民政部门在未成年人保护工作中的职能演变和发展

张江龙 韩 实

工作研究

民政部门在未成年人保护工作中的职能演变和发展

张江龙 韩 实

改革开放以来经济的快速发展使得社会积累了一定的物质基础，为建立专门保护未成年人的公共服务供给制度准备了条件。“南京饿死女童案”、毕节男童垃圾箱取暖死亡事件、毕节四兄妹服农药中毒死亡事件等一系列侵害未成年人权益的恶性事件，在新媒体传播和自媒体表达中形成的舆论倒逼和法治思量，促使政府和社会对未成年人保护命题共同思索解决思路和制度设计。在这样的大背景下，民政部门逐渐明确了自己在未成年人保护工作中的使命和职能，回顾民政部门在未成年人保护工作中的职能演变和发展有助于总结经验，为构建更为完善的未成年人保护工作格局提供借鉴。

一、我国未成年人保护政策的历史演变

未成年人保护工作是一个系统全面的工作，牵涉到未成年人权益的方方面面，与社会生活紧密相关，家庭、学校、社会、司法各层面都有涉及。在未成年人保护政策的历史发展轨迹上，民政部门始终积极适应并调整自己的职责定位，并根据相应职责构建做好这项工作的保障机制。

1990年前，“搭便车”的未成年人保护公共服务供给时期

1990年签署《联合国儿童权利公约》之前，我国还未建立独立的未成年人保护工作体系，针对未成年人的福利和保护工作普遍存在“搭便车”的现象，隐现在针对成年人的立法和政策制定之中，将城市和农村特殊困难未成年人，统归到城镇“三无人员”收容遣送和农村五保对象供养等成年人保障政策当中，公安部门和民政部门在这一阶段的政策实施执行中发挥了主要的作用。针对未成年人的医疗救助也仅依附在生育保险支付、独生子女补助等人口计生政策之中。1986年，《义务教育法》的颁布实施，我国才建立针对适龄儿童的九年义务教育制度。在建国后这一漫长的历史时期，公社办福利、单位搞福利的计划经济时代特征非常明显，基层集体经济组织直接向未成年人输送服务，且服务水平和能力受限于经济社会发展水平，处于一种较为粗放的简陋状态，不能有效地将未成年人的特殊服务需求和成年人区分开来。

1991—2010年，“立门户”的未成年人保护顶层制度设计加速阶段

1990年底，我国正式签署《联合国儿童权利公约》，此后进入了未成年人福利和未成年人保护顶层制度设计的加速阶段，密集出台了一系列法规政策，一个有别于成年人救助福利政策的未成年人救助保护体系开始逐步建立起来。

这段时期，未成年人优先保护理念以国家立法的形式通过《未成年人保护法》等一系列专门立法得到根本确立；学校卫生、疫苗接种、禁用童工、流浪救助等一些未成年人基本权益保障的行政法规陆续出台，解决了未成年人保护工作中急需解决的一些紧迫问题；制定了未成年人卫生保健、收养登记、机构救助保护与福利养育、预防家庭暴力等具体工作的基本规范，基本确立了做好未成年人保护的工作方法；实施了残疾未成年人手术康复、福利机构建设等专门规划，增强了未成年人保护公共社会服务的供给能力。在这一阶段，民政部门主要在未成年人的收养登记、福利机构养育和救助管理机构保护以及孤儿救助等方面，在制度建立和机构建设上逐渐夯实了工作基础。

2011至今，“补缺型”的未成年人保护制度建设发展过程

2010年11月，国务院办公厅出台关于加强孤儿保障工作的意见；2011年7月国务院办公厅又出台了关于加强和改进流浪未成年人救助保护工作的意见。孤儿和流浪未成年人是明显处于监护缺失状态下的特殊未成年人，分别依托民政部门的儿童福利机构和未成年人救助保护机构对其实施生活保障和托底救助。两项救助保护政策的共同点是由民政部门为监护缺失的特定未成年人群体提供国家监护照料，其最终目的都是让受抚养照料未成年人成功回归家庭和社会。二者区别在于：对孤儿实施的生活保障是伴随未成年人成长过程的国家监护行为，按机构供养或社会散养两种方式以提供资金保障形式确保监护照料的延续；对流浪未成年人的救助保护是以入站受助时间为起点提供的救助保护，流浪未成年人一旦寻家寻亲成功或者滞留救助管理机构2年以上转为户籍安置之后就终止的国家监护行为。他们之间存在一定的交集，一是表现在流浪未成年人寻亲无着之后可以转为孤儿保障供养，二是进入到救助管理机构监护照料的打拐解救未成年人寻亲无果后，经一定的程序可以和机构供养的孤儿一样办理收养登记手续。

从保障范围的角度来考察，无论是孤儿基本生活保障还是流浪未成年人救助保护都经历了一个保障范围不断扩大的过程。在监护缺失的大前提下，孤儿保障范围逐年扩大，保障对象从严格意义上的孤儿逐渐过渡到所有事实无人抚养未成年人。

流浪未成年人救助保护对象也经历了一个结构性增长的过程，从最开始的流浪未成年人，到2013年起未成年人社会保护试点工作的推进和2016年留守儿童关爱服务体系的建设，先后将各地陷入监护风险的未成年人和留守儿童纳入到救助保护的视野中。如果说孤儿基本生活保障工作民政部门提供的是国家替代监护人监护服务的话，那么流浪未成年人的救助保护民政部门则更侧重对监护人的监护干预。近年来，民政部在全国范围内统一部署开展的“接送流浪孩子回家”和“流浪孩子回校园”专项救助行动，从最大程度上减少了未成年人流浪乞讨现象，同时未成年人外出流浪、乞讨源头预防和接送返乡防止二次流浪现象等工作得到不断加强，从安徽省的历年流浪未成年人救助数据来看，流浪未成年人救助量呈逐年下降趋势，这就为实施覆盖面更宽广的未成年人监护干预工作解除了后顾之忧，腾出了空间，国家监护制度开始逐步得以建立。

2012年开始，民政部发文要求各地救助管理机构开始对流浪未成年人个人需求和家庭监护情况进行评估，并有针对性的对流浪未成年人个人及其家庭提供监护帮扶，未成年人保护的监护干预政策自此破冰，并逐步扩大到对监护风险儿童的全面保护；自2013年起，全国共选取了98个地区开展未成年人社会保护试点，试点地区对监护风险未成年人开展集中摸排工作，并划分监护风险等级确定干预帮扶路径；2014年，《关于依法处理监护人侵害未成年人权益行为若干问题的意见》出台，明确规定了7种可撤销监护权的行为；2015年1月，徐州铜山区民政局发起全国第一起民政部门起诉撤销父母监护权的司法判例，法院最终判决民政局作为未成年人的监护人；2016年3月，《反家庭暴力法》正式实施，受家庭暴力侵害未成年人的国家监护干预制度正式立法。

从发展趋势来看，民政部门正在将孤儿基本生活保障体系向所有困境未成年人分类保障制度建设整体迈进，将流浪未成年救助保护向未成年人社会保护逐步扩展，未成年人保护工作正在从“补缺型”的未成年人保护制度调整为适度普惠型的未成年人全面福利保障和关爱保护。

二、我国未成年人保护工作的开展现状

总体来说，我国的未成年人保护发展形势快速，未成年人福利水平提升明显，但是仍然滞后于经济发展水平，与未成年人保护多样化、精细化的服务需求不相适应。

未成年人保护水平是现代化国家文明进步的标尺。为了解决好经济社会发展过程中，伴随着人口流动加速、生育政策调整、以农村留守儿童为突出表现的家庭保障功能弱化等社会现象而产生的新问题，国家就未成年人保护工作做出了许多积极的制度安排。为配套各种制度安排的落地生根，未成年人保护工作被分解到不同部门的职责分工中，如各级共青团系统牵头的未成年人保护委员会（未保委）、妇联为主导的各级妇女儿童工作委员会（妇儿工委）、各级综治办还牵头成立了预防青少年违法犯罪工作领导小组（预青组）、还有各级关爱下一代工作委员会（关工委），除此之外，法院系统有少年法庭、检察院系统未检办（处、科）、司法系统的少管所，教育、卫计、残联、民政等各部门都在各自职责分工内或多或少地承担着部分未成年人保护的职责。

我国现行的这种并不集中集约的未成年人保护工作格局，从一定程度上反映出“儿童优先”的理念在各部门间普遍树立并得到了很好的实践，但是各部门依据各自职责分工将整体的未成年人保护工作不断进行条块切割，虽有针对未成年人不同服务需求精细化的服务供给之便，但也造成了“碎片化”的保护资源获取难度。无法乐观地难想象作为未成年人保护“最后一公里”的基层社区村居两委能够娴熟自如地将各种保护资源无一遗漏地提供给未成年人，更无法强求需要被保护的未成年人自身及其家庭去协调不同部门整合所需要的未成年人保护资源。正是由于这种“碎片化”的服务供给状态，我国当前的未成年人保护工作只能说是由各职能部门针对不同问题在给未成年人保护工作“打补丁”，未成年人保护工作就好像是穿上了一件百衲衣，并不紧密也不成体系，最悲观的极端情况下可能会出现谁都来管，可谁也不全管，最后谁都管不了的现象。

三、民政部门开展的相关未成年人保护工作

民政部门根据自身职责定位延续和发展，从三大方面开展了相关的未成年人保护工作。

福利保障——货币直接补助

这里所说的福利保障，是指以发放津补贴或补助的形式向困境儿童提供福利保障服务。主要由孤儿基本生活保障、贫困残疾儿童生活救助和医疗救助，以及在大社会救助体系下的最低生活保障、医疗救助等方面组成。近年来，民政部在各地开展了适度普惠型困境儿童分类保障福利制度试点（2013年）、基层儿童福利服务体系建设试点（2015年），正在逐步将将福利保障范围从孤儿、残疾儿童等特殊未成年人群体向全体困境未成年人覆盖。2016年6月，国务院印发《关于加强困境儿童保障工作的意见》，要求民政部门牵头，明确了将所有困境儿童分类全部纳入儿童福利保障范围。

监护帮扶——国家辅助监护

监护帮扶是指民政部门为陷入监护困境的未成年人家庭提供的辅助监护服务或采取的监护干预行为。2013年，民政部开始在全国范围内选取了98个地区试点未成年人社会保护工作，初步形成了监护风险未成年人的发现报告、帮扶干预等机制。2014年底，《关于依法处理监护人侵害未成年人权益行为若干问题的意见》的出台明确了民政部门可向人民法院申请对7种侵害未成年人权益的监护人撤销监护权。2016年3月，《反家庭暴力法》的出台规定了民政部门的未成年人救助保护机构和儿童福利机构及其工作人员发现受家庭暴力侵害未成年人的强制报告义务，并再次确认了民政部门可向人民法院申请撤销监护人监护权的职责。

此外，2016年初《国务院关于加强农村留守儿童关爱保护工作的意见》中明确规定，县级民政部门及其设立的未成年人救助保护中心要对乡镇人民政府(街道办事处)、村(居)民委员会开展的监护监督等工作提供政策指导和技术支持。

机构供养——国家替代监护

儿童福利机构和未成年人救助保护机构是民政部门代表国家对监护缺失的未成年人实施国家监护的机构。截至2015年年底，全国有儿童福利机构1605个，独立的未成年人救助保护机构407个。2015年，被家庭收养的孤残未成年人人数为2.3万人，占孤残未成年人总数的4.4%，全国救助机构共救助未成年人14.97万人次。

总的来说，当前全面的未成年人保护职责越来越明确归口集中到民政部门的职责范围。我国目前正处于向全面建成小康社会迈进的转型期，社会上还存在一些影响未成年人健康成长的不良因素和急需解决的问题，监护人侵害未成年人权益的事件不再被认为是公民家务事，农村留守儿童关爱保护工作形势急迫，困境儿童保障工作任务艰巨，人民和社会对政府抱着极大期望，历史也要求国家解决好未成年人保护这个关系民族未来的重大问题，为全面迈进小康社会做好准备。通过未成年人社会保护试点，实施农村留守儿童关爱保护和困境儿童分类保障政策等一系列举措，民政部门初步完成了开展未成年人保护工作的战略布局。

（作者单位：安徽省流浪乞讨救助指导中心）