新常态下国土要素支撑体系优化研究

慈溪市国土资源局 何建立

新常态下国土要素支撑体系优化研究

慈溪市国土资源局 何建立

去年以来，“新常态”深入去影响各地区发展，主要表现为GDP增长速度回落到个位数，由高速转变为中高速，经济结构调整优化不断深入，城市经济发展正在寻求未发力点，驱动方式从要素投资逐步转变为创新驱动，工业4.0、互联网+产业不断兴起。随着改革不断深化，“十三五”规划提出要拓展发展新空间，统筹各类空间规划，同时“新常态”及供给侧改革对土地要素提出了更高要求，国土部门作为城市可持续发展的重要要素支撑部门，作为供给侧改革中的重要发力端，应当主动顺应“新常态”，理清“新常态”下面临的困难，认识国土要素支撑体系的新务城市可持续发展。

一、新常态对国土要素支撑体系的影响分析

“新常态”意味着老常态不复存在，从国土要素支撑体系的运行结果来看，“新常态”下国土资源管理变化较多；从“新常态”三种表现形式来看，对国土要素支撑体系的要求有所改变。

去年以来，经济发展逐步进入“新常态”时期，以慈溪市为例，对国土要素支撑体系而言主要影响表现在以下三个方面。

一是“少”，2014-2015年年均新增建设用地指标4000亩，相比“十二五”前三年平均用地量5775亩，下降了30%，2014-2015年土地出让金收入总计23.05亿元，相比2011-2013年的总计160.25亿元，下降幅度较大，年均数值下降了78%，“十二五”前期，慈溪市卫片耕地违法比例仍然较大，2014年开始有所下降，到2015卫片耕地违法比例仅为4%。新增建设用地计划指标相对以前有所减少，表明全市新增建设用地需求不再像以前那么旺盛，出让金收入下降特别是经营性土地的出让金大幅下降，表明企业对当前房地产市场的担忧，卫片耕地违法比例下降固然有加强管控巡查的原因，但也体现出经济形势下行趋势下企业及个人利益驱使有所下降，这些现象从客观上反映了“新常态”经济增长由高速转向中高速。

二是“转”，转变建设用地消耗理念，建设用地管理的主战场从新增建设用地转向存量建设用地。“十二五”后期，持续开展批而未供、供而未用专项清理活动，两年年均消化批而未供土地3679亩，消化供而未用土地4439亩，处置闲置土地54宗。加大“零土地”技改力度，技改项目占比从65%提升至85%，制定“空间换地”和“低效建设用地”有关政策，持续推进低效建设用地再开发等节约集约用地。“十二五”前期新增建设用地量大给“十二五”后期建设用地管理带来隐患，经济下行趋势明显与存量建设用地数量增大的现象并存，表明企业不再以拿地囤地为发展目标，土地增值的预期有所减少。“零土地”技改、“空间换地”等的提出，是主动服务企业转变思路的体现，鼓励企业节约集约用地，减少企业扩张成本，增加企业创新投入。

三是“放”，一方面，简政放权提升服务意识，加大网上审批力度，将批后监管、土地登记发证、个人建房、临时用地审批等管理权限下放到中心镇，形成“一个中心，三个片区”的优质服务格局；另一方面，在宗汉联兴、逍林福合院村开展农民建房村级民主化管理试点，简化审批程序，强化基层国土所与村级便民服务中心的服务无缝对接，将国土服务延伸到村级组织。简政放权的目的是尽可能发挥市场配置资源的优势和更好地提高效率发挥政府作用，严以用权，把不该管的权力还给群众，把该管的权力尽量延伸到群众当中，是政府服务群众的一项重要内容；同时实行村级民主试点，是探索村一级土地管理新模式的重要内容，是国土服务向村一级延伸，建立村规民约的重要方式。

上述从“少”“转”“放”三个层面解析了“新常态”影响下国土工作的主要变化，从中可以得出“新常态”与“旧常态”相对应，深刻影响国土工作，因此必须深刻认识“新常态”，深入了解“新常态”。

二、新常态对国土要素支撑体系的新要求

根据中共中央经济会议对新常态的解释以及“十三五”规划的有关要求，“新常态”对国土要素支撑体系还有更高要求。

一是从认识“新常态”的投资需求、生产能力和产业组织方式、市场竞争特点看，传统产业相对饱和，但基础设施互联互通和一些新技术、新产品、新业态、新商业模式的投资机会大量涌现，新兴产业、服务业、小微企业作用更加凸显。也就是说，未来国土要素支撑体系要着重从产业转型、产业发展及生产形势上，重点安排新兴产业发展、服务业发展，大力推动小微企业在经济发展中的重要作用。

二是从认识“新常态”的生产要素相对优势和资源环境约束看，人口老龄化日趋发展，经济增长将更多依靠人力资本质量和技术进步，环境承载能力已经达到或接近上限，必须推动形成绿色低碳循环发展新方式。也就是说未来国土要素支撑体系要更加突出生态保护、资源保护，将城市发展控制在合理的环境承载力范围内，着力解决好人口老龄化带来的社会问题，积极配合探索人才政策。

三是从推进改革开放来看，要加快推进经济体制改革，加快行政审批、投资、价格、垄断行业、特许经营、政府购买服务、资本市场、民营银行准入、对外投资等领域的改革。也就是说未来国土要素支撑体系要配合好经济体制改革，加快审批权限下放，积极争取市场要素配置，加快推进集体土地制度改革，确保经济可持续发展。

四是从供给侧改革要求来看，要求从供给侧提高供给体系质量和效率，对国土而言就是要求在土地要素供给上发力，通过增加新兴产业用地指标、以多种方式灵活供地、探索弹性年限、差别化用地政策支持新业态发展，鼓励土地复合利用；改革农村土地征收、集体经营性建设用地入市和宅基地制度改革，进农村内部土地资源有效配置、农业经营规模扩大、农地与农村宅基地的合理流转；化解房地产库存，让进城农民享受到城镇的公共资源，在城市安居乐业，提高供地效率，降低供给成本，实现“空间城镇化”和“人口城镇化”。

概括起来，“新常态”对国土要素支撑体系的要求为：主动适应经济发展新常态，优化国土空间开发格局，形成空间规划理念，突出生态保护和环境承载力，优先保护耕地和永久基本农田，积极引导城镇发展方向，全面深化国土资源领域改革特别是农村土地制度改革，为经济持续健康发展和社会和谐稳定提供有力支撑和保障。

三、新常态下国土要素支撑体系面临的问题分析

面对“新常态”对国土要素支撑体系提出的要求，原有国土要素支撑体系将面临更多的困难，国土资源领域面临“五期叠加”-----要素保障换档期、资源保护攻坚期、存量资源消化期、利用方式转型期、治理能力提升期，亟需加快转变管理思路。

1.“新常态”下国土要素管控思路亟待转变，空间规划要求以限定为主，更加注重资源保护和内涵提升。近年来土地作为重要的财政保障来源，“土地财政”等短期利于城市发展的发展模式，对城市发展做出了应有贡献，但同时也带来了大量的存量建设用地，土地利用方式亟待转型。

一是更加强调资源保护，特别是耕地、基本农田和生态保护。一方面，传统的国土管理理念虽然重视保护，但保护始终弱于保障，随着“新常态”的出现，“青山绿水”“蓝天白云”成为重要的发展资源，“红线意识”不断深化，省政府办公厅54号文件对永久基本农田及永久基本农田示范区提出了最严格的空间管控措施，“占优补优”“占水田补水田”“先补后占”等耕地占补平衡要求不断出现，耕地保护的要求日益提高；另一方面，耕地垦造后备资源日渐减少，以慈溪市为例，未来可实施的围涂造地面积有限，现有农保率高达91%，全市大多耕地已纳入基本农田进行保护，未来基本农田及永久基本农田示范区保护面临较大困难。

二是更加突出空间规划“红线意识”，注重总量控制和内涵挖潜。以往的扩张性规划思路将不复存在，国土空间格局优化向空间规划转变，特别是向限定性规划转变，“红线意识”将得到深化；对城乡建设用地规模实行总量控制，要求坚持眼光向内，积极盘活现有存量，努力推进城乡建设用地增减挂钩，总体规划管控的思路由目前的地块管控向空间管控转变；对新增空间，要求形成城乡建设用地扩展边界，未来建设发展可能主要就在开发边界中进行；同时，对城镇未来发展，更加强调供给侧改革，从土地供给上要求将更多的资源配置到新兴产业中去。

三是更加突出节约集约用地，更加注重内涵提升。近年来，全国各地都开始注重节约集约用地，以慈溪为例，该市通过创建节约集约模范县市，2013年节约集约水平位列浙江省各县市第4位。但是，慈溪市城乡建设用地规模数量较大，农村土地综合整治及增减挂钩实施困难，存量土地数量较大，单位建设用地固定投资强度等低于宁波镇海、鄞州等区，工业用地投资强度及平均容积率与先进地区仍有一定差距。

2.新常态”下国土要素支撑将面临多重压力，国土要素支撑体系的主战场将重点落在存量建设用地上。从慈溪近年的经验来看，尽管一直在抓存量建设用地消化工作，但由于历史遗留等问题，存量建设用地的消化这一未来“新常态”的主战场仍面临多重压力。

一是节约集约意识薄弱，习惯于消耗资源外延扩张的经济增长模式，重保障轻节约、重供给轻监管、重增量轻存量，习惯于“等靠要”不主动提升节约集约水平。

二是历史遗留问题严重，由于土地沿革历史所产生的预征土地、违法用地以及闲置土地等历史遗留问题较难解决，大量存量建设用地消化困难，镇、街道前期征地过程中的存在不规范行为等，历史遗留问题难以解决。

三是增减挂钩实施困难，实施的过程中许多群众只顾眼前利益，使整治工作推进缓慢，上级政策补助较少，资金筹措难度加大。

四是存量建设用地消化越发困难，“十二五”前期大量的新增建设用地导致批而未供供而未用土地以及闲置土地数量巨大，经济下行、经济转型的“新常态”时期，政府投资项目、企业投资项目都有所减少，且原新增建设用地批准的项目面临转换。

五是大面积“二次开发”资金压力过大，随着“新常态”影响不断深入，激励政策仍待完善，改造主体积极性不高，大面积实施低效建设用地“二次开发”的资金压力偏大，政府主导社会力量实施的旧厂房拆除重建改造模式尚未形成。

3.“新常态”下国土要素支撑需要多方面转变，国土部门在新常态下的地位发生了重大变化。尽管慈溪市近年来不断转变政府服务理念，但前期高发展带来的计划指标分配不平衡、征地成本不断增加、简政放权仍待加快等问题，加之“新常态”的客观影响，促使国土部门在“新常态”下的地位发生重大变化。

一是从要素保障部门转变为服务部门，经济形势从高速发展转变到以调结构、稳增长为表现形势的新常态时期，企业用地需求渐趋饱和，房地产市场尽管有城镇化的机遇但仍不景气，市镇村三级财政相对紧张，过去以指标排项目的计划管控思路亟需转变，国土部门需要从原先以要素保障为主的部门转变为服务企业服务发展的部门。

二是从强势部门转变为惠民部门，原先政府及国土部门强势推进拆迁安置，新常态下建设需求相对减少，拆迁安置成本的增加，民众法律意识增强，政府与民众的主从地位转变，政府从强势推进部门转变为惠民造福民众的部门。

三是从实施部门转变为实施与监管部门，去年以来，随着惠民工程不断深入，“新常态”下简政放权改革深入，县级国土部门代表县级人民政府履行部分职责，同时也将部分职能下放到中心镇，因此从实施部门转变为实施与监管部门，简政放权后的监管制度亟待创新，对放权事项的定期评估，研究探索放权事项的责任追究制度、监督检查制度等成了“新常态”下国土部门的新任务。

四、新常态下国土支撑体系的应对思路探讨

面对“新常态”对国土支撑体系的新形势、新要求，结合“新常态”下国土支撑体系面临的困难，应当积极主动，调整国土支撑体系的内涵，为“新常态”作出新贡献。

1.着力转变国土资源管理思路，树立创新、协调、绿色、开放、共享的理念，从顺应“新常态”到服务“新常态”。“新常态”已经影响到了经济形势，也影响到了国土资源管理工作，面对“新常态”国土管理者更当转变思路，从顺应“新常态”到服务“新常态”。一是树立国土创新理念。要树立创新发展理念，深入研究“新常态”发展，深入研究“十三五”规划发展动向，深入研究供给侧改革，力争在国土资源管理上为“新常态”寻找突破口。二是树立协调发展理念。在“新常态”中找到国土与其他部门协调发展，共同推进空间规划，形成规划一张图，理顺国土空间数据，用好国土“大数据”。三是强化绿色发展理念。牢牢筑起生态保护红线，把矿山整治修复工作提到国土工作的重要议程上，把生态安全、粮食安全提到国土工作的核心位置上。四是抓住开放共享理念。树立好阳光国土、惠民国土等国土品牌，为应对“新常态”释放“新活力”，为服务“新常态”寻找“新动力”。

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2.着力优化国土空间开发格局，强力筑牢三条红线，积极探索空间规划管控思路。“新常态”落到国土要素支撑体系的首要任务就是优化国土空间开发格局，突出体现生态保护、耕地保护，限制建设空间无限制扩张。因此，要按照“新常态”和“十三五”规划发展思路，一是着力优化国土空间开发格局，把“协调”“绿色”贯穿国土空间开发，构建科学合理的城市化格局、农业发展格局、生态安全格局、自然岸线格局。二是统筹各类空间性规划，把“协调”“共享”理念深入规划编制，推进“多规合一”，建立由空间规划、用途管制等构成的空间治理体系。三是在土地利用总体规划确定各未来生产、生活、生态空间中，把“绿色”“安全”理念载入规划管控，筑牢“永久基本农田、生态保护、城乡建设用地开发边界”三条红线，牢牢地守住生态底线、粮食安全底线和城市扩张底线。四是严格红线管控，对生态保护红线，除了风景名胜旅游的核心区域，一律不得开发建设；对永久基本农田保护红线，除了省政府办公厅54号文件规定，一律不得随意调整；对城乡建设用地扩展边界，要积极做好优化提升，做好“减”“优”文章，明确城乡建设开发就在扩展边界内进行，不得突破。

3.着力供给侧改革发力，依托土地要素配置，扎实做好土地要素改革惠民工作。按照“新常态”及“十三五”规划要求，供给侧改革将成为解决产能过剩、有效需求无法满足、房地产库存较多的重要手段。就国土而言：一是要找好突破点，改变新增建设用地计划指标使用方式，不仅要“优化”配置，把有限的年度计划指标安排到关系到固定投资方向、产业结构调整、创新创业发展等对稳增长具有重大贡献的项目中去，更要利用好“互联网+”发展机遇，整合慈溪产业资源，提前做好谋划，利用土地资源要素配置功能，从供给侧发力改革创新。二是要找准发力点，深入做好要素支撑工作，摸准城市发展方向，积极做好储备地块的推介工作，把土地一级市场搞活，通过优化项目准入机制，引导产业平台调整结构，避免同质化发展，利用好产业平台的协同作用及溢出作用，把好项目准入关。三是要找到平衡点，找准稳增长与调结构的平衡点，合理利用国土资源，加快存量建设用地盘活及低效建设用地开发，加快推进城乡增减挂钩项目实施，落实城镇低效用地专项规划。四是要搞好创新点，释放“新常态”改革红利，加快推进不动产登记工作，加快实现登记机构、登记簿册、登记依据和信息平台“四统一”，实现土地登记网上审批和网上办公流转，为改革创新打下良好基础；深化农村土地产权制度创新，积极探索农地流转制度、农村土地征收制度改革、集体经营性建设用地入市和宅基地有偿退出机制，促使农村内部土地资源有效配置；探索房地产新型供给制度，让进城农民享受到城镇的公共资源，在城市安居乐业，提高供地效率，降低供给成本，实现“空间城镇化”和“人口城镇化”。

4.着力行政审批权限下放，明确权力运行清单，完善国土权力监督机制。简政放权就是改革惠民，“新常态”的要求十分明确，把“权力关进制度的牢笼”，把不该管的权力放下去。一是继续做好简政放权的惠民工作，秉承“开放”“共享”理念，对国土涉及到民生的有关权力，要认真做好简政放权工作，不但要承接好上级的放权事项，对自身授权的有关权力也要做好简政放权，对涉及到民生的重大项目，要简化项目办理手续，继续探索农民个人建房审批管理制度，推进国土信息化建设。二是进一步明确权力运行清单，秉承“开放”理念，对国土权力运行进行再排查，明确每个单位、每个职位的权责，给权力划定边界；同时做好精细化管理的权力运行延伸工作，在国土精细化管理的基础上，进一步梳理规范具体操作流程，并加强与村级便民服务中心对接，全面提升服务效率。三是完善国土权力监督机制。从注重“事前审批”转化为加强“事中事后监管”，强化权力运行清单及简政放权的具体事项监督检查，完善国土要素支撑的监管内容及体系。