初探行政事业单位内部控制存在的问题及对策

文/郭艳婷



初探行政事业单位内部控制存在的问题及对策

文/郭艳婷

摘要：《行政事业单位内部控制规范（试行）》的颁布与实施有着十分重大意义，能够有效提升行政事业单位内控管理水平，促进其健康发展。本文阐明完善的内部控制对行政事业单位的重要性，立足于现阶段我国行政单位内部控制方面存在的问题进行梳理，提出完善行政事业单位内控体系的建议。

关键词：行政事业单位；内部控制；建议

内部控制作为提升相关部门工作的科学高效、日常有序运行的重要方式。为充分发挥内部控制在行政单位建设中的作用，实现内部控制风险防范体系的构建，财政部2012年11月印发了《行政事业单位内部控制规范（试行）》（简称：《规范》），要求相关单位自2014年元月起实施。《规范》的颁布与实施促使行政事业单位内部管理制度日益健全，管理水平得到显著提升。但与企业内部控制制度体系相比，行政事业单位内部控制体系的建设仍稍显欠缺，部分行政事业单位存在重视不够、制度建设不健全、发展水平不均衡等问题，导致行政事业单位的内部控制工作不论是在制度建设、机制设计还是监督管理方面都较为滞后。因此，本文首先阐述完善行政事业单位内部控制的必要性，在认真梳理当前行政事业单位内部控制体系运行现状的基础上，查找问题并提出完善建议。

一、行政事业单位建立完善内部控制的意义

行政事业单位内部控制是行政事业单位为了控制风险，保护资产安全完整，而制定的各种规章制度和规范性程序。完善的内部控制制度体系对行政事业单位的发展发挥着巨大的作用，它是有效防范舞弊和预防腐败、提高公共服务效率和效果的必然要求；它有利于行政事业单位提高管理水平，并保证资产安全和有效使用。即通过建立健全内部控制将单位的风险降至可接受的低水平，并为行政事业单位更好地履行社会职能提供保障。

二、行政事业单位内部控制现状及存在的问题

根据《规范》行政事业单位内部控制活动包括预算、资产管理、政府采购、项目建设和合同等。《规范》的颁布为行政事业单位进行内部控制体系建设提供了指引，但仍存在一些问题。

（一）内部控制意识不足

内部控制作为单位防范和管控经济活动风险而建立的内部管理系统，由内部控制环境、风险评估、控制活动等组成，其中控制环境决定了单位的基调，影响单位全体成员的内部控制意识。目前，部分行政事业单位存在整体内部控制意识不足问题，认为行政事业单位的资金来源较为稳定，没必要进行风险控制；有些单位认为内部控制仅是财务部门的一项工作，财务制度就是内部控制制度，没能认清内部控制对行政事业单位发展的重要性；同时，未清楚界定权责，在出现问题后相互推诿现象时有发生；重制度本身制定，轻制度有效执行，这些都是由于缺乏正确的内部控制意识，进而导致单位内部控制体系不健全。

（二）内部控制机制不健全

1.内部控制法律法规不健全。《规范》作为行政事业单位有关内部控制的首个规定，对行政事业单位内部控制体系建设意义重大，但仅是一个原则向导性文件，尚未建立完整、详细的内部控制法规及应用评价等配套指引，对于行政事业单位内部控制体系的持续健全及实际工作的开展缺乏指导。同时，《规范》将内部控制的客体界定为经济活动风险，而非经济活动的风险暂未纳入内部控制的范围。

2.内部规章制度的制定不健全。与内部控制活动的类别相对应，大多数的行政事业单位都结合法律法规及自身实际情况制定了较为详细的财务与预算管理、采购与资产管理、建设项目与合同管理等方面的规章制度。但仍有部分行政事业单位存在制度建设不全面、不完善问题，以至于某些业务在执行中存在漏洞、缺乏制度约束。主要表现包括：一是内部控制的相关制度影响力有限，无法对所有工作人员的行为带来深刻的影响，导致很多业务在开展过程没有标准，内部控制效果不明显。二是有些行政单位虽然建立了较为完整的内部控制规章制度，但是在实际的操作工程中存在内部控制政策执行力低等问题。

3.行政部门内部控制组织机构设置存在漏洞。根据《规范》规定“行政事业单位应设置单独的内部控制职能部门或确定内部控制牵头部门，负责组织协调内部控制工作。”即认为，确保内部控制制度顺利实施是内部控制职能机构或牵头部门的一项重要职责。但仍有部分行政事业单位在内部控制机构设置中存在：内部控制机构不独立，多附属于财务部门或纪检部门，进而内部控制活动多限于财务控制或纪律监督，涉及其他方面经济活动的内部控制执行较少；亦或内部控制机构设置不健全，职责分工不明确，存在问题彼此推诿；此外，个别行政事业单位将内部控制等同与质量控制，尚未针对各业务流程设计内部控制程序及检查程序。

（三）内部监督机制不健全

内部控制是否能够有效发挥作用离不开内部监督。当前，我国大多数的行政事业单位内部审计机构存在机构不健全或不独立、专业人员缺乏或独立性不够等问题，这就导致内部控制监督职能难以发挥。另外，单位领导层往往对内部监督部门不够重视，这也将严重影响内部控制监督职能的发挥。

三、建立完善的行政事业单位内部控制的几点建议

（一）强化内部控制全员参与意识，强调领导风险责任

《规范》指出：“单位负责人对本单位内部控制的建立健全和有效实施负责。”即行政事业单位的领导人员要充分认识内部控制的重要性，增强内控意识，将权利和责任落实到人，使全体员工都能积极参与到内部控制建设活动中，此外，各单位还应积极开展宣传和培训，树立正确的内部控制理念，让每位员工熟悉、掌握内部控制的理念、内容与方法，通过业务流程梳理，明确业务环节，进而有效防范风险。适时建立奖优罚劣考核奖惩机制，保

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