规制权力 释放制度红利

马斌

“四张清单一张网”是近年来浙江改革的一张“金名片”。本届省政府从行政审批制度改革起步，逐步形成了“四张清单一张网”的政府自身改革基本框架，各项改革取得了积极成效。与此同时，积极撬动经济社会各领域的改革，实现了用政府权力的“减法”换取了市场活力的“加法”，推动了经济社会平稳健康发展。

改革的自身逻辑

■在今天的浙江，说到改革，必然会谈到“四张清单一张网”。它们不是随意拼凑的，而是有着内在逻辑的组合。请问，“四张清单一张网”改革过程遵循怎样的逻辑思路，能否简要概括下改革历程、特点，取得哪些突破？

□“四张清单一张网”改革首先是研究制定政府权力清单。省政府按照“没有法律法规依据的权力一律取消，由地方管理更方便、更有效的一律下放，有法律法规依据、但不符合全面深化改革精神的一律严管”的要求，经过清理，省级部门行政权力从1.23万项减到4236项，其中直接行使的1973项，并于2014年6月在浙江政务服务网公布。与此同时，按照省市县联动的思路，在富阳市开展权力清单制度改革试点，将常用行政权力从2500多项削减到1474项，晒出了全国第一份县级政府权力清单。李克强总理对此作了重要批示。这大大加快了权力清单改革进程。2014年10月，全省各市、县（市、区）行政权力清单在政务服务网上公布。

其次是研究制定企业投资负面清单。给企业投资松绑，是改革的迫切要求。然而，投资又具有外部性，对自然资源、生态环境、经济安全、公共利益等造成影响。那么，怎样把握放与管的度？负面清单便是有针对性的管理模式。所谓负面清单，即除外清单，就是除了清单上列明的以外，都可以做。2014年6月，省政府发布了《浙江省企业投资项目核准目录》，并在舟山、柯桥、海宁、嘉善开展了核准目录外企业投资项目政府不再审批试点。目前已有一大批企业投资项目进入试点程序。在此基础上，2015年省政府全面推广柯桥区企业投资项目全流程100天高效审批试点经验，探索开展50天高效审批制度，并以“区域能评+区块能耗标准”为依托，实施承诺备案制，取消单个项目的能评、环评。

第三是研究制定财政专项资金管理清单。这项改革简称“两个不再”，即省级政府部门一般不再直接向企业分配和拨付资金，不再直接向企业收取行政事业费。改革取得了阶段性成果，省级财政转移支付专项由235个整合为54个，为全面实施“两个不再”打下了扎实的基础。

第四是研究制定责任清单。有权就有责。如果说权力清单遵循“法无授权不可为”的天条，责任清单则强化“法定职责必须为”的意识。2014年8月省政府着手研究制定责任清单。此次依据有关法律、法规再作梳理，并将职责进一步细化为具体事项，同时划定职责边界。特别是在市场监管、食品安全、环境保护、安全生产等领域，部门职责交叉的问题比较突出；有的事项本来就规定由多部门管理或配合，这些都应厘清。再是事中事后监管制度。不是一时审批，而是一直监管，所以要规范事中事后的履职行为。2014年10月，43家省级部门的责任清单向社会公布，包括主要职责543项，细化具体工作事项3941项，涉及多个部门职责边界划分事项165项，建立健全事中事后监管制度555个，公共服务事项405项。

第五是建设政务服务网。为了把三中全会提出的“让权力在阳光下运行”落到实处，2014年2月，省政府决定建立政务服务网。其功能定位主要是两个方面：一是记录权力运行轨迹，公开权力运行流程，确保权力正确行使；二是集成政府服务、方便群众办事。2014年6月25日，包含全省101个市县政府和40多个省级部门的浙江政务服务网正式开通运行到现在，有力地促进了全省各级政府行政权力规范、透明、高效运行，推动了服务型政府、法治政府、智慧政府建设。

■“四张清单一张网”改革是一个不断深化、克难攻坚的过程。当前，在改革进入攻坚阶段，还需要解决哪些重点问题和突出矛盾？

□以“四张清单一张网”为重点的政府自身改革总体上还处于起步阶段、探索阶段，还存在不少问题。表现在：省级部门下放权力中部分事项放权不彻底、不清晰。有的项目和程序不明确，实际工作中无法操作。有的只是名义上下放，实际工作中仍需省里审批。

其次，相关部门放权不一致，权力下放的整体性和系统性不足。相关审批事项，有的部门下放到县（市、区）一级，有的部门下放到设区市，影响了审批效率。部分下放权力事项在县（市、区）一级由于缺乏技术能力、人力、财力、物力而承接能力不足。还有的下放权力事项与地方需求不符，在基层审批量很小，权力下放的有效性和针对性不强。省级部门下放审批事项中，有的地市承接以来完全零审批的占到2/3，甚至80%。

此外，有的行政审批事项存在互为前置条件的情况。例如，国土部门建设用地土地预审意见需发改部门立项文件，而发改部门立项又需要国土部门预审意见。

改革的核心理念

■建设“四张清单一张网”，对于消除权力寻租空间、激发市场活力、打造最优发展环境，具有不可估量的重大意义。“四张清单一张网”改革的核心是什么？体现了什么理念？

□“四张清单一张网”改革的核心是规范政府权力运行，正确处理好政府与市场、政府与社会的关系，是一场权力的自我革命，以此为切入点撬动整个政府管理体制和运行机制的全面变革，真正建立起法治政府和服务型政府。从具体来讲：

首先，权力清单不是权力数量清单，权力清单改革也不仅仅是精简权力数量，还要精简权力空间、权力流程，并在精简权力的基础上规制权力、配优权力，使政府能够在简政放权的同时更好发挥作用。比如，要加快推进政事分开，使各部门能够进一步加强发展战略、规划、政策、标准等制定和实施，同时推进事业单位走向市场。要加快行政执法体制改革，清理整合各类行政执法队伍，推进跨部门、跨行业综合执法，让几个“大盖帽”合成一个“大盖帽”，等等。

其次，深化责任清单改革，不是数量上增减的问题，责任清单“强身”就是要明确责任，使责任可追溯、可考核。

第三，企业投资负面清单改革，目的是要充分发挥市场在要素配置中的决定性作用，关键是要把十八届三中全会提出的“企业投资项目，除关系国家安全和生态安全、涉及全国重大生产力布局、战略性资源开发和重大公共利益等项目外，一律由企业依法依规自主决策，政府不再审批”落到实处。

第四，财政专项资金管理清单是撬动政府职能转变的重要支点，是浙江的一大创举，目的就是要把省级部门从传统的分钱分物工作模式中解放出来，把精力更多地放在发展战略、规划、政策、标准等制定和实施上，促进政府职能转变。

第五，政务服务网是深化政府自身改革的重要载体。政务服务网的本质是“互联网+政务服务”，目的是推进政府治理现代化，让所有浙江老百姓与政府打交道的方式发生质变，真正建成“政务淘宝”，方便百姓，要变“面对面”为“心贴心”，成为百姓的贴心网。

■检验“四张清单一张网”的改革成效，应树立什么样的评价标准？前不久，省人大常委会开展了“四张清单一张网”改革的专项督察，您怎么看待？

□改革的成效如何应该是群众说了算，企业说了算，基层说了算，并且是可量化可考核可比较，因此必须树立以人民为中心的评价标准。重点是三个方面：

首先为群众服务更便捷。要全面推行政务服务网络化，加快实现政务服务线上线下一体化运行，简化服务流程，创新服务方式，让群众办事更方便、更快捷、更有效率。

其次为企业服务更担当。要建立健全企业服务责任机制，对服务企业敢于担当的不予追责，对不担当的要重罚，积极为企业发展创造良好的制度环境，切实解决不敢为、不愿为的问题。

再次为基层服务更精准。积极推进服务重心下移，切实把基层需要的管理权限下放到基层。尤其要强化部门之间的服务，建立部门协同办事机制，解决部门之间老死不相往来、谁都不买谁的账的问题。

前不久，省人大常委会开展“四张清单一张网”改革的专项督察，这是切实推动改革落地的有效举措，也是人大监督政府的重要方面。各地各部门以专项督察为契机，对改革全面梳理，直面基层现实需求，把改革推进的真实情况、突出问题和原因、改进对策弄清楚，明确整改落实方向。深化“四张清单一张网”改革不仅需要政府主动作为，自己革自己的命，更要广泛动员全社会力量，参与到对改革的监督与推动上来，形成全社会支持改革的良好氛围。

改革实践的关键

■有人说，“四张清单一张网”改革的关键是面对互联网蓬勃发展的时代，打造由现代治理理念与现代信息技术共同催生、演化的现代政务生态。对此，您怎么看？

□这个说法是非常正确的。“四张清单一张网”改革是一个有机整体，“四张清单”改革的效果最终都应该体现在“一张网”上。这是现代信息社会发展的必然趋势。

互联网革命发端于技术领域，发展于经济领域，如今已经渗透到经济社会的各个角落，潜移默化地改变着每一个人的生活方式，同时也对政府治理方式带来了新的机遇、挑战。当前，政府治理正面临一场革命性变革，信息化、网络化、智能化是必然趋势，电子政务将被用于解决政府的全方位管理和服务问题。当前，重点要大力发展服务型电子政务，围绕医疗、教育、社保、就业、住房等领域，构建跨部门的大型综合应用系统，构建一体化网上服务或一门式服务中心，为公众提供无缝对接的全流程服务，打造智慧民生。

■当前，我省各地开展了各具特色的实践，如宁波开展网上预约审批，绍兴试点“中介网上竞价服务”等，如何看待这些基层创新实践，对深化“四张清单一张网”改革有什么作用？

□浙江地方政府创新活跃，是“浙江现象”的一大亮点。目前，全省层面的诸多制度设计，很多都是通过总结推广基层政府创新经验而成为全省乃至全国的普遍模式。

基层政府直接面对企业和群众，最能真切感受到制度运行的实际效果和公共服务的质量，因此，基层政府的改革和创新往往聚焦矛盾和问题，具有很强的务实性。其对深化“四张清单一张网”改革具有十分积极的意义。

首先，通过权力下放，增强基层政府的治理自主权，提高基层创新活力，本身就是“四张清单一张网”改革的重要内容，是“四张清单一张网”改革成效的直接体现。

其次，通过总结和推广基层行之有效的创新实践，可以为全省的改革发展提供更有效的制度供给。

再次，各地从自身实际出发积极探索改革创新实践，有利于形成地区间改革创新的比学赶创的良好氛围，不断深化和丰富“四张清单一张网”改革，从而推动政府治理体系和治理能力现代化。