已势在必行，而强调多元参与、共同合作的善治理论则正好赋予了我们学生管理一个崭新的视角。

（二）由管治到善治的转向是革除高校自身学生管理弊病的需要

众所周知，目前我国各高校学生管理大同小异，都是采取以学校管理为主、学生自主管理为辅，条块结合、以条为主，专兼职人员共同参与的基本体制。学生管理的内容主要包括学生行为规范和纪律、日常思想教育、学生评先评优奖励、学生资助、勤工助学、就业指导、学生心理健康教育、学生宿舍管理、学生会和学生社团管理、校园文化活动和社会实践等。学校采取的还是传统的管治模式，使得制度不健全，管理缺乏有效程序；法治观念不强，忽视学生权利；管理队伍不稳定，人员素质参差不齐；管理手段落后，管理效率低下；评价体系僵化，人才培养异化；班级组织涣散，师生关系疏远等弊病严重存在。这些现象的存在严重背离了我们的人本教育理念。因此，只有实现由管治向善治的转向，才能让管理者和学生之间互相协调、良好互动、在公正、透明、法治的基础上实现学校共同治理，进而最终实现学校和学生的双赢目标。

（三）由管治到善治的转向是适应高校教育体制改革的内在要求

社会发展与教育改革相辅相成、互相影响。诚如马克思所言：“一方面，为了建立正确的教育制度，需要改变社会条件，另一方面，为了改变社会条件，又需要相应的教育制度，因此我们应该从现实情况出发。”正是基于这种认识，早在1984年，针对教育，我国就出台了《中共中央关于教育体制改革的决定》，为我国的教育改革掀开了序幕。尤其是党的十六大以来，党中央以科学发展观和人的全面发展理论为指导，从国家战略的高度，明确推进教育的全面、协调和可持续发展，制定和实施了《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》，明确了新时期我国教育尤其是高等教育的发展目标和指导方针。其体现在办学体制方面为：坚持政府主导的同时，要重视社会参与，大力发展民办教育，形成以政府办学为主体、全社会积极参与、公办教育和民办教育共同发展的格局；体现在教育管理体制方面为：以简政放权和转变政府职能为重点，中央向地方放权、政府向学校放权，不断扩大学校办学自主权。契合中国教育的改革目标和方向，实现高校学生管理由管治到善治的转向便成了我们的必然选择。

三、高校学生管理善治的路径选择

高等教育既承担着科学、技术、文化传播的重任，也肩负着为社会主义现代化培养合格建设者和接班人的历史使命，要真正实现高等教育以人为本的教育理念、达到高校正教育“至善”的目标，实现传统管治模式向善治模式的现代转向便成为我们的必然选择。

（一） 治理主体的职业化、专门化是实现善治的前提

高校学生管理的治理主体指的是高校日常学生管理工作中具体事务的组织者和实施者，具体包括高校学工、团委等部门的教师，也包括各二级学院具体负责学生工作的党委书记、学生科长和一线的班主任、辅导员。高校学生治理主体的职业化和专业化水平决定着高校善治的成效和质量。为此，高校一方面要严格按照国家学生管理相关规定做好学生管理的师资配备，并要根据高校自身实际需求制定学生管理者的选拔标准，力求将优秀的学生管理者纳入主体的行列；另一方面要注重学生治理主体的专业培养和职业发展，要通过相关的学习培训提高其素养和水准，同时要有针对性地制定相关政策，为其职业发展提供发展空间，从而保证该队伍的稳定性和连续性。

（二）治理机制的多元化、合理化是实现善治的关键

治理机制指高校学生管理运行的根本体制和具体制度的总称。高校学生管理要实现善治，工作机制的理顺是关键，其具体要求是多元化和合理化。多元化强调的是解决机制单一的问题，合理化则强调的是可实施、可操作性问题。针对高校现实情况，具体来说，高校要大力从以下几个方面解决机制多元化、合理化的问题：一是建立学校、社会、家庭互联互通的沟通协调机制，力求实现学生事务管理主体多元化；二是建立以条为主、条块分割的多级管理运作机制，实现各管理机制的联动性和协调性；三是从责任主体、智能主体方面完善高校学生事务管理专门化制度建设；四是从学生管理制度专业化、精细化着手，建立一支高素质的专业化队伍。

（三）治理环境的民主化、法治化是实现善治的核心

民主、法治是我国社会主义的根本特征，是践行依法治国、建设社会主义法治国家的必然要求，高校学生管理的善治是否能取得真正成效，必然依赖于公民与政府是否能进行积极有效的合作。诚如政治学者俞可平而言：“公民必须有足够的政治权力参与选举、决策、管理和监督，才能促进政府并与政府一道形成公共权威和公共秩序。”为此，一方面，政府要在依法治校的基础上与学校社会分享权力，扩大学校的办学自主权，改革高校的行政管理体制，实行教师尤其是教授治校；另一方面，学校要根据我国高等教育法的相关规定实行民主管理，推进学生自治和学生参与，通过建立对话制度、学生参会制、民主评议制、学生代表大会制、直接选举等方式扩大学生的民主参与，营造校园和谐、民主、平等的治理环境。

应该说，目前中国学生管理要实现从传统的政府管治模式向善治模式转变，虽然具有一定的现实条件和社会基础，但由于受历史和现实诸多原因的限制，这一目标的实现仍然任重而道远，还有赖于学校、政府、社会、全体公民包括在校大学生的共同努力。

参考文献：

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[2] 詹姆斯·N·罗西瑙.没有政府的治理[M].江西人民出版社，2001.

[3] 俞可平.治理和善治——一种新的政治分析框架[J].南京社会科学，2001（9）.

[4] 俞可平.治理和善治—一种新的政治分析框架.南京社会科学，2001（9）.

[5] 《马克思恩格斯全集》第I6卷[Ml].北京：人民出版社，1972：654.

[6] 俞可平.治理与善治[C].社会科学文献出版社，2000：12.