切实履行好民政在国家治理体系中的托底责任——安徽省民政厅厅长叶露中访谈录

本刊记者/纯 光

切实履行好民政在国家治理体系中的托底责任
——安徽省民政厅厅长叶露中访谈录

本刊记者/纯 光

叶露中，男，汉族，中共党员，曾任安徽省阜阳市委副书记，淮北市委常委及淮北市人民政府常务副市长、党组副书记等职。2016年任安徽省民政厅党组书记、厅长、省委政法委员会委员。

党的十八大以来，安徽省贯彻落实党中央决策部署，推进改革发展稳定工作，各项事业发展取得新的显著成绩。去年，安徽经济总量迈上2.2万亿元的台阶，实现了“十二五”圆满收官。今年4月24日至27日，习近平总书记视察安徽时对安徽整体工作给予充分肯定，指出“安徽的评级要往上提一提”，对安徽提出“打造内陆开放的高地”“中部崛起前景可期”等殷切期望。中共安徽省第十次党代会按照习近平总书记要求，提出加快建设“五大发展”美好安徽奋斗目标，安徽民政事业发展站在了新的历史起点上。安徽民政在全国民政综合评估中，连续四年被民政部评为优秀省份，位居全国前列、中部第一，在全国民政工作竞相发展格局中创造了“安徽现象”。新起点新展望。“十三五”期间，安徽民政事业发展的总体规划和思路是什么？对民政重点工作作出哪些安排？当前民政工作还有哪些问题和难点？日前，本刊记者采访了安徽省民政厅厅长叶露中。

记者：您是2016年新上任民政厅党组书记、厅长，此前您曾在多个地市从事经济、党务等领导工作，这样的经历和视角对您开展安徽民政工作有何启示？您是如何认识定位民政工作的？

叶露中：我是民政的新兵，正在加强党的民政方针政策和习近平总书记治国理政新思想中关于民政工作新要求的学习，也在着力掌握安徽民政事业实际情况，力求找准定位、担当职责、奋力作为。长期在县区、地市多岗位工作的阅历，使我对基层不同群众的生活状况感同身受，对市、县、乡三级党委、政府中心工作排序感同身受，为我把握民政工作定位、找准推动民政事业发展的路径方法提供了有益的视角与站位。我的初步体会是：从管理学意义上看，民政是与成长型工作相区别的保健性工作，其特点一是托底性，如困难群众基本生活托底、城乡特困人员养老服务托底。二是家务性，服务保障的是老人、儿童、婚丧、孤残、褒荣、抚恤。三是根基性。如区域划分与建制调整，社会组织与社区治理。民政通过托底保障、家务保障、根基保障，在维护社会机体的健康运行、促进社会和谐方面，为社会的政治、经济、文化、教育、科技、军事及综合成长型发展提供前提。

关于民政工作的定位问题，首先，它在整个社会、经济、政治、文化发展的过程当中要充当一个稳定器，履行好社会保障的托底家务职责，突出体现社会主义的本质要求。这是我理解的对民政工作的定位。无论国家治理体系中政府和市场的关系怎么处理，总得有一个托底家务性保障网络，使社会成员生活在这个保障网之上。网眼不可太大，否则会有人掉下去；网位要随社会经济文化发展逐步抬高，否则，社会成员经济文化生活水平的差距就会太大。此外，托住底线，对维护社会秩序和安全也是必要的。如果社会有一部分群体生存权得不到保障，他们就会对社会、对未来失去希望，就可能发生冲击社会道德底线的行为，引发极端事件，酿成惨剧。目前民政缕缰结网和抬高网位依然任重道远。

其次，从国家治理角度审视民政工作的定位，就是善治的根基，主要表现为社区治理、社会组织管理与区划建制管控。在国家治理中，基层政权建设以及与其密切联系的、关连民众生活的社区建设工作具有普遍性、根基性。无论社会发达到什么程度，人总是生活在一定的空间地域上。对每个人、每个家庭来说，其所处的社区，都与其生活息息相连、密不可分。不同阶层的人在社会参与和社会融入的基本落点都在社区这个层面。社区建设还是生态文明建设的组成部分，要将社区建设成适合人居住、适宜人休养生息的地方，是生态文明建设的应有之义。着力深化社会组织管理体制改革，确保社会组织健康有序发展，引导其与社会主义市场经济发展、中华民族伟大复兴进程、与我国的政治制度相适应，走中国特色社会组织发展之路，是国家治理体系与治理能力现代化的基本内容。区划涉及到地域空间布局与建制调整，构成国家治理体系的有机组成部分。就安徽实践而言，把亳州市从阜阳划出去，另设一个省辖市，主要基于人口、政治、经济、文化等多方面的考量。撤销省辖巢湖市，是着眼于中部崛起与长三角城市群布局，解决空间资源优化配置的问题。优抚安置工作是一项国家褒奖、优待制度，优待烈士家属，一方面是褒奖和弘扬烈士精神，引导社会尊崇烈士，另一方面也是筑牢社会托底保障安全网。

做好民政工作，不仅要准确定位，还要勇担职责。十八大后，习近平总书记指出，现在是我们距离中华民族伟大复兴最近的时候。建党一百年时要全面建成小康社会，新中国成立一百年时要建成富强民主文明和谐的社会主义。实现这个目标，织密织牢民生托底保障网，做好婚丧嫁娶、扶残救孤家务活，打牢社会治理根基，民政人重任在肩、责无旁贷。要自觉履行好这一职责，民政系统都要担负起科学设计、推动运行、督促落实的职责，按PDCA循环原理，往复循环，不厌其烦、久久为功。唯有勇担职责，方能善作善成。

记者：请您谈谈“十三五”期间安徽民政事业发展的总体思路？

叶露中：“十三五”时期是全面建成小康社会的决胜阶段，全省民政工作发展的指导思想是：深入贯彻习近平总书记系列重要讲话精神及视察安徽重要讲话精神，认真落实“四个全面”战略布局，牢固树立创新、协调、绿色、开放、共享发展理念，以切实保障困难群众基本生活、不断增强困难群众发展能力为根本出发点和落脚点，以培育发展社会力量、推进国家治理体系和治理能力现代化为重要支撑和着力点，全面深化民政领域改革，充分发挥民政在社会建设中的骨干作用，努力开创民政事业发展新局面。总体思路是：

（一）把握五大基本原则。以五大发展理念统领民政事业发展全局，坚持保障基本，托住底线，在共建共享中扎实增进人民群众获得感；坚持深化改革，创新机制，推进民政事业理论创新、制度创新、机制创新、方法创新；坚持政府主导，多元治理，搭建多方参与、协作共治平台；坚持统筹兼顾，科学协调，推进城乡、区域和民政事业各领域协调发展；坚持环境友好，增强活力，推动形成绿色惠民、绿色民政的事业发展方式。

（二）“十三五”安徽省民政事业发展总体目标。到“十三五”末，托底保障能力明显增强，社会治理水平不断提升，服务国防和军队建设更加有力，专项社会服务更加高效，基本实现民政事业城乡、区域统筹发展，形成与全面建成小康社会目标相协调的发展格局，民政事业整体发展水平位居全国前列。到“十三五”末，民政事业发展主要指标实现城市低保标准占当地城镇居民上年度人均消费支出比率在28%～35%，农村低保标准不低于省扶贫标准4000元；年均因灾直接经济损失占地区生产总值的比例不高于1.3%；特困人员中不能自理人员集中供养率达到50%；每千名老年人口拥有养老床位数达到45张；城、乡社区服务站覆盖率分别达到100%和90%；每万人社会组织数达到5.3个；公益性骨灰安放设施（含公益性公墓）乡镇级行政区域覆盖率达到100%。

（三）突出五大体系建设。健全完善覆盖城乡、托底保障的社会救助体系，进一步编密织牢困难群众托底保障网；健全完善应急预警、快速高效的综合防灾减灾救灾体系，进一步提高自然灾害风险管理水平；健全完善共建共享、充满活力的社会治理基础体系，进一步促进政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动；健全完善保障基本、均衡发展的民政服务体系，进一步夯实基础，补齐发展短板，推进民政事业全面协调健康发展；健全完善军民融合、普惠优待的大双拥工作体系，进一步健全新型退役士兵安置和优抚对象普惠加优待保障制度。

记者：“十三五”期间安徽民政事业的重点工作安排有哪些？您现在重点考虑哪几项工作？

叶露中：一是健全完善覆盖城乡、托底保障的社会救助体系。健全新型城乡社会救助体系，统筹做好最低生活保障、特困人员救助供养、医疗救助、临时救助等制度与城乡居民基本养老保险、基本医疗保障、大病保险、商业保险等社会保障制度的有效衔接。加强农村低保制度和扶贫开发制度有效衔接，完善医疗救助制度，健全临时救助制度，完善“救急难”工作主动发现机制，拓展社会救助服务方式，完善“一门受理、协同办理”的社会救助部门合作机制，推进申请救助家庭经济状况核对平台建设，增强基层社会救助服务能力。完善特困人员救助供养制度，不断提高特困供养人员、孤老重点优抚对象、低收入老年人养老保障水平，保障困难老年人基本养老服务需求。巩固和完善孤儿、事实无人抚养儿童保障制度，发展残疾人保障事业，加快精神病福利机构建设；健全流浪乞讨人员救助管理体系，提升救助机构规范化管理水平和服务质量。支持发展慈善事业，积极引导社会力量参与救助服务。

二是健全完善应急预警、快速高效的综合防灾减灾救灾体系。进一步健全防灾减灾救灾体制机制，不断完善灾害监测预警体系，不断提升信息化管理水平，灾害应急救援能力显著提高。增强综合防灾减灾能力，健全自然灾害应急救援体系，修订完善自然灾害应急预案，提高自然灾害风险管理水平。扩大农村住房灾害保险覆盖范围，探索开展巨灾保险试点，逐步形成规范合理的灾害风险分担机制。建立“省－市－县－乡（镇）”四级救灾物资储备库，减灾救灾保障服务设施布局更加合理，提高救灾物质储备管理水平；完善政策机制，积极引导社会力量参与救灾工作；深入开展防灾减灾宣传教育，每县（市、区）建设1个防灾减灾教育基地，建成四级救灾物资储备网络，基层防灾减灾能力明显增强。

叶露中厅长到淮北市静安养亲苑调研养老服务工作，走访看望入住老年人

三是健全完善共建共享、充满活力的社会治理基础体系。深化基层群众自治，扩大有序参与、推进信息公开、健全议事协商、强化权力监督；改革创新社会治理，因地制宜推进社会治理体制改革；完善社区服务体系，提升城市社区服务设施建设水平，加大农村社区服务设施建设力度，促进城乡基本公共服务均等化，开展农村社区试点工作；推动建立市级统一的社区公共服务综合信息平台；健全统一登记、各司其职、协调配合、分级负责、依法监管的社会组织管理体制；完善社会组织培育扶持政策，加大政府购买力度，提升社会组织承接服务能力，推动建设各类社会组织孵化基地；健全社会组织综合监管体系，规范准入审查、加强等级评估；提升社会组织管理服务能力，加强管理机构建设和人员培训力度，推进社会组织服务事项网上办理和信息平台建设；发展专业社会工作和志愿者服务，推动专业社会工作深入发展，建立健全“三社联动”工作机制；规范志愿服务管理，推进志愿服务记录制度建设，培育志愿服务组织和志愿者队伍。

四是健全完善保障基础、均衡发展的民政服务体系。积极应对人口老龄化，着力增强全社会积极应对人口老龄化的思想观念，完善老龄政策制度，大力发展养老服务业和老龄产业，注重发挥老年人积极作用，健全老龄工作体制机制，推动老龄事业全面协调可持续发展。夯实家庭养老基础地位，推进城乡居家养老服务中心建设，大力发展居家养老服务业，逐步实现城镇居家养老服务全覆盖。推进公办养老机构改革改制，优化养老机构结构布局，鼓励引导社会力量参与。推进养老服务信息化，推进互联网、物联网等技术在居家养老服务中的应用。推进医养结合，促进医疗卫生资源与养老服务资源有序共享、融合发展。增强区划管理服务效能，调整优化城市规模和空间结构，有序推进县改市、县改区、乡改镇和镇改街；开展地名文化资源挖掘、整理、保护、研究和宣传，持续推进千年古县、千年古镇、千年古村落的申报和认定。深化殡葬改革，完善惠民殡葬政策，推进城乡公益性公墓建设，加强殡葬行业监管，推进基本殡葬服务全覆盖。加强婚姻登记机关规范化建设，提高婚姻登记服务水平。

五是健全完善军民融合、普惠优待的大双拥工作体系。把支持国防和军队建设当作义不容辞的责任，以党在新形势下的强军目标为引领，深入推进双拥创建工作。完善优抚保障体系，落实和完善各项抚恤优待政策，进一步健全普惠加优待的优抚保障机制；提高优抚医疗保障水平，逐步提高优抚医疗补助标准和保障标准；加强烈士纪念工作，强化烈士纪念设施保护管理，继续推进国家级、省级重点烈士陵园建设、改造；提升优抚事业单位建设管理水平。落实以扶持就业为主，自主就业、安排工作、退休、供养等多种形式相结合的退役士兵安置制度，加强退役士兵职业教育、技能培训、就业创业服务；加强军休服务管理工作，增强军供保障能力。

综上所述，我目前重点考虑的是：

首先，要守住托底保障的底线。其中安全底线首当其冲。我们所从事的工作，在政策落实的对象中，要避免出现极端事件。为此，要实施积极的社会政策来托底，走出社会救助被动状态，基层民政干部必须家访，例如：原来是低保户，现在不是了，但家里究竟是什么状况，就需要家访了解实情。不能只看数字，只停留于走程序，只注重打卡发放资金。我们要求乡里以及县里的民政干部都要入户，实行全覆盖，看了以后才能切身体会到家里的生活状况，从饮食起居到精神状态，都能获得最真实的信息。我认为，随着时间的推移，这方面工作做得好不好将越来越成为社会关注的焦点，这是一个基本判断。再比如敬老院的安全问题。敬老院原先是作为托底养老服务，由乡镇政府委托管理。消防隐患、食品安全、精神健康等问题都牵涉重大责任问题，对我们现有的管理方式提出了挑战。

第二，要将以低保为支撑的相关救助政策衔接起来，发挥好政府和社会力量的合力。尽管已经建立了低保、医疗救助、临时救助等各类救助政策，但是依然有一部分人群没有被纳入到救助范围，掉入社会保障底线之下。或者说已有的救助水平还比较低，不能完全解决问题。例如：安徽有近千例白血病儿童，目前我们实施的困境白血病患儿医疗救助项目，将给予符合条件的白血病患儿最高5万元救助，同时给予2000元一次性生活救助。救助范围局限于在安徽省省立医院、省立儿童医院、安医第二附属医院三家定点医院接受治疗的贫困家庭白血病患儿。这样的救助力度对于白血病儿童家庭的支出来说还只是杯水车薪。除了政府的救助政策之外，需要调动社会力量共同参与解决好这类社会问题。如何调动？如何参与？这是未来我们要着重思考和面对的问题。

第三，综合施策，解决好养老服务供给与需求对接的问题。提供托底性养老服务是政府的责任。而未来以社区服务为依托的居家养老，则是绝大部分人所需要的养老模式。老年人在失能、半失能阶段会非常依赖机构提供相应的照料服务。因此我们在政策设计上，一方面要突出以社区服务业支撑的居家养老地位。另一方面，还要加大扶持机构养老服务的力度。目前社会上对机构养老的认识存在很多误区，有些民营企业家对此很感兴趣，动辄要建1000张床位的机构。我认为不合理，也极其不现实。机构主要解决的还是失能、半失能老人的养老服务问题。因为这部分老人已经无法完全依靠家庭提供照料服务，子女数量少，不在身边等条件都限制了家庭提供足够的照料资源。只要自身有一定经济条件，那么由机构提供不同层次的服务就是老年人最需要的。

记者：今年安徽省灾情十分严重，您能否简要介绍一下今年安徽省受灾情况？省民政厅采取了哪些措施加以推进水毁群众住房重建工作？

叶露中：2016年，安徽省共发生低温冷冻、风雹、洪涝、干旱等各类自然灾害23次，涉及15个市87个县（市、区）。累计受灾人口1414.9万人次，因灾死亡35人、失踪1人，紧急转移安置119.5万人次；农作物受灾面积1326.2千公顷，其中绝收面积451.1千公顷；倒塌房屋5.2万间，严重损坏房屋5.9万间，一般损坏房屋11.4万间；直接经济损失563.9亿元。特别是6月19至21日，6月30日至7月6日，大别山区、江淮中部、沿江江南遭受大暴雨、特大暴雨袭击，发生了历史罕见的特大洪涝灾害，造成了严重经济损失。灾情有以下特点：

一是灾害造成损失严重。梅雨季节期间，全省多次发生持续强降雨，强降雨区叠加、降雨总量大，大暴雨范围广、持续时间长，降雨强度大、极端性突出，全省发生严重洪涝灾害，造成极为惨重的损失，灾区农业、工业、基础设施遭受重创，一些地区灾贫叠加，有的地方甚至直到10月24日才完全退水。二是部分地区重复受灾。入梅以来多轮强降雨，主雨带南北摆动，大别山区、沿江及江南东部雨区叠加明显，部分地区多次遭受强降雨袭击，灾上加灾，导致灾害损失效应不断放大。三是地域季节特征明显。淮河以北地区主要灾种为风雹灾害，淮河以南特别是江淮中部以南地区主要灾种为洪涝。风雹灾害主要发生时段为4至6月，洪涝灾害主要发生时段为汛期。

总的来说，受超强厄尔尼诺事件影响，全省今年气候年景偏差，灾害损失极为严重。综合评估，全年灾情仅次于1954年，对全省未来一段时间经济社会发展造成一定影响。

关于抓好水毁群众住房重建工作，省民政厅重点强化了以下工作措施。一是核准重建任务。8月上旬，对水毁倒损住房核查工作进行了部署，联合省发展改革委、省财政厅、省住房城乡建设厅、安徽保监局等部门下发了《安徽省因灾倒损农房核查认定办法（试行）》，在全省范围内开展水毁群众住房逐级核查，核准灾情，对重建水毁群众住房村造名册、镇建台账、县列清单。同时区分家庭类型和经济基础，确定补助标准，精准施策、体现差别，把有限的资金用在最需要帮助的群众身上，避免资源浪费，发挥最大社会效益。经核，全省需重建水毁群众住房11752户（其中五保户1653户、低保户2022户、建档立卡贫困户1584户、其他贫困户1004户、一般户5489户）。二是实行挂图作战。坚持“细致、高效、托底”的工作要求，按照“明确任务、编制清单、挂图作战、盘点销号”的工作机制，将任务清单及台账印制成册，对任务进展情况实行挂图作战。三是加强工作调度。施行“一周一统计、半月一调度、一月一通报”，按时做好全省灾后重建各项工作的数据统计、进度通报等工作。以11月30日前水毁住房群众如期回家为目标倒排时间表，统筹安排各项工作，并及时将工作进展情况报送省政府。四是强化工作督查。组织工作组对各地重建情况进行专项督查，随时掌握第一手重建资料。9月26日以来，已派出11个工作组督查24县（市、区），各组深入重建一线，手持台账，走村入户，抽样核对，了解各地重建体系建立、补助政策落实、重建工作进展等情况。省民政厅已2次召开工作调度会，专题听取督查情况汇报，分析研究存在问题，有针对性下发《关于明确水毁群众住房重建工作有关事项的通知》，指导各地规范开展重建工作。五是开展工作通报。对各地上报的情况、督查掌握的情况及时汇总分析，对重建工作推进有力的，及时给予鼓励和表扬；对重建工作进度滞后的，如实汇报给领导，如实通报批评，9月26日以来，省减灾救灾委、省民政厅已经下发3次通报。

记者：您认为当前民政工作存在哪些问题和难点？

叶露中：首先，民政基础理论研究与民政工作发展进程还不相适应。很多政府部门工作都有其理论的基础，唯有民政理论基础较为缺乏。民政往往就事论事地做工作，觉得民政是做好事的，民政是救苦救难的，直接的东西有，很深入的东西没有。根源在于对中国特色民政理论的研究不够深入，导致民政工作在国家政策创制、在社会意识观念里没有相应的理论理念词汇。这是一个很独特的现象，恐怕还是对于民政工作实践的理论总结、概括提升不够，造成的直接后果就是业务容易被分解、肢解。要增强民政工作的参谋能力，就要真正掌握民政人对民政工作的话语权。实现这一目标，必须依靠我们民政系统自身加强对所从事工作的理性认识，要自觉把实践上升到理论高度，不断深化认识。

其次，民政工作托底责任在具体落实中还面临诸多挑战。例如，农村敬老院，机构不健全，还不是独立承担民事责任的法人主体。又如，对因病致贫的托底救助，在政策构建与工作运行上还存在很多缺陷。还如，对急难救助，从发现到施救的机制还很不完善。不一而足。

再次，民政干部的观念、思维方式和工作方法与工作实际需求还有差距。民政人善良、厚道几乎成为一种通识印象，这也是民政人值得自豪的地方。但是从谋划工作、推动工作、落实工作的角度来看，我们的思想观念、思维方式、工作方法的与时俱进，十分紧迫。