公共住房退出的影响因素、决策与阻滞治理

李进涛　涂姗

摘要：全面掌握国内外公共住房退出的研究成果，对开展我国公共租赁住房退出研究具有重要的借鉴意义。运用文献法和归纳法，介绍了国外公共住房退出的租户个体、社会经济及文化等影响因素，租户退出决策机理及应对公共住房退出阻滞的治理路径；结合国内该领域研究的现状，提出了从视角、内容、方法等方面开展我国公共租赁住房退出研究的建议。

关键词：公共住房退出，影响因素，决策，阻滞治理，文献

中图分类号：F293.3 文献标识码：A

文章编号：1001-9138-（2016）11-0060-68 收稿日期：2016-09-05

2010年以来，我国公共租赁住房建设进入高峰期，与廉租房并轨运行后，公共租赁住房规模将更加庞大。推进不再符合资格条件的租户有序地退出公共租赁住房，是影响公共租赁住房可持续性发展的重要环节。然而，2011年以来，在北京、上海、吉林、湖北等省市陆续开展的大规模保障性住房核查、清退行动中，保障性住房“退出难”（主要是廉租房）逐步显露出来，相关报道大量见诸报端，严重影响着公平、效率分配公共租赁住房的秩序。如何有效地应对公共租赁住房退出问题，开展退出诱因、行为机理及治理显得迫切而重要。

扮演“安全网”角色的公共住房通常被视为关键公共服务之一，是许多发达国家社会福利政策的重要组成部分，也是社会政策研究的重点。本文试图梳理国内外关于公共住房退出研究的主题及特征，总结研究进展，并展望进一步研究的可能方向，为深入开展公共租赁住房退出研究提供参考借鉴，为实现公共租赁住房有序退出提供理论和实践依据。

1 术语

与公共住房（Public Housing）类似的术语还有社会住房（Social Housing）、可支付住房（Affordable Housing）、社区住房（Community housing）等，因其权属由国家（联邦）、地方或非营利机构拥有而存在不同的称呼。一般地，公共住房专指由国家（联邦）、 省或市政府拥有完全产权的房屋单位。社会住房则指受公共资金资助或由资本、营运基金支持的非营利和合作性住房。在有的国家或地区，社会住房与可支付住房常常交替使用，而在有的地区，上述4个术语有不同的含义、分配目标及准则。即使同一术语在不同的国家其定义也非完全一致。虽然以上各类住房存在名称和含义上的差异，但都具有政策导向性、非营利性、租金（价格）低廉等基本特征。在本文中，对公共住房、社会住房、可支付住房等的含义不作区分。

2 公共住房退出的影响因素

2.1 居民社会经济特征

研究显示，人口、年龄、性别、家庭结构、种族、收入水平、人力资本等家庭社会经济特征对退出公共住房产生了显著的影响。年轻人、男性往往能更迅速地退出住房救助，而老年人家庭离开公共住房的几率显著地低于年轻人家庭，户主为残障人士的家庭也不易从公共住房中搬出。从性别上看，女性较男性难以从公共住房中退出，这一结论也得到其他学者的支持。从家庭成员构成看，单亲家庭、单身人士往往在公共住房中居留的时间比夫妇两口的家庭要长久一些，并随着户主年龄增长离开公共住房的概率呈下降态势。同样地，带小孩的黑人单身母亲居留的时间也比较长。虽然基本经济状况是家庭决策继续居住或迁出公共住房的显著性因素，但收入水平对公共住房退出的影响并不一致。一般地，收入较高以及还有投资收益的家庭更容易退出住房救助。但有学者发现收入对退出公共住房救助项目的影响不显著。收入相对较高的家庭很少有可能退出社会住房，收入水平与社会住房退出之间的关系比预想的要复杂得多。人力资本也是影响公共住房退出的积极因素，教育程度高、高技能群体容易进入劳动力市场而退出社会救助项目，与退出住房救助有正相关关系，符合受教育程度与福利退出呈正相关的观点。此外，家庭生命周期、工作经验在住房救助退出决策中扮演着重要角色。

2.2 居住持续时间

国外学者在选取时间段、国家、样本区域等方面存在差异，受助家庭在公共住房中持续居住的时间也不尽相同。例如，以美国住房与城市发展署（HUD）统计数据测算，发现多数住房救助在5年内就可结束，大部分在10年内也可结束。纽约公共住房退出率在10年左右达到峰值。其他学者同样用HUD的数据，发现典型的公共住房租期要持续4.7年，平均时长在3.2-8.44之间（其中，有小孩的非老年人、非残疾人家庭最短，老年人家庭最长），约35%-40%的家庭的租期要超过7年。对澳大利亚的研究显示，典型的承租期分别是约3年（单身或单亲家庭）和2.3年（夫妇），有相当数量的家庭（约30%-35%）的承租期超过5年。

人口特征、教育背景以及劳动力市场状况对居住时长扮演着重要的作用，但也有研究显示人口、教育、就业、健康、精神状况等因素对居住时长的影响并不显著。那些优先得到住房配置和获得住房救助越多的家庭居住公共住房的时间越长，而收入较高的就业租户则短得多。公共住房租金的正向变化会对租期产生负面影响，租金高的区域租赁期更短。

居住时长对公共住房退出的影响有两种代表性的观点。一种是居住时长对退出有负面影响。随着居住时间增加，迁出公共住房的可能性显著下降，到达一定年限（6-7年）后，几乎没有退出的可能性，其重要原因是这些住户对公共住房产生了较强的“福利锁”（Warfare Lock）效应。更进一步地，随着时间的延长，退出低收入邻里的概率呈现出快速下降的特点。另一种观点是，住房受救助时间与退出无关。例如，在美国，部分公共住房项目退出率与受救助时间无关。针对挪威的住房救助研究显示，退出的概率与接受补贴的时间长短没有关系。在瑞典，随着受救助时间的增长，受助人退出住房补贴的比率并未下降。

2.3 就业

公共住房的福利性质对退出产生利弊兼占的影响，主要体现在就业方面，进而对退出发生作用。

理论上，研究认为住房救助会给受助人的工作带来积极的影响。第一，受助人的住房更加稳定、安全，能使他们更加有效地寻找就业机会，对就业状况会产生积极的影响。第二，住房救助可以帮助失业人群离就业机会更近一些。第三，住房救助可以弥补受助人用于照顾家庭成员及通勤等与工作相关的开支，使工作得以保持。

然而，在实践中，实证结果与理论的吻合度较差，仅少数研究支持公共住房对就业的积极影响，仍缺乏确凿证据佐证该观点。更多的实证研究显示公共住房对租户就业产生负面影响。对英国社会住房深入调研发现，从理论上看低于市场的社会住房租金应该能提升工作积极性，但居住在社会住房中的租户无业的比率比较高，远高于那些同样处于不利境地但未居住社会住房的居民。

针对澳大利亚公共住房承租人的研究发现，承租人有工作的比例远低于私房承租人的比例。公共住房因其收入资格要求也抑制人们工作的努力程度。类似地，美国芝加哥的住房券降低了身强力壮的成年人参与就业的程度，没有证据支持特定住房机制能提升工作的假设。从实践看，公共住房恶化了承租人的就业前景，进入公共住房影响就业参与，从而降低租户退出公共住房的可能性。

也有观点认为，缺乏有效证据支持搬进救助性住房后将降低受助人的就业率和收入，住房救助也很少独立地影响到参与者的就业。

2.4 公共住房退出的障碍

研究显示，有相当部分的租户是有很大潜力退出公共住房并迁入非救助性住房的，但现实中客观存在的个人、家庭及外部障碍制约了租户从公共住房中退出。

2.4.1 个人或家庭障碍

个人、家庭客观存在的障碍与实现经济独立有着密切的内在联系。公共住房租户不得不面临的个人、家庭障碍制约了他们从事有偿工作，从而减少对公共住房的依赖。这些障碍包括糟糕的健康状况、需要照顾的家人、不稳定的家庭及缺乏工作技能。一般情况下，住房受助人较其他人更易罹患心理健康疾病，背负精神问题标签，导致社会对他们不理解，难以获得稳定的工作。在女性人群中，有小孩的妇女因为照顾小孩或其他家庭成员，无暇顾及连续的工作，使她们难以在经济上独立。

例如，2007年澳大利亚一项家庭、收入和劳动力调查显示，在工作适龄妇女中，57%的人要照看小孩，29%的人因为自己或家庭成员的原因在工作时间上没有保障。经历过家庭暴力或虐待，家庭成员吸毒或酗酒的人容易导致压力、焦虑和抑郁，在其一生中的机会也可能面临着不利的影响，在搬进公共住房后，也难以获得稳定、长期的工作，实现经济自立。受缺乏学校教育影响，公共住房承租人中缺乏工作技能的也较为常见，导致经济获利能力也不足。

2.4.2 私人住房市场

租户从社会住房退出反映其经济状况已得到改善，但并不一定意味着就能够维系市场住房租约，获得可替代住房对住房救助退出起决定性作用，并且租户从公共住房转向私人租赁市场也能获得更大范围的个人选择。然而，私人市场上较高的租金、弱化的权属保障、苛刻的信用记录要求等使退出者面临极大的挑战，还不如住在社会住房里。例如，有研究显示，当市场租金上涨时，从公共住房中迁出的家庭会显著降低。

2.4.3 地区经济状况

一个地区整体经济状况也对居住公共住房持续时间长短起着重要的决定性作用。在经济繁荣的地区，工作机会多，穷人将很容易找到工作或获得高收入，有助于摆脱贫困。因此，强劲的地区经济有助于缩短居住公共住房时间。

2.4.4 其他障碍

研究还发现，低收入者工作地点与住址较远（交通不便），容易受到就业歧视，工作不稳定也是其退出住房福利的障碍。另外，可替代住房区域犯罪率高、住房狭小也阻碍了租户搬出公共住房。

2.5 福利依赖与贫困文化

住房研究者很早就认识到福利和住房之间存在着密不可分的关系。社会住房作为一种福利制度安排，容易滋生依赖文化，受助者因此而失去动力，依赖已成为住房救助获得者中的一种普遍现象，已经引起一些国家政府部门和学者的关注。

公共住房的资格准则及配给都容易导致福利固化，福利依赖现象在轮候、入住阶段表现都很突出。在轮候阶段，准租户为了将收入保持在住房资格线水平以下，许多申请人被“锁定”在未就业状态，其目的就是为了确保不失去住房资格身份。对澳大利亚符合公共住房资格的家庭进行跟踪调查，发现工作家庭比例下降，显现出明显的“福利锁”效应。在入住阶段，社会住房供给强化福利依赖，限制了社会流动。美国、英国、澳大利亚等发达国家的住房实践显示，社会住房促进了租户的福利依赖。承租居民因要求按收入的固定比例支付住房租金而不愿意谋求增加收入，因为如果他们努力增加收入，则意味着他们要迁出公共住房，到私人住房市场去寻找居所。随着受救助时间延长，退出救助的可能性显著地降低。

贫困文化为阐释住房福利依赖现象提供了新的视角。在某种情况下，政府提供社会住房直接或间接地将受助者置于社会排斥和不利的地位。被社会排斥的受助者会逐步失去自信，阻止了他们向前发展，面对社会或经济变化的黯淡前景，及时行乐、犯罪、依赖救助的思想进一步滋生、发展，人力资本受福利依赖增强而弱化，从而使其不得不面对长期贫困。在公共住房领域，受助者越是努力工作，意味着要支付更高的租金，因此，公共住房项目实际上是在奖励不工作的人，助长了依赖阶层的发展。由于无法摆脱贫困状态，受助者居住公共住房的时间特别长，迁出将变得更加困难。

2.6 住房欺诈

欺诈是指取得利益优势并造成隐性或显性损失的行为，是社会现象中的突出问题。早在1994年的一份福利欺诈报告指出，英国住房福利欺诈者占到申请者的6.3%。最新的报告显示，在2013-2014财年度，英国住房补贴中的欺诈带来的损失高达14亿英镑，占全部住房补贴的5.86%，有逐年扩大的趋势。从表现形式上看，住房福利欺诈呈现出多样化的特点，例如，提供虚假申请信息、遗弃或空置不动产、转租他人、不当继承、非法转让等。

住房福利欺诈实质上是不具备资格的居民非法地享有有限的公共住房资源而不退出，与具有资格者争夺日益短缺的住房资源，造成显著的社会成本，给无家可归者及居住在临时居所的居民带来了很大的困难，对社会的稳定也存在不利影响。因此，1997年，英国就建立起福利欺诈稽查员制度，其中就包括对住房津贴、房屋税补贴等住房福利进行稽查。为应对日益增加的租赁欺诈行为，2009年英国社区和地方政府部出台了专门指南，提出了一些有效的方法来预防、识别和处理租赁欺诈行为。

3 公共住房退出决策模型

3.1 理性选择模型

理性选择模型假定个人是根据偏好来采取行动的，其选择能带来自己最大满足感。享有福利的持续时间受到福利项目特点、外部机会、劳动力市场状况以及个人异质性的影响。微观经济学理论认为，公共住房是一种实物福利，其需求取决于私人住房市场上可支付住房的供给。如果低收入者不需住房补贴就能买得起合宜的住房，其居住公共住房的时间就比较短。如果非补贴住房价格非常昂贵，则迁出公共住房的可能性就很小，而自身获利能力较差及（或）缺少可支付住房，无法负担私人市场住房的租户将长期依赖于公共住房。因此，理性选择模型根据效用最大化原理来决策是否退出公共住房，与该模型相关的因素是住房救助变化的重要决定因素。

3.2 预期模型

预期模型强调人们对在给定情况下获得满意结果的控制，侧重于个人经验。一个人经历成功而获得信心，当遭遇失败时则会失去信心。公共住房受助人进行退出决策时，更多地受到未来收入变动的影响，而不是当前的财务状况。如果认为搬出公共住房后风险很大，大多数租户希望永久性住在公共住房里，特别是经历了失败的人更有可能出现依赖。

3.3 文化模型

相比之下，文化模型主张，当一个人在较长一段时间内仅获得最低收入容易表现出反社会行为，其价值观、态度和期望均在社会主流之外，属于社会边缘人群。当周围情况发生变化后，仍在很长的时间内不采取行动，踟蹰不前，因而低收入背景的受助者居住公共住房的时间特别长，随着时间渐长，迁出将变得更加困难。

上述三种模型从不同的视角解释了公共住房退出决策行为，其中理性选择模型强调选择与刺激，预期模型突出信任与控制，而文化模型则要求价值与文化并重。相对而言，前两个模型能更好地解释福利动态的变化。

4 公共住房退出阻滞治理

退出阻滞为公共住房创造了不公平的运行环境，有住房困难的群体的需要得不到满足，出现住房“错配”，使公共住房陷入不可持续的境地，阻碍了政策目标实现，必须予以治理。

4.1 改变租赁策略

租赁政策必须更具灵活性，确保稀缺的公共资源能针对那些最需要的群体。在租金方面，针对过低的租金会增加住户对公共住房的依赖，可以制定科学合理的租金政策以减少住户对公共住房的长期依赖。实践中，英国采用了住房津贴支持下的成本租金，澳大利亚建立起与租户收入关联的折扣市场租金体系。在租期方面，自2005年，英国、澳大利亚和新西兰的管理部门对新租户开始推行固定期社会住房租约，设法限制住户居住社会住房的时间。但也有学者认为，社会住房部门引入固定期租约虽然能提高住房周转率，但同时也将对租户的社会和经济福利产生很大的风险，影响到邻里福祉，削弱社会凝聚力。此外，对承租私人住房的前社会住房租户给予财务和租赁上的支持，鼓励他们退出社会住房，例如西澳大利亚的租赁路径计划（Rental Pathways Scheme，RPS）。

4.2 提高居民收入

在某种程度上，公共住房会增加住户的依赖，同时也限制了居民的经济独立，应该促进居民提高收入，使他们能够搬离公共住房，促进公共住房准入退出形成良性循环。对于公共住房承租人缺乏学校后续教育中较为常见的状况，较高水平的教育和培训是公共住房承租人提高自身能力、获得工作的重要途径。例如，早在1990年，美国住房与城市发展署（HUD）要求地方住房部门开发并实施家庭自足计划（Family Self-Sufficiency Program），通过提供教育、社会服务、培训等来增加家庭收入，使受救助家庭不再需要公共住房或其他公共救助。同时，还要改善当地经济状况，增加就业机会，实施“福利到工作”（Welfare to Work）推进就业。

4.3 推进住房自有政策

租户对自有住房有着强烈的偏好，可以采取支持低收入者住房自有的政策。例如，采取共享产权、社区主导的住房模式、社区土地信托等措施提高住房自有率，减少对公共住房的需要。

4.4 增加可替代性住房

增加可替代性住房供应，提高私人租赁市场的稳定保障性，使之成为激励租户退出社会住房政策的一个中心组成部分。改善居住环境并调整租金，让私人租赁住房成为租户长期、稳定的选择。

4.5 警惕住房福利依赖和欺诈

住房政策应瞄准那些容易产生长期依赖的居民，及时识别潜在非法租赁行为。例如，来自一线的住房管理和维修人员在巡访租户时很容易发现是否存在非法租赁行为，邻居也是重要的信息来源；实施动态审计，进行主动预防性甄别；核对政府部门间登记信息是否匹配；要求租户提供个人信用记录等。

5 国内保障性住房退出研究

租赁性公共住房在我国实践时间不长，“退出难”问题仅在近几年开始凸显，研究成果并不丰富，国内学者较多地关注保障性住房退出不畅的原因剖析及对策措施方面。例如，保障性住房退出机制存在信息不对称、监管主体模糊、奖惩机制缺乏等问题，宜从个人信用体系、动态监控、奖惩激励、立法等方面予以完善。还有学者构建进化博弈模型分析了保障性住房退出机理，认为科学合理的激励退出机制可以有效地解决保障住房退出难问题。有少数学者从租户个体特征及政策认知方面定量地研究了公共租赁住房退出意愿的影响因素，发现租金政策和激励政策是影响承租人退出意愿的关键因素。

6 研究评价与展望

国外公共住房实践历史长，公共住房退出问题已在发达国家中普遍发生，国外学者已对此开展了较为深入的研究。而我国保障性住房退出问题近几年才引起国内学者的关注。

（1）国外公共住房退出领域的研究呈现多学科性特点。国外学者从微观经济学、社会学、心理学、行为科学、政治学等多个学科多角度地审视了公共住房退出问题，研究了影响公共住房退出的个体、家庭及外部客观障碍等因素，租户退出决策机制，以及治理公共住房退出阻滞的路径。

（2）国外公共住房退出研究结果呈现多样化特点，缺乏一致性结论。国外学者在研究时间、国家或地区、样本获取途径等方面存在差异，其研究结论分歧很大。例如，在租户个体社会经济特征对公共住房退出的影响方面，有些因素例如收入水平、居住持续时间、就业等的影响出现了截然相反的结论，因此国外学者、政府部门提出的治理手段也不尽相同。

（3）国外公共住房退出研究方法的多元性和综合性。国外学者采用微观经济分析、计量经济模型、访谈、问卷调查等多种研究方法探索公共住房退出问题。

（4）在国内，租赁性公共住房退出问题的研究不多，成果也不够丰富。廉租房、公共租赁住房是我国住房分配制度重大改革背景下产生的住房保障形式，其退出问题仅在近几年开始凸显，尽管新闻媒体对“退出难”作了大量报道，国内学者对此问题的专门研究比较有限，缺乏从微观经济学视角定量地探索影响公共住房退出的因素，缺乏从心理学、行为科学等角度来解释租户退出公共住房的决策机理及行为逻辑。不难看出，国内研究局限的存在使得廉租房、公租房“退出难”的发生机理与影响规律尚不明确，出台的治理措施缺乏微观基础，“退出难”治理效果不佳。

公共住房退出问题是一个复杂的社会、经济问题。由于国与国之间体制、国情存在很大差异，住房制度及政策也不相同，国外公共住房退出研究成果并不一定适用于我国，公共租赁住房退出问题必须在我国特定的背景下通过实证调查予以解决。但国外公共住房退出研究的视角、内容、方法等可以为我国公共租赁住房退出研究提供借鉴。

第一，公共租赁住房退出意愿及行动的社会经济特征因子。国外公共住房退出研究是基于西方的公共住房消费习惯，而在中国住房制度转型过程中，社会经济发展水平、公共租赁住房消费等与国外有很大的差异。很显然，不同年龄、家庭结构、教育程度、就业状况等背景下租户退出公共租赁住房有着不同的意愿和诉求。研究公共租赁住房退出意愿及行动的社会经济特征因子对制定针对性、差异化的退出政策有着重要意义。

第二，公共租赁住房退出决策机理。目前，在主客观条件相互作用下租户退出公共租赁住房的决策机理仍缺乏比较清晰的认识。可以运用多学科理论，如微观经济学、行为科学、社会心理学、社会地理学、公共政策学等，从多方面揭示租户退出公共租赁住房的租户决策机理及行动逻辑，为切实可行地治理“退出难”提供思路借鉴。

第三，研究方法。公共租赁住房退出研究主要解决租户在什么情况下退出的问题，国外研究大量地用到了反映租户家庭收入、教育背景、就业状况等情况的官方纵贯数据库，如美国的PSID、SIPP数据库，澳大利亚的LDS数据库。由于中国缺少类似数据，以家庭访谈、问卷调查等方式获取第一手资料、数据，构建公共租赁住房租户近似纵贯数据库很有必要。借助定量模型及计量工具开展实证研究，从中找出公共租赁住房退出的影响因素及“退出难”的障碍因素。

参考文献：

1.Murie A.The Social Rented Sector，Housing and the Welfare State in the UK.Housing Studies.1997.12

2.Lewis O.The Culture of Poverty.In：Daniel P M.On Understanding Poverty：Perspectives from the Social Sciences[M].New York：Basic.1968.187-200

3.Doig A.，Johnson S.，Levi M.New Public Management，Old Populism and the Policing of Fraud.Public Policy and Administration.2001.16

4.House of Commons Committee of Public Accounts.Housing Benefit Fraud and Error[R].Twenty-seventh Report of Session，London：The Stationery Office Limited.2014.15

5.Northern Ireland Audit Office.Tackling Social Housing Tenancy Fraud in Northern Ireland[R].Report by the Comptroller and Auditor General.2013.24

6.Button M.Fraud Investigation and the ‘Flawed Architectureof Counter Fraud Entities in the United Kingdom.International Journal of Law，Crime and Justice.2011.39

7.Rothenberg J.，Galster G C.，Butler R V.，Pitkin J.The Maze of Urban Housing Markets：Theory，Evidence，and Policy.Chicago：University of Chicago Press.1991

8.Wiesel I.，Easthope H.，Liu E.，et al.What Influences Path Ways into and Out of Social Housing and How Can Mobility Support Positive Housing Outcomes？[R].Australian Housing and Urban Research Institute.2013.23

9.Carpentier S.The Determinants of the Time to Leave the Social Assistance Scheme：Evidence for Belgium.7th Annual Espanet Conference，Urbino.2009.17-19

10.Bane M J.，David T E.Welfare Realities：From Rethoric to Reform[M].Cambridge，MA：Harvard University Press.1994

11.Robinson D.，Walshaw A. Security of Tenure in Social Housing in England.Social Policy and Society.2014.13

12.Moore T.，Mullins D. Scaling-up or Going Viral？ Comparing Self-help Housing and Community Land Trust Facilitation.Voluntary Sector Review.2013.4

13.Yang Z.，Chen J.Housing Affordability and Housing Policy in Urban China[M].Springer，2014

14.陈俊华 吴莹.公租房准入与退出的政策匹配：北京例证.改革.2012.1

15.方永恒 张瑞.保障房退出机制存在的问题及其解决途径.城市问题.2013.11

16.魏丽艳.保障性住房公平分配的准入退出机制研究.东南学术.2012.3

17.高波.完善保障性住房的分配与退出机制.现代城市研究.2012.5

18.艾建国 陈泓冰 鲁璐.保障房退出机制研究.城市问题.2012.2

19.邓宏乾 王昱博.租赁型保障住房退出机制研究——基于进化博弈论的视角.贵州社会科学.2015.03

20.潘雨红 曾艺文 孙起等.公共租赁房腾退意愿研究及政策建议——以重庆为例.建筑经济.2015.36

作者简介：

李进涛，湖北工业大学土木工程与建筑学院副教授，管理学博士，研究方向为住房政策、房地产经济与管理。

涂姗，武汉市住房保障管理中心助理研究员，管理学博士，研究方向为住房保障管理。

基金项目：

本文系国家社科基金项目“保障性住房‘退出难的诱因、生成及治理研究”（13BGL148）和教育部人文社科研究项目“公共租赁住房准入退出动态评价模型及协调机制研究”（12YJC630092）的阶段性研究成果。