关于探索发行老年人意外保险专项福利彩票的思考

刘银莲 大连市保险学会

杨梅春 闫达文 大连理工大学

余方平 大连市保险学会

关于探索发行老年人意外保险专项福利彩票的思考

刘银莲 大连市保险学会

杨梅春 闫达文 大连理工大学

余方平 大连市保险学会

2016年5月，全国老龄办、民政部、财政部、中国保监会等四部门联合印发《关于开展老年人意外伤害保险工作的指导意见》，明确支持推动老年人意外伤害保险发展。福利彩票是国家社会福利事业的最基础的支持手段，也是与保险业共同服务我国弱势群体保险的重要合作方。近年来，我国福利彩票得到高速发展，2014年全国销售额达2059.68亿元，同比增长16.67%，为国家筹集公益金570多亿元。本文在前期深入调研的基础上提出，当前开展“保险+福利彩票”正当其时，探索福利彩票的“定向发行、定向使用”机制用于为老年人建立意外伤害统筹保险项目十分迫切和需要。

一、“保险+福利彩票”对接机制的可行性分析

（一）当前老年人意外伤害情况分析

我国人口老龄化问题已十分严重。截至2015年年底，我国60岁以上老年人口已经达到22200万人，占总人口的16.1%。其中65岁及以上人口14386万人，占总人口的10.5%。据预测，本世纪中叶老年人口数量将达到峰值，超过4亿，届时每3人中就会有一个老年人。老龄人口呈现增长速度快、高龄化显著、空巢化加剧、失能老人比例高等特点。

同时，随着年龄的增长，由于细胞数量减少、机体功能退化，老年人动作迟缓、反应迟钝，适应能力降低，抵抗能力减退，遭受意外伤害的概率显著高于其他年龄群体。据世界卫生组织发布的报告，仅跌倒一项，就可导致全球每年至少15万60岁以上老年人的死亡，每年大约有30%的65岁老年人发生过跌倒，15%发生两次以上。我国目前65岁以上老年人口已达1.44亿，依据30%发生概率估算，我国每年可有4000万老人跌倒。2012年全国疾病监测系统死因监测结果显示：65岁及以上老年人跌倒死亡率为45.72/ 10万，因跌倒死亡是65岁及以上人群因伤害致死的第一位死因，占该人群因伤害死亡总数的29.85%。对于空巢老人、失独老人等特殊群体来说，情况更为严重。

（二）当前老年人意外伤害保障情况分析

当前，我国社会养老保障工作仍处于早期发展阶段，无法满足市场体制及经济发展的要求。大多地区老年人还未享受特殊的医疗保障，社保水平还比较低。以天津市为例，根据2016年6月《天津市人民政府关于进一步完善医疗保险制度的意见》规定，老年人就医并无特殊优惠。老年人住院起付标准为500元至2500元；2万元以上30万元以下大病费用个人自付比例为30%～50%；门诊报销50%，最高报销3000元；提出建立老年人长期护理保险制度，但未有具体落实措施，近期内难以满足老年人长期护理需求。因此，意外伤害带来的高昂医疗费用已经成为老年人沉重的负担，部分老年人由于无力承担医疗费用，甚至出现拖延治疗或放弃治疗的情况。

当前，我国老年人群体尚得不到政府全面关爱，而保险业设计各类针对老年人的商业保险尤其是意外伤害保险也相对较少，同时受制于老年人的低购买力和低认同度，很难广覆盖、深覆盖、高效服务。就全国范围来看，大部分地区尚没有建立起类似的由政府主导的针对老年人的保险项目，老年人意外伤害保障还远远不够。

（三）发行老年人意外保险专项福利彩票优势分析

一是本质趋同，互促互进。

保险是“我为人人、人人为我”的商业福利事业，与福利彩票公益金用于社会福利事业类同。运用长期稳定的彩票公益金对接购买商业保险，能够充分发挥商业保险的激励杠杆作用以及风险管理的功能，不仅拓宽了福利彩票福利事业的领域，而且人群覆盖更广、服务效率更高，能实现社会福利“倍增”效应。

“扶老”是福利彩票发行的第一宗旨，福利彩票公益金在老年人福利类项目上的投入比重也最大。据相关报告统计，1987—2013年民政系统用于老年福利类项目的福利彩票公益金达到474.57亿元。随着老年人意外伤害保障需求的不断攀升，而我国又处于经济下行、财政收入压力巨大的时期，福利彩票公益金的作用日益凸显。发行老年人意外保险专项福利彩票，能够更好促进福利彩票对养老事业的扶持作用，有效弥补财政资金投入的不足，缓解当前财政资金紧张的状况。

发行老年人意外保险专项福利彩票除符合国家彩票发行的福利宗旨外，还能大力推动保险业的发展。因此，二者的结合是一种创造性的、值得探索的和尝试的有益结合，集中了保险和福利彩票的各自优势，必定能产生“1+1＞2”的集优效应。

二是政策配套，无缝对接。

保险“新国十条”指出：“要把商业保险建成社会保障体系的重要支柱，商业保险要逐步成为养老健康保障计划的重要提供者；创新养老保险产品服务，为不同个体提供个性化、差异化的养老保障；鼓励发展多样化健康保险服务。”四部委《关于开展老年人意外伤害保险工作的指导意见》也明确支持推动老年人意外伤害保险发展。同时，国家加快健全社会保障体系也对弱势群体保险的资金来源提出了挑战。2009年国务院颁布的《彩票管理条例》及《实施细则》等规定，“彩票公益金专项用于社会福利、体育等社会公益事业”，确保了公益金的运用方向；“彩票中心按35%比例向财政部门上缴公益金”也确保了较充足的资金额度。

在2014年以来国家审计署开展全国彩票审计的基础上，财政部正推动福利彩票管理体制改革和机制创新，福利彩票公益金改革必然更“注重规范和使用效率”。运用福利彩票公益金支持老年人意外保险保障是福利彩票公益金使用机制的重大创新，完全符合这个改革方向。

三是资金稳定，长期可靠。

我国福利彩票始于1987年，历经近三十年的发展，随着互联网、第三方移动支付平台等新技术的发展进步，正逐步走向成熟。

▶图1 2000—2014年福利彩票销量及公益金情况

彩票品种日益丰富。我国福利彩票发展至今，玩法更加多样化、趣味性更强，更能满足不同人群的购买需求。已发展有刮刮乐、双色球、3D、七乐彩、开乐彩、中福在线等多种产品形式，品种日益丰富。

销售渠道逐步多元。从2000年福利彩票销售的“二次创业”，到2003年、2004年福利彩票全国联销，双色球、3D的先后上市，福利彩票实现了从比较落后的即开型人工管理到先进的电脑型管理发行方式的战略转变，福利彩票销售系统更加完善、销售网点更加专业、覆盖更加全面。同时，互联网时代的到来也催生出彩票新的销售渠道和形式。2001年，我国互联网彩票诞生并迅速发展壮大。2014年，互联网彩票已占全年总销售额的22.2%。而随着手机智能化程度的不断提高，又出现了移动端互联网彩票销售，且2014年规模增速高达179%，彩票销售渠道正在向多元化迈进。

市场规模不断扩大。图1列出了2000—2014年中国福利彩票发行量及筹集公益金数量发展趋势。2014年，全国共销售福利彩票2059.68亿元，同比增加294.4亿元，增长16.68%，2014年我国福利彩票超过意大利的乐透玛蒂克，成为世界第一大规模的彩票。福利彩票销售额从2000年的89.88亿元增加到2014年的2059.68亿元，14年间的复合增长率达到24.87%，市场规模正在不断扩大。

随着改革开放的逐步深入，福利彩票逐渐成为国家以社会公益事业为目的筹集资金的形式。从以上分析来看，福利彩票将持续保持良好的发展态势，福利彩票公益金来源长期稳定，这样就能够确保福利彩票老年人意外保险制度的长期稳定运行。

综上，我们建议结合此次四部委要求，推行老年人意外保险专项福利彩票机制，利用福利彩票基金向商业保险公司购买老年人意外伤害保险，为老年人提供保险保障。

二、相关地方试点经验总结

从2013年国务院出台《关于加快发展养老服务业的若干意见》以来，全国部分地区已开展福利彩票基金对养老事业支持具体措施，具体如表1所示。对比各地政策，主要有以下特点：

1.除广州、保定、东莞限定补贴群体为全额补贴外，其余地区均为分摊政策，即福利彩票公益金对养老事业按一定比例进行补贴。大多参照国家政策定为“50%以上”且无明确比例，只有贵州最高，明确定为80%。

2.个别地区明确提出福利彩票公益金直接对接保险项目。如广州、保定、东莞利用福利彩票公益金直接购买老年人意外伤害综合保险；贵州福利彩票公益金按照80%给予补贴用于购买养老服务机构综合责任保险、按照50%给予补贴用于购买养老服务机构雇主责任保险；潍坊将福利彩票公益金与医保统筹基金、财政补助一起纳入基金池，用于购买长期护理保险。

▶表1 开展福利彩票公益金对接养老项目地区

3.各地开展的福利彩票公益金对接养老项目都是地方自发性的，没有形成长期固定机制，长期运行没有保障。河北保定仅为一次性补贴，东莞的《“银龄安康行动”实施方案》提出的福利彩票公益金扶老方案也仅为2015年一年的。

另外，北京、上海、广东、浙江等多省市均推出由地方政府主推的“老年人意外伤害保险”，为当地老年人提供意外伤害保障。本文列出一些具有代表性的地区，具体如表2所示。

三、老年人意外保险专项福利彩票的设计

老年人意外保险属于政策扶持的公益性保险，因此，必须根据保本微利的原则，设计相关福利彩票老年人意外保险。经过走访调研并组织相关专业人员进行深入探讨，以及对相关数据测算，笔者初步设计了覆盖全国老年人意外保险专项福利彩票的具体保险方案。

（一）老年人意外险产品关键要素

1.参保范围

承保全国行政区域内（覆盖城乡）60周岁及以上老年人，不受户籍限制，年龄上不封顶，须为完全行为能力人。

2.保障保额

据国家卫生和计划生育委员会统计数据，2016年1至4月，全国三级公立医院人均住院费用为12892.9元，二级公立医院人均住院费用为5516.3元。另综合考虑老年人意外伤害情况、通货膨胀、老年人购买力、福利彩票公益金负担能力等因素，并参考各地区已有的老年人意外保险产品，设计一年期老年人意外保险产品保额为60至80周岁意外伤害医疗2000元、意外残疾和身故2万元；80周岁以上相应为意外伤害医疗2000元、意外残疾和身故1万元。根据精算原则，测算并得出保费统一为60元/人/年，每人限投保一份。具体产品信息如表3所示。

该老年人意外险产品设计主要有以下三个方面特点:一是覆盖范围更广。针对所有符合条件的老年人，不受户籍限制，年龄上不封顶。二是保障责任更大。基本涵盖所有老年人容易遭受意外伤害的地点，包括家中、交通工具、公共场所等，为老年人提供全方位保障。三是服务更加高效。通过政府统筹购买保险方式，充分发挥保险公司的现有资源和经营优势，能够显著提高服务效率。

▶表2 各地开展老年人意外伤害保险情况（公益性质）

▶表3 老年人意外保险产品设计（假定）

▶表4 假设的三种方案对比（保费60元/人）

（二）老年人意外险承保方案设计

为计算购买老年人意外伤害保险所需福利彩票公益金金额，我们假定三种方案：1.全额承担。即所有老年人意外伤害保险保费均由福利彩票公益金承担。2.比例分担。即福利彩票公益金按照一定比例对老年人意外伤害保险进行保费补贴，假定三种比例：20%、50%、80%。3.弱势群体全额承担+非弱势群体比例分担。即低保、五保等弱势群体老年人购买意外伤害保险由福利彩票公益金全额补贴，其余自愿投保的老年人保费由福利彩票公益金按比例补贴，同样假定20%、50%、80%三种比例。

截至2015年年底，我国60岁以上老年人口已经达到2.22亿。据统计，我国低保五保老年人约2800万人，自愿投保的老年人人数预计约13580万人（按70%预计）。据此计算三种方案所需福利彩票基金分别如表4所示。

对比以上三种方案可以看到：

方案一能够为所有老年人提供意外伤害保障，但相较福利彩票公益金所得，资金压力太大。2015年全年福利彩票公益金所得为563.8亿元，若为全部老年人全额购买意外伤害保险，仅该项花费就需要133.2亿元，占2014年总公益金的比重近24%。故方案一目前不可取。

同方案一类似，方案二中补贴比例为80%时，所需福利彩票公益金为78.62亿元，资金压力同样较大。而老年人大都花费节省，加之老年人保险意识较弱、对保险产品的不信任，补贴比例为20%、50%时，又可能导致投保积极性不高。尤其是低保、五保等困难群体老年人，基本不会购买。因此，方案二总体保障水平较低，又未单独考虑困难群体老年人，无法达到提高老年人意外伤害保障的目的，同样不可取。

▶表5 2015—2030年购买老年人意外伤害保险所需福利彩票公益金测算（假定保费不变，仍为60元/人）

根据对方案一、二的分析，我们认为方案三情形二，即低保、五保老年人全额补贴，自愿投保老年人按50%比例进行补贴较为合理。既有对特殊困难老年人的全面照护，又有对自愿投保老年人的适当补贴；既提高了老年人投保的积极性，又避免过大的资金压力，能够全面提高老年人意外伤害保障水平。

在这里，我们以2015年为起点，通过采集老年人人口、福利彩票公益金金额等相关指标数据，并根据比例估算到2030年的相关数据，继续测算方案三情形二所需的福利彩票公益金补贴金额，从而进一步论证其可行性。

从上表可以看出，虽然老年人数量快速增长，但长期来看，购买老年人意外伤害保险所需福利彩票公益金占总公益金的比重是持续下降的，预计到2030年仅为2.85%。因此方案三情形二的形式应是长期可行的。

四、老年人意外保险专项福利彩票运行机制和制度安排

笔者初步构思了全国老年人意外保险专项福利彩票运行机制和制度安排。具体建议如下：

1.建立工作小组。建议成立以保监会为主导，联合财政部、民政部等为成员的工作小组，建立各部门间的协调对接机制，推动发行老年人意外保险专项福利彩票工作。

2.明确分工职责。老年人意外保险专项福利彩票运行机制如图2所示。其中民政部彩票管理中心负责发行老年人意外保险专项福利彩票并设立老年人意外保险基金池，对老年人进行意外保险保费补贴；商业保险公司负责具体承保、赔付及相关服务工作，并通过再保险公司分担自身风险；保监会、财政部、民政部等负责对保险公司具体行为、资金使用情况等进行监管。

▶图2 老年人意外保险专项福利彩票运行机制设想

3.确定运行流程。建议将发行老年人意外保险专项福利彩票的公益金所得全部注入老年人意外保险基金池，并根据老年人意外保险基金池的固定需求，确定彩票是定期或连期发行。然后，通过招标方式确定向哪一家保险公司或哪几家保险公司购买老年人意外保险产品。

4.强化监督管理。健全彩票法律法规，建议制定福彩老年人意外保险监督管理规定，对具体工作细节及发行所得公益金的使用进行约束，确保发行工作规范化、制度化，所得款项专款专用、物尽其用。

5.试点先行探索。建议与福利彩票管理中心、财政部、民政部等联合研究和设计老年人意外保险专项福利彩票制度安排试点，明确试点地区、老年人群体等，选定一种福利彩票，试发行一期老年人意外保险专项福利彩票。及时总结经验，有步骤、有计划、逐步推进地发行，切实构建国家层面的长效、稳健发展机制，最终实现老年人意外保险专项福利彩票发行的制度化、常态化。