《商务发展第十三个五年规划纲要》解读

商务部综合司

一、关于《规划》的编制过程和主要特点

按照国务院的统一部署，《规划》编制工作自2014年下半年启动，历经两年时间完成。针对“十三五”期间事关商务发展全局的13个重大课题，商务部组织开展了前期研究，形成一系列研究成果；先后召开专家座谈会和《规划》论证会，听取专家学者意见；2015年全国商务工作会议上，与会代表就《规划》初稿进行了讨论；组织召开三次地方商务部门座谈会，广泛听取各省级商务部门意见，最终经商务部党组会议审议通过后印发实施。

《规划》是我国进入全面建成小康社会决胜阶段、第一个百年奋斗目标即将实现之际的五年规划，对于商务事业乃至经济社会发展都具有特殊重要的意义。《规划》以五大发展理念为统领，以提高发展质量和效益为中心，更加注重体制机制改革，更加注重结构调整和转型升级，更加注重贸易与产业、内贸与外贸、投资与贸易的衔接和联动，更加注重区域协同开放和协调发展，更加注重提升我国在全球经济治理中的制度性话语权，明确提出要逐步形成创新驱动引领、市场统一规范、开放水平更高的商务发展新格局，为实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴的中国梦作出新贡献。

二、关于“十三五”时期商务发展国内外环境的新变化和新特征

《规划》指出，“十三五”时期国内外环境发生深刻变化，商务发展的基础和条件更加坚实，也面临激烈竞争和严峻挑战。只有坚持“两点论”，才能准确把握国内外大势的新变化、新特征，才能增强机遇意识、忧患意识和责任意识，不断开拓商务发展新局面。

从国际看，和平发展仍然是时代主题，合作共赢是大势所趋，世界多极化、经济全球化、文化多样化和社会信息化深入发展，新一轮科技革命和产业变革蓄势待发，国际产业分工格局深刻演变，跨境产业链、价值链、供应链加速整合，各国机遇共享、风险共担、命运与共的利益交融关系更加紧密。与此同时，国际金融危机影响深远，世界经济深入调整、复苏曲折；国际市场需求疲软短期内难以改变，全球贸易增长乏力，跨国投资波动较大，国际金融市场持续动荡；国际经贸规则体系深刻调整，围绕市场、人才、资源的争夺更趋激烈，贸易投资保护主义加剧；地缘政治关系复杂多变，传统和非传统安全威胁交织，不稳定不确定因素增多。

从国内看，我国经济发展长期向好的基本面没有改变，发展前景依然广阔；经济发展进入新常态，向形态更高级、分工更复杂、结构更合理阶段演化的趋势更加明显；供给侧结构性改革深入推进，正在为经济发展和结构调整增添新动能；“一带一路”建设深入推进，正在为经济发展创造新空间。与此同时，我国要素供求关系趋紧、成本持续攀升，生态环境恶化趋势尚未得到根本扭转，传统比较优势明显弱化，发展不平衡、不协调、不可持续问题仍然突出。

从商务发展自身看，“十二五”时期商务发展取得重大成就，为“十三五”发展奠定了坚实基础；中等收入群体扩大为消费规模扩大和结构升级提供了更广阔的空间；信息技术创新与应用为流通升级提供了新动力；丰富的人力资源、完备的产业体系和创新累积效应，将进一步夯实培育国际合作和竞争新优势的基础；我国综合国力和国际地位持续上升，参与国际事务的能力明显增强，比以往更有条件主动谋划新的对外开放战略布局，更有条件为国内发展营造良好外部环境。与此同时，流通效率低、成本高问题仍然突出，消费环境亟待改善；外贸转型升级难度加大，利用外资面临的竞争加剧，对外投资合作产业结构和市场布局还不尽合理，贸易和投资互动性不强，东中西区域开放协同性不高，商务发展依然面临不少体制机制障碍。

三、关于“十三五”时期商务领域将如何践行五大发展理念

按照中央“十三五”规划《建议》明确的指导思想和总体要求，将创新、协调、绿色、开放、共享五大发展理念贯穿全篇，是《规划》的突出亮点之一。《规划》对商务领域践行五大发展理念的着眼点、着力点进行了系统梳理，作出了全面阐述。

坚持创新发展，着眼点是增强商务发展新动能，着力点包括加快传统商业转型升级，以电子商务引领流通变革创新，走创新驱动的外贸发展道路，通过引进来和走出去充分利用全球创新资源，促进开放式创新等。

坚持协调发展，着眼点是优化商务发展格局，着力点是正确处理商务发展中的重大关系，包括坚持内外需协调，加快构建内外一体、城乡统筹、竞争有序的大市场；完善对外开放战略布局，促进东中西互动开放，助力城乡区域协调发展；优化国际市场和对外投资产业布局，提高在全球范围内配置要素资源的能力等。

坚持绿色发展，着眼点是提高商务可持续发展能力，着力点是打造绿色商务，包括倡导绿色消费方式，发展绿色流通，引导绿色产品和服务供给；发展绿色贸易和投资，加强节能环保国际合作，积极参与绿色发展国际规则制定。

坚持开放发展，着眼点是实现合作共赢，着力点是奉行互利共赢的开放战略，发展更高层次的开放型经济，包括全面推进双向开放，促进国内国际要素有序流动、资源高效配置、市场深度融合；完善法治化国际化便利化营商环境；积极参与全球经济治理和公共产品供给，构建广泛的利益共同体。

坚持共享发展，着眼点是让人民群众共享商务发展成果，着力点是强化商务服务民生的功能，让人民群众中有更多获得感，包括充分发挥商务扩大就业功能，保障生活必需品安全稳定供应，努力为百姓创造便利实惠安全的消费环境，推动商务扶贫等。

四、关于《规划》设定的“十三五”时期商务发展主要目标

《规划》紧紧围绕全面建成小康社会的宏伟目标，与国民经济和社会发展“十三五”规划纲要目标相衔接，提出了“十三五”时期商务发展的主要目标，力争未来五年内贸流通现代化水平显著提升，高层次开放型经济体系基本形成，国际经济合作竞争新优势明显增强，国际经贸关系全方位拓展。同时，《规划》提出了14项具体指标，在此就几个重要指标作简要说明。

关于社会消费品零售总额指标。随着居民收入不断提高，中等收入群体不断扩大，我国居民消费结构升级进程加快，城乡居民商品消费更加注重品质、安全与个性化，服务消费需求快速发展，消费保持快速发展的基础仍然比较坚实。同时，经济下行压力加大，企业利润下滑影响居民收入，抑制消费信心和消费能力，再加上中高端商品和服务等有效供给不足，便利安全的消费环境亟待完善，消费潜力难以充分发挥。《规划》提出，到2020年社会消费品零售总额接近48万亿元，年均增长10%左右，略低于“十二五”时期13.9%的年均增速。

关于货物贸易指标。“十三五”时期，世界经济复苏艰难曲折，发达经济体复苏乏力，新兴经济体困难和风险明显增大，国际市场需求仍持续疲软，贸易保护主义加剧，国内要素成本居高不下，传统优势弱化，结构调整难以一蹴而就，我国外贸发展面临的不确定因素增多。因此，货物贸易没有设量化指标，只提出“努力实现货物贸易出口增速高于世界贸易增长水平，进口规模扩大”的定性目标。

关于服务贸易指标。我国服务业发展潜力较大，在国民经济中的比重不断提升，为服务贸易发展奠定了坚实基础。“十三五”时期，旅游、运输等传统服务贸易规模将继续不断扩大，金融保险、信息和计算机、研发设计、管理咨询等现代服务贸易将快速发展，服务贸易有望继续保持较快增长态势。因此，《规划》提出服务贸易超过1万亿美元，年均增长10%左右，占对外贸易比重明显提高。

关于吸收外资指标。“十三五”时期，受世界经济复苏乏力、经济全球化路径深刻调整等因素影响，全球外国直接投资难以再现危机前蓬勃发展的态势。发达国家和发展中国家都把吸引外资作为促进经济发展的重要抓手，我国利用外资面临的国际竞争加剧。我国利用外资的综合优势仍然明显，服务业开放领域不断扩大，服务业利用外资保持稳定增长，但受国内要素成本上升等影响，制造业利用外资压力较大。总体来看，保持利用外资规模稳定的难度不小。《规划》提出利用外资规模不低于“十二五”时期水平，更加突出利用外资的质量和效益。

关于对外投资指标。随着我国企业综合实力不断提升，企业走出去的能力和意愿增强，对外投资正处于快速发展阶段，未来一段时期有望继续保持较快增长。同时，全球贸易投资保护主义抬头，地缘政治关系复杂多变，传统和非传统安全威胁交织，对外投资的不确定不稳定因素增多，面临的风险和挑战加大。《规划》提出，对外投资五年累计达到7200亿美元左右，比“十二五”时期增长2000亿美元，突出优化对外投资产业结构、市场结构布局。

五、关于《规划》提出实施流通升级、外贸优进优出、国内外市场一体化三大新战略的主要考虑

《规划》着眼于推进商务领域供给侧结构性改革，提出了实施流通升级、外贸优进优出、国内外市场一体化三大新战略及相关任务举措。

一是实施流通升级战略。流通一头连着生产、一头连着消费，是国民经济的血脉和神经，是影响经济整体运行效率和效益的关键因素。改革开放以来，我国流通业现代化发展取得长足进步，但流通信息化、标准化、集约化水平不高的问题仍然突出。当前，随着互联网、物联网等现代信息技术创新和广泛应用，电子商务发展迅猛，正在对流通方式产生革命性影响，传统流通业态发展空间受到挤压，新型业态蓬勃发展，线上线下加速融合，物流体系重新整合，流通格局面临深刻调整。必须顺应流通业变革新趋势，大力推进流通信息化、标准化、集约化发展，创新流通方式和业态，提高流通效率，降低流通成本，做强现代流通产业，更好地发挥现代流通引导生产、促进消费、改善民生的功能，更好地发挥现代流通对国民经济的基础性支撑作用和先导性引领作用。

二是实施外贸优进优出战略。我国已经成为名副其实的贸易大国，但贸易结构不合理、大而不强的问题仍较突出，出口产品技术含量和附加值不高，具有自主知识产权和自主品牌的产品不多，面临发达国家和发展中国家双重挤压。当前，我国外贸下行压力持续加大，既与外部需求不振密切相关，也是外贸结构调整滞后等深层次矛盾长期积累的结果，迫切需要转换增长动能和竞争优势，推动对外贸易从数量扩张转向质量提升，从大进大出转向优进优出，提高传统优势产品的竞争力，壮大装备制造等新的出口主导产业，推动出口产品从消费品为主向消费品和资本品并重转变；积极扩大进口，提升进口效益；扩大服务贸易规模，提升服务贸易战略地位，促进货物贸易和服务贸易融合发展，培育以技术、品牌、质量、服务为核心的外贸竞争新优势，巩固贸易大国地位，推进贸易强国进程。

三是实施国内外市场一体化战略。改革开放以来，我国市场化程度和水平不断提高，但由于地区封锁和行业垄断等原因，全国统一的市场体系建设滞后，影响着我国市场活力和整体经济实力的提高。推进国内外市场一体化，建设统一开放、竞争有序的市场体系，是使市场在资源配置中起决定性作用的基础，是进一步解放和发展生产力的重要方向，是我国体制机制改革一项十分紧迫的重要任务。要把国内市场体系建设和国际市场开拓结合起来，推动国内各地区市场的一体化、国内国际市场的一体化，培育一批内外贸结合、经营模式与国际接轨的商品交易市场，建设一批带动性强的跨境电子商务综合服务平台，支持企业建设境外营销、支付结算和仓储物流网络，构建内外相互联动、要素有序流动、规则有效对接的贯通国内外的价值链和大市场。

六、关于“十三五”时期商务发展的主要任务和重大举措

《规划》根据党中央、国务院关于“十三五”时期经济社会发展的总体部署，以提高商务发展质量和效益为中心，围绕商务发展的重点和难点，提出了“十三五”时期商务发展九个方面的主要任务和重大举措。

一是形成商务发展新体制。强调改革的系统性和整体性，坚持市场化改革方向，突出结构性改革，着力推进内贸流通体制、开放型经济新体制、自由贸易试验区等综合改革试点工作，力争在构建内贸流通新体制、形成对外开放新体制、营造法治化国际化便利化营商环境等方面取得突破性进展，激发市场主体活力，营造公平竞争的市场环境、高效廉洁的政务环境和公正透明的法律政策环境。

二是提升流通信息化、标准化、集约化水平。在流通信息化建设方面，深入实施“互联网+流通”行动计划，推进电子商务示范基地建设，促进电子商务进社区、进农村，加快传统商业转型升级，促进线上线下融合发展。在标准化建设方面，健全流通标准体系，强化流通标准实施应用，以托盘标准化为突破口，推进商贸物流、农产品冷链物流和重要产品追溯体系标准化。在集约化发展方面，开展智慧供应链创新行动，引导流通企业向供应链综合服务转型，发展专业化供应链服务企业，鼓励优势流通企业兼并重组，引导中小企业提高流通组织化程度。

三是促进消费结构升级。突出增强消费的有效供给，加快培育消费新增长点，以扩大服务消费为重点带动结构升级，促进品质消费，发展绿色消费，努力营造实惠便利安全的消费环境，引导消费朝着智能、绿色、健康、安全方向转变，巩固提升消费对经济增长的基础作用。

四是实施优进优出战略。在千方百计稳定对外贸易增长、巩固和提升国际市场份额的同时，坚定不移调结构、转方式，做强一般贸易，提升加工贸易，促进外贸新业态发展，进一步优化国际市场布局、国内区域布局、外贸商品结构、经营主体结构和贸易方式，加快货物贸易优化升级，提升外贸国际竞争力，大力发展服务贸易。

五是完善跨境投资布局。坚持引进来和走出去并重，扩大开放领域，放宽市场准入，促进国家级经济技术开发区创新发展，积极有效引进境外资金、先进技术和管理经验，提升利用外资质量和效益。优化对外投资市场布局，推动国际产能和装备制造合作，支持企业扩大对外投资，融入全球产业链、价值链、供应链，加快培育一批具有较强竞争力的跨国公司，不断提高全球资源和市场配置能力。

六是推进“一带一路”建设。秉持亲诚惠容，坚持共商共建共享原则，围绕政策沟通、设施联通、贸易畅通、资金融通、民心相通，推动与相关国家战略、市场、产业、项目有效对接，推进边境经济合作区、跨境经济合作区、境外经贸合作区建设，推进贸易、投资、区域一体化等经贸各领域务实合作，打造利益共同体、责任共同体和命运共同体，构建陆海内外联动、东西双向开放的全面开放新格局。

七是加强区域协同开放。把扩大对外开放与区域发展总体战略、“一带一路”建设、京津冀协同发展、长江经济带发展结合起来，完善对外开放区域布局，加快沿边开放开发，扩大内陆对内对外开放，全面提升沿海开放水平，推动沿边、内陆、沿海地区协同开放。深化内地与港澳合作，促进两岸经济融合发展。

八是深化开放包容、互利共赢的国际经贸关系。全面贯彻落实中央对外工作新理念、新方针，推动国际经济治理体系改革完善，构建面向全球的高标准自由贸易区网络，积极参与和推动区域次区域合作，深化双边经贸合作，加强和改进对外援助，促进国际经济秩序朝着平等公正、合作共赢的方向发展。

九是统筹对外开放与经济安全。深入贯彻总体国家安全观，加强安全风险防控和应对，完善出口管制和产业预警体系，加强贸易摩擦应对和贸易救济、反垄断和外国投资安全审查、知识产权国际合作等工作，提高境外风险防控能力，在扩大对外开放中提升国际竞争力，切实保障国家经济安全。

七、关于《规划》提出一批重大工程、重大项目和重大的政策主要考虑

围绕促发展、上水平、补短板，在深入研究论证的基础上，《规划》提出了26个重大工程项目，作为“十三五”时期商务发展的主要抓手。

重大工程项目强化对六个方面目标任务的支撑。一是强化体制机制改革的支撑，突出综合性改革试点和事中事后监管体系建设，实施自由贸易试验区建设、商务综合监管执法体系建设等重大工程项目。二是强化现代流通发展的支撑，围绕流通信息化、标准化、集约化，实施电子商务进农村、商贸物流标准化、智慧供应链创新行动等重大工程项目。三是强化消费升级的支撑，实施居民生活服务业转型发展和质量提升行动、国际消费城市建设、重要产品追溯体系建设等重大工程项目。四是强化贸易强国建设的支撑，实施培育外贸品牌、跨境电子商务综合试验、服务贸易创新发展等重大工程。五是强化跨境投资发展的支撑，实施国家级经开区创新发展、境外经贸合作区创新等重大工程。六是强化区域协同开放的支撑，结合区域发展战略，实施京津冀市场一体化建设、长江经济带商务引领、沿边开放合作带建设等重大工程项目。

重大政策更加注重使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，突出简政放权、放宽市场准入等措施，充分激发各类市场主体活力和经济内生动力。更加注重政策的精准性和精细化，加强对新领域、新模式、新业态发展的引导和支持，加大对薄弱环节、发展短板的支持力度。更加注重市场与政府作用的互补配合，强化政府投入的杠杆撬动功能，发挥政府资金引导作用，推动政府和社会资本合作。