日本联合作战指挥体制改革及其困局

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两个以上军兵种或两支以上军队的作战力量，在联合指挥机构统一指挥下共同实施的作战称为“联合作战”。第二次世界大战后，日本自卫队受“和平宪法”的制约，从法律上丧失了发动战争和交战的权力，因此日本规避使用“联合作战”或“联军作战”等敏感用词，而是使用“联合运用”这一特殊政治用语。*“联合运用”主要含义相当于“联合作战”，但又不仅限于联合作战。根据日本学者的解释，“联合运用”是一个综合性概念，其中除核心的联合作战指挥外，还包括平时的教育训练、后勤和管理运营等内容。参见志鳥学修：《統合運用の意義》，载《国際安全保障》，2007(3)。尽管日本出于各种原因用“联合运用”代替“联合作战”，但本文统一使用“联合作战”或“联军作战”。目前，以美国为首的世界军事强国都在深化联合作战指挥体制改革。日本的联合作战指挥体制改革虽然起步较晚，但发展较快，短短几年便形成独具特色的联合作战指挥体制，值得我们关注。

一、联合参谋部和联合情报部的成立

日本成立自卫队后，一直实行陆上自卫队、海上自卫队和航空自卫队分立的作战指挥体制。按当时《自卫队法》规定，防卫厅长官在内阁总理大臣的指挥与监督下领导防卫厅工作，并通过陆海空自卫队参谋长指挥陆海空自卫队，陆海空自卫队分别按照自己制定的作战计划实施作战。同时设立辅佐防卫厅长官的参谋机构——参谋长联席会议，负责协助防卫厅长官指挥自卫队作战，以及协调陆海空自卫队的指挥与运用。但参谋长联席会议只是作为参谋长联席会议主席与陆海空自卫队参谋长的合议与协调机关，参谋长联席会议主席没有表决权，也不能对陆海空自卫队参谋长行使指挥权，权力相当有限。

1958年，美国加紧强化参谋长联席会议的权限和推动美军的联合作战。受此影响，日本防卫厅开始在内部就强化参谋长联席会议职能问题进行研究。作为最初的研究成果，1958年9月，防卫厅内局的考察官麻生茂提出了个人意见，被称为“麻生私案”。“麻生私案”提出扩大参谋长联席会议管辖的业务范围，如起草行动计划、传达命令和下达相关指示等；将参谋长联席会议主席的地位升格为“参谋总长”，授予其参谋长联席会议表决权。最终，日本自卫队“大幅度机构改革的目标没有实现，仅仅停留在对部分法律进行了修订”*宮崎弘毅：《統合幕僚会議の設置と強化に関する経緯》，《新防衛論集》第3卷第4号，82頁，1976。。1978年，日美签订《日美防卫合作指导方针》后，为顺利推进日美联军作战，要求自卫队实行联合作战的呼声空前高涨。*纐纈厚：《文民統制·自衛隊はどこへ行くのか》，80～82頁，東京，岩波書店，2005。1981年，日本防卫厅发表了强化参谋长联席会议职能的报告简报。对此，有人提出批评：“参谋长联席会议主席只不过是参谋长联席会议的会议主持人，如果授予其指挥三自卫队联合部队的实质权限，将对文官控制制度的关键环节防卫厅内局与‘制服组’的关系产生不良影响，造成二者之间的力量平衡发生微妙变化，进而给文官的发言权造成恶劣影响。”*《内局の力、後退の恐れ：統幕議長の権限強化》，载《朝日新聞》，1981-02-23。国会也围绕文官控制展开争论。最终，在当时的政治环境下，仍未确立联合作战指挥体制。

冷战结束后，日本在1995年版《防卫计划大纲》中提出：“为了使自卫队能够迅速而有效地遂行任务，需要特别关注通过充实参谋长联席会议的功能使各自卫队之间能够实现联合且灵活的运用，推进与有关机关之间的协作关系。”*防衛庁：《平成8年度以降に係る防衛計画の大綱について》，参见朝雲新聞社編集局：《防衛ハンドブック2011》，31頁，東京，朝雲新聞社，2011。1999年3月，日本修订了《防卫厅设置法》和《自卫队法》，给参谋长联席会议增加了在自卫队参加维和行动等非“防卫行动”任务时协调陆海空部队行动的职能，但这并未改变其作为协调机构的性质。*刘世刚、童伯文：《日本自卫队的联合作战体制建设》，载《外国军事学术》，2006(2)。2002年4月，防卫厅长官中谷元指示参谋长联席会议主席和陆海空自卫队参谋长开展“联合作战”研究。根据该指示，成立了由参谋长联席会议、陆海空自卫队参谋部和情报本部的要员组成的“联合作战研究小组”。当年12月，联合作战研究小组完成了《联合作战研讨成果报告》，并提交防卫厅长官。该报告阐述了从以往单独运用陆海空自卫队向联合运用陆海空自卫队转变的必要性，并提出若干重要措施：收回陆海空自卫队参谋部的部队指挥权，在自卫队联合作战方面实现辅佐防卫厅长官的一元化；取消参谋长联席会议，设立以“联合参谋长”为首的新的联合参谋机关——“联合参谋部”；强化陆上自卫队各军区，海上自卫队联合舰队，航空自卫队航空总队等的联合作战态势。*統合幕僚会議：《〈統合運用に関する検討〉成果報告書》(2002年12月19日)，载《朝雲》，2003-01-09。至此，“经历了约半个世纪，‘麻生私案’摇身一变，成了防卫厅和自卫队的公开提案，再次复活了。”*鈴木滋：《自衛隊の統合運用——統合幕僚組織の機能強化をめぐる経緯を中心に》，载《レファレンス》，2006(7)，16頁。

2004年12月10日，日本安全保障会议和内阁会议通过《2005—2009年度中期防卫力量整备计划》，明确提出：“为强化以联合作战为基础的体制，将对现行组织机构等进行重新审视，谋求高效化，并新设联合参谋机构，改编各参谋部。”*防衛庁：《中期防衛力整備計画(平成17年度～平成21年度)》，参见朝雲新聞社編集局：《防衛ハンドブック2011》，164頁。2005年1月21日，日本防卫厅向国会提交了《防卫厅设置法修正案》与《自卫队法修正案》，联合作战指挥体制改革进入组织改编的法律准备阶段。同年7月，修正案获得表决通过。2006年3月27日，参谋长联席会议正式改编为联合参谋部，日本正式启动联合作战指挥体制改革。

新成立的联合参谋部，设联合参谋长、联合副参谋长各1人，下辖“四部”(总务部、运用部、防卫计划部、指挥通信系统部)“三官”(首席法务官、新闻官和首席后勤补给官)，每部各设2个课，编制员额从参谋长联席会议时期的300人扩充至500人。联合参谋长是联合参谋部的最高长官，对“四部三官”具有指挥权，其主要职责是基于联合作战的视角，制定陆海空自卫队的行动与训练计划以及与此相关的教育训练、编成、装备、采购、补给等事务，执行防卫厅长官的方针与计划。联合副参谋长辅助联合参谋长工作。首席法务官和新闻官分别负责法律事务和新闻报道方面的工作。首席后勤补给官负责后方补给的计划和实施，以及卫生保障和运输工作。此外，还设置联合参谋部学校作为教育机关。

防卫厅在成立联合参谋部的同时，将情报本部从联合参谋部中分离出来，升格为防卫厅直属机关，从而进一步明确了情报本部作为防卫厅“中央情报机构”的地位与作用。*为了对以往各自为政的陆海空自卫队情报部门进行整合，1997年1月20日，防卫厅在参谋长联席会议下成立“情报本部”。情报本部的独立，“可以使防卫厅长官得到迅速、准确和直接的情报报告，从而发挥防卫厅各情报机构的整体作用，使防卫厅的各种情报得以充分利用”。*刁文清：《日本自卫队联合运用浅探》，载《国防大学学报》，2006(3)。但是，情报本部与联合参谋部的并立也导致了自卫队的联合作战指挥与情报体系的分离，难以实现对自卫队的快捷、高效指挥。因此，为了集中、高效地向自卫队提供直接而必要的情报信息，在情报本部之下新设联合情报部。联合情报部一方面对陆海空自卫队参谋部的情报机能实施一元化管理，另一方面对联合参谋部进行支援，从而增加了联合参谋部和情报本部之间的协调关系。

二、构建联合作战指挥体制的原因和影响

日本构建联合作战指挥体制主要出于以下几点考虑：一是为了陆海空自卫队能够联合、迅速、高效地遂行作战任务。在原有作战指挥体制下，陆海空自卫队即使在同一地域展开联合行动，也因拥有各自的作战构想，需由原参谋长联席会议进行协调，从而使自卫队行动的迅速性和有效性大打折扣，无法迅速、高效地遂行作战任务。二是为了从整体上辅佐防卫厅长官。在原有作战指挥体制下，陆海空自卫队参谋长和参谋长联席会议从各自观点出发辅佐防卫厅长官，这种“各自为政”的痼疾既影响了对防卫厅长官的有效辅佐，又给迅速、高效地遂行作战任务带来障碍。三是为了提高日美安保体制的实效性。在原有作战指挥体制下，日美联军作战时，自卫队没有统一的作战指挥官，陆海空自卫队要分别派遣联络官，分头与美军建立联络，导致日美在联军作战时的指挥协调头绪繁多，程序复杂，严重影响了联军作战的指挥效率。

与参谋长联席会议相比，联合参谋部被赋予了真正的联合作战指挥权限。这主要表现在以下两个方面：首先，此前陆海空自卫队行动的指挥命令由陆海空自卫队参谋长负责执行，陆海空自卫队参谋部均设有“防卫部运用课”，负责陆海空自卫队的行动和部队的运用,如今自卫队运用方面的权限都集中于联合参谋部和联合参谋长，陆上自卫队五个军区司令部、海上自卫队联合舰队司令部，航空自卫队航空总队司令部的指挥官与联合参谋长直接联系，而陆海空自卫队参谋部退出作战指挥链，职能转向作战行动以外的采购、补给和人事等行政事务。其次，参谋长联席会议原本作为陆海空自卫队的合议与协调机关，陆海空自卫队参谋长均为会议成员，辅佐防卫厅长官指挥自卫队的权限在陆海空自卫队参谋长手中，如今联合参谋部作为防卫厅长官统一指挥、管理陆海空自卫队的最高参谋和指挥机构，实现了对防卫厅长官的一元化辅佐。

值得注意的是，日本在研究自卫队的联合作战时，并没有直接照搬美国的做法，而是根据陆海空自卫队的特点和现状，选择便于操作的编组形式，注重在不断完善联合作战指挥体制的同时，保持陆海空自卫队原有的发展传统和模式。正如联合参谋部第一任参谋长先崎一所说：“我认为没有必要从一开始就寻求一步到位。在现有体制下，陆海空自卫队表现良好，因此，还是应该在尊重陆海空自卫队50年的历史、传统与文化的基础上，建立联合作战体制。”*载《朝雲》，2005-08-18。为此，日本采取了相对灵活的临时性编组形式，即平时不设立联合部队或联合司令部，陆海空自卫队在陆海空自卫队参谋长领导下从事日常业务和教育训练，以保持陆海空自卫队依照军种特点相对独立地发展所需的能力，同时又必须通过经常性的联合训练与演习等，提高与保持各军种部队的联合作战能力；必要时，根据事态发展需要，从陆海空自卫队抽调必要部队，迅速编成临时性的联合任务部队和联合作战司令部，遂行作战任务。此外，自卫队一些高官认为：“有时作战行动仅限于空战或海战，在这种情况下，仅出动航空自卫队或海上自卫队实施作战即可，没有必要联合。在上述作战行动中，再设一个联合指挥官是一种浪费。”*DRCドクトリン基本研究グループ：《統合運用のあり方——作戦レベルの指揮》，《DRC年報2008》，2008年。因此，在推动联合作战指挥体制改革过程中，日本既重视贯彻以联合作战为首选行动方式的指导思想，也充分强调警惕“联合万能论”，避免误导部队运用模式走向僵化。

三、联合作战指挥体制改革的实践及其深化

日本联合作战指挥体制改革过程中，十分重视利用军事演习、救灾等非战争行动检验联合作战体制改革的成果，如日本新潟县中越冲地震救灾行动、海地地震救灾行动、应对朝鲜发射导弹行动、索马里亚丁湾反海盗行动，以及日本“3·11”地震救灾行动等。特别是“3·11”地震救灾行动，“不仅是自卫队史上规模最大的一次军事行动，而且首次真正实现了由军种(区)司令指挥三军联合任务部队的行动。”*江新凤：《日本自卫队“3·11”地震救灾行动的特点、经验及教训》，载《外国军事学术》，2012(3)。在此次救灾行动中，自卫队的联合作战能力得到了集中检验。

“3·11”地震发生后，日本防卫省*2007年1月9日，防卫厅正式升格为防卫省。迅速成立“灾害对策本部”，并迅速组建“救灾联合任务部队”和“核救灾派遣部队”两支临时联合救灾部队开展救灾行动。这两支联合救灾部队分别由陆上自卫队东北军区司令和中央快反集团司令担任指挥官。特别是在“救灾联合任务部队”中，海上自卫队横须贺警备区司令和航空自卫队航空总队司令须接受东北军区司令的指挥，首次实践了由军区司令统一指挥和协调三军联合任务部队的联合作战指挥体制。此外，“为实施联合救灾行动，防卫省在多个层级打乱了原有的部队隶属关系，以确保两支联合救灾部队的指挥顺利实施。”*刘世刚、骆元华：《日本自卫队参与“3·11”地震救灾的经验教训及几点思考》，载《军事学术》，2011(7)。

“与目前的美韩联军不同，日美联军作战并不是在单一指挥官的指挥下、由自卫队和美军共同实施的行动，而是自卫队和美军各自成立了联合任务部队。”*福好昌治：《強化される空の日米共同作戦》，载《軍事研究》，2011(9)。“3·11”地震发生后，美军编成联合支援部队，展开代号为“友人作战”的救援行动。美军联合支援部队由美军太平洋舰队司令指挥，下辖陆海空三军部队及海军陆战队。由于日本自卫队的联合任务部队和美军联合任务部队有着各自独立的指挥系统，因此，日美联合任务部队为了进行情报共享和任务分工协调等，在此次联合救援行动中设立了日美协调所。日美共设立了三个协调所：在救灾联合任务部队司令部仙台设置日美联合作战协调所，总体协调两军的救灾活动；在防卫省联合参谋部市谷设置联合运输指挥所，对运输业务进行总体指挥；在驻日美空军司令部横田设置联合航空协调所，对灾害派遣的飞行设施进行航空管制。2011年6月，日美安全保障协商委员会在发表的《应对东日本大地震救灾合作》中评价道：“自卫队及美军在市谷、横田和仙台3处派出了联络员，成立了日美协调所，发挥了以意见沟通和运用协调为核心的职能，这一宝贵经验将成为未来应对所有事态时的典范。”*日米安全保障協議委員会：《東日本大震災への対応における協力》，2011年，1頁，http://www.mofa.go.jp/mofaj/area/usa/hosho/pdfs/joint1106_03.pdf。

救灾任务结束后，防卫省于2011年8月发布了《关于应对东日本大地震的教训事项》的研究报告，对自卫队救灾行动进行了总结和评估，认为：“各军种部队应在联合任务部队的框架下统一展开行动，应为将来建立常设的联合任务部队做好编组和计划方面的准备。”*防衛省：《東日本大震災への対応に関する教訓事項》，2011年，8頁，http://www.mod.go.jp/j/approach/defense/saigai/pdf/kyoukun.pdf。

经过“3·11”地震的实践检验后，日本防卫省和自卫队主要从以下几个方面继续深化联合作战指挥体制改革。

(一)进一步强化联合参谋部的职能。自2006年联合参谋部成立以来，自卫队一直以“作战指挥一元化”为目标，谋求联合参谋部作战指挥职能的进一步强化。2013年7月26日，日本防卫力量发展方向研讨委员会在《关于防卫力量发展方向研讨的中期报告》中提出：“从组织和编制等硬件以及业务要领和人事等软件两方面，对成立已7年的联合参谋部的职能和作用重新进行检验十分重要。”*防衛力の在り方検討のための委員会：《防衛力の在り方検討に関する中間報告》，2013年，8頁，http://www.mod.go.jp/j/approach/agenda/guideline/2013_chukan/20130726.pdf。2013年8月30日，防卫力量发展方向研讨委员会在《防卫省改革的方向》中明确提出：“须在防卫会议之下，设立应对事态的有效协调机构，同时对运用计划局进行机构改编，以确保将部队实战运用职能统一归并到联合参谋部。”*防衛省：《防衛省改革の方向性》，2013年，4頁，http://www.mod.go.jp/j/approach/others/kaikaku/pdf/hoko_20130830.pdf。

(二)研究设立陆上总队问题。早在2004年制定的《防卫计划大纲》中，日本已经开始讨论设立陆上总队的问题。《关于防卫力量发展方向研讨的中期报告》提出：“与海上自卫队和航空自卫队不同，陆上自卫队没有统一指挥全域部队的司令部，有必要深入研讨在陆上自卫队设置中央指挥组织，以及该组织与各军区的关系。”*《防衛力の在り方検討に関する中間報告》，8頁。2013年版《防卫计划大纲》进一步明确提出：“将新设管理陆上自卫队各军区的统一司令部，使各军区司令部的指挥和管理功能更加有效、合理，努力实现陆上自卫队作战基本部队在全国迅速和灵活地运用。”*防衛省：《平成26年度以降に係る防衛計画の大綱について》，参见朝雲新聞社編集局：《防衛ハンドブック2015》，59頁，東京，朝雲新聞社，2015。随后制定的《2014—2018年度中期防卫力量整备计划》更加具体地提出：“改革部分军区司令部的职能，新建陆上总队，并撤销中央快速反应集团，将其所属部队编入陆上总队。”*防衛省：《中期防衛力整備計画(平成26年度～平成30年度)について》，参见朝雲新聞社編集局：《防衛ハンドブック2015》，69頁。陆上总队成立后，将可实现对日本五大军区各部队实施统一的指挥运用，同时与海上自卫队、航空自卫队以及美军方面也可进行统一协调沟通。

(三)设立常设联合任务部队。按照原计划，日本自卫队不设立常设的联合任务部队，而是根据任务需要组建临时任务部队遂行作战任务，任务一结束，即各自归建。但自卫队根据业务需要，相继组建了一些常设的联合任务部队。早在2008年3月，自卫队便成立了直属于联合参谋部的第一支常设联合部队——“指挥通信系统队”。该部队由司令部、保密监察中央指挥运用队和网络运用队构成，编制160人，主要负责全天候监视控制防卫信息通信基础设施与中央指挥所系统，以及应对网络攻击、研究网络战的有关战术等。*河津幸英：《自衛隊のサイバー?宇宙情報作戦と海外派遣作戦》，载《軍事研究》，2012(1)。2014年3月，自卫队又成立了由陆海空自卫队组成的联合任务部队——“网络空间防卫队”。该部队作为防卫省应对网络安全威胁的核心部门，集网络信息安全、情报收集共享、网络保护、网络安全训练、调查研究与技术支持于一体。

(四)研究常设联合作战司令部。日本自卫队在建立联合参谋部之初便开始研究建立常设司令部问题。2013年以来，研究方向基本指向“新设中央司令官”或“增设副联合参谋长”担任联合司令官(定位为自卫队“二号人物”)，并以现有联合参谋部运用部扩编联合司令部。未来如果实现此举，自卫队的联合作战指挥链条将从目前的“统帅部(联合参谋长、联合参谋部)——联合特遣部队指挥官”变为“统帅部——联合司令官、联合司令部——联合特遣部队指挥官”。此举作用有三：首先，当前联合参谋长既要作为首相和防卫大臣的最高军事参谋提供有关政治和战略方面的咨询建议，也要作为军方最高政治发言人为自卫队阻断后方政治干扰，还要基于联合作战视角领导防卫力量建设，更要进入作战指挥链条在事实上参与军令指挥。常设联合作战司令部有助于剥离联合参谋长的军令指挥权，使其专注政治和战略方面辅佐职责。其次，由于自卫队规模与作战范围有限，仅与美军战区司令部相当，若以联合参谋长对应美军太平洋总部司令，则日美联军作战体制难以理顺；常设联合作战司令部则可在作战指挥体制上以“首相、防卫大臣、联合参谋长——联合作战司令部——联合特遣部队”与“总统、国防部长、参联会主席——太平洋总部——联合特遣部队”形成更为顺畅的匹配。第三，自卫队认为，多正面、多样化、同时性的“复合态势”很可能会是未来威胁的主要形态；着眼于此，常设联合作战司令部可以作为位于各方向联合特遣部队司令部之上的最高级指挥机构，从日本战争全局出发遂行全盘作战指挥。*张人龙、薛飞：《日本自卫队联合作战体制特点》，载《外国军事学术》，2015(11)。

(五)优先实现日美军种作战体制对接。日美海军司令部早已在横须贺基地实现对接，且联军作战训练体制较为成熟。为了建立日美共同应急机制，加强日美司令部之间的协同指挥，提高日美联军指挥与作战能力，特别是弹道导弹防御作战能力，2012年日本航空总队司令部迁入驻日美军空军司令部所在的横田基地，同时设立“日美联合作战协调所”。2013年3月，日本中央快速反应集团移至座间基地，与美陆军第1军司令部实现同地部署。至此，日本自卫队联合参谋部和军种参谋部与驻日美军司令部和驻日美军军种司令部、日本陆上自卫队军区与美国第1军、日本海上自卫队联合舰队与美国第7舰队、日本航空自卫队总队与美国第13航空队都已基本实现对接。自卫队“联合参谋长——各军区司令、联合舰队司令、航空总队司令——军种部队或联合任务部队”三级指挥体制，与美军“太平洋总部或中央总部等战区司令——第1军司令、第7舰队司令、驻日空军司令——联合特遣部队”三级指挥体制也已分别对应。

从总体上来看，日本自卫队作战指挥权的统一包括两个方面：一是陆海空自卫队参谋部所掌握的作战指挥权向联合参谋部的转移；二是防卫省内部部局所掌握的指挥控制权向联合参谋部的转移。目前，日本已基本解决了第一个问题，第二个问题则正在逐步实现。

四、联合作战指挥体制改革的困局

军事改革是一项系统工程，必须处理好系统内部诸要素之间的关系。日本自卫队以联合作为未来发展的方向，但并非联合就能解决所有问题。

(一)陆海空自卫队的军种“壁垒”。尽管日本也认识到军种文化差异造成的文化“壁垒”是阻碍联合作战和训练顺利实施的一大障碍，并试图通过改革消除这种障碍，但陆海空自卫队诞生背景不同，文化性格各异，短期内难以真正融合。*关于三自卫队的特性，日本有一种评价：陆上自卫队是“组织细密、顽固不化”，海上自卫队是“墨守成规、唯我独尊”，航空自卫队是“勇猛果敢，支离破碎”。冷战的终结使得在日本本土发生大规模地面战的可能性大幅降低，随着改革的不断深化，陆上自卫队面临着比海上自卫队、航空自卫队更大的裁减压力。海上自卫队由于和美军拥有特殊的亲密关系，久而久之有些傲慢，有时绕过防卫厅，直接和美国海军与外务省沟通。航空自卫队则是战后在美国空军的指导和帮助下成立的，没有任何历史包袱。特别是在推进信息化过程中，陆海空自卫队不同程度地存在信息系统标准不统一，战时难以兼容等问题。虽然自卫队采取了各军种互派联络员到其他军种负责协调联合作战的做法，但效果有限，联络员很难融入到不同军种的氛围中。*崔岚：《日本军事转型的重点及其成败》，载《外国军事学术》，2013(3)。对此，有日本高官提出：“陆海空各有各的特点，要同时把三者整合起来是不实际的，众口难调，与其这样，不如充分发挥每一方的优势和特色。”*华丹：《日本自卫队》，226页，西安，陕西人民出版社，2014。

(二)“力量的使用者”与“力量的提供者”。自卫队创设联合参谋部的目的在于将有关作战指挥方面的事务全部归于该部，实施一元化管理，使之成为“力量的使用者”。与此同时，缩小陆海空自卫队参谋部作战部门的权限，仅让其继续承担本军种的教育、训练和人事管理等职责，使之成为“力量的提供者”。两者责权区分，克服了以往联合作战指挥有联无合、军种协调不畅等弊端。但另一方面，陆海空自卫队参谋部同时也是“力量的执行者”。陆海空自卫队参谋部由于丧失了研究制定作战计划以及制定与此相适应的部署等权限，一旦发生所谓“有事”情况，只能遵照联合参谋部的指示，不能适应瞬息变化的战场形势。除了作战指挥权之外，更为重要的是，陆海空自卫队参谋部的情报部门也在“一元化管理”的名义下被裁撤，情报部门被整合到直接隶属于防卫省的情报本部，其本该发挥的参谋功能大幅弱化。

(三)联合参谋长与联合作战司令部。随着日本自卫队参与国际合作以及国内活动的范围进一步扩展，联合参谋长与政治之间的关系也越来越密切。联合参谋长是首相和防卫大臣的最高军事参谋，同时，在国会以及各种委员会中，向除防卫大臣以外的大臣、政治家、各省厅相关人员、地方自治体领导、媒体等进行说明、解释、协调的工作量也在激增。也就是说，联合参谋长必须能够有效发挥军事参谋功能，准确地指导军事，同时必须确保作战不受政治评论和政治气候的影响。为此，日本有学者提出为确保联合参谋长能够致力于遂行战略和政治层面的职能，把作战层面的指挥权下放给下一级指挥官，设立“联合作战司令部”，作为常设联合指挥机构，并建议由副联合参谋长担任联合作战司令部的指挥官。那么，日本是让作为自卫队头号人物的联合参谋长继续执掌“军令”呢，还是将其工作重点置于“军政”，将“军令”大权下放呢？如果选择前者，联合参谋长将继续陷入军政事务中，恐怕很难专心致力于作战指挥。如果选择后者，联合参谋长不再是军令部门的头号人物，不再具体负责军令事项，又如何能够出色地对联合部队行使指挥权，如何能够成为辅佐防卫大臣和首相的优秀军事专家呢？

(四)“陆上总队”与“地方队”。联合参谋部在探讨陆海空自卫队的作战任务时，需要听取陆海空自卫队参谋部的意见。海上作战事务有联合舰队司令部负责，航空作战事务有航空总队司令部负责，但涉及到地面作战时，由于没有“陆上总队”，容易造成协调上的不便。此外，在日美实施联军作战时，与美军海上部队挂钩的部队是海上自卫队联合舰队，与美军航空部队挂钩的部队是航空自卫队航空总队，而与美军地面部队挂钩的陆上自卫队则异常复杂，包括5大军区和中央快速反应集团等“地方队”，“从而大幅增加了日美军事协同的复杂性”*矶部晃一：《新編陸上総隊のあるべき姿》，载《軍事研究》，2016(3)。。为此，日本一直在研究设立“陆上总队”，统一管理陆上自卫队各“地方队”。但是，陆上自卫队与海上自卫队、航空自卫队有着明显的不同。首先，海上自卫队和航空自卫队是以战斗部队为主体，陆上自卫队的军区下属机构非常庞杂，不但下辖有战斗部队，还有地区补给处、教导处以及地方合作本部等部队或机关，拥有从防区部队运用到区内物资采购、队员招募补充与教育、承担军地合作等多种职能。其次，航空自卫队具备空间上的广泛性，战机必须在日本全境机动。海上自卫队的作战海域也极其广阔。与此形成鲜明对比的是，陆上自卫队作战区域具有一定范围。第三，航空总队司令官能在指挥中心大屏幕上掌握正在领空执行任务的所有战机情况，联合舰队司令也能宏观把握海上自卫队战舰、潜艇的情况，陆上自卫队则很难掌握10多万官兵的动向。为此，陆上自卫队的武官中有许多人不同意废除军区司令部。对此，海上自卫队参谋部和航空自卫队参谋部则认为其“是为了保留职位”*江口博保：《自衛隊における統合部隊編成のあり方を問う》，载《軍事研究》，2013(9)。。

(五)“制服组”与“西服组”。日本防卫省官员主要由两部分组成，一是以联合参谋部和陆海空自卫队参谋长为首，穿着制服的武官，称为“制服组”；一是以防卫省长官、内部部局各局长为首，穿着西服的文官，称为“西服组”。战后《日本国宪法》不仅专设第九条禁止日本拥有军队和对外战争权，而且建立了“西服组”领导“制服组”的文官控制制度。20世纪30年代，日本正是在内阁势力逐渐弱化，军部势力不断坐大的情况下，最终走上军国主义道路。战后日本正因为有“西服组”对“制服组”的制约，所以有效堵塞了战前那种军队肆意干预政治的渠道。然而，日本自民党和极端保守势力出于自身政治目的，刻意操弄所谓的“改革”，废除了自卫队恣意妄为的一道重要防线。在作战决策方面，对防卫大臣的辅佐权从“西服组”扩大到“制服组”，实际上取消了防卫省文官相对武官的优势地位；在部队运用方面，废除了此前掌管自卫队行动作战的文职部门“运用计划局”，由联合参谋部统一负责，这意味着“制服组”将成为自卫队作战等各项行动的主导核心。日本这种妄图动摇“文官制度”的法制基础举动，无疑是十分危险的玩火行为。