公共决策中公民参与机制研究——以合肥市力推政务公开为视角

孙 瑾，杨晓萍，李 凤，艾合塔古丽·亚勒洪

（新疆农业大学，新疆 乌鲁木齐 830052）

公共决策中公民参与机制研究
——以合肥市力推政务公开为视角

孙 瑾，杨晓萍，李 凤，艾合塔古丽·亚勒洪

（新疆农业大学，新疆 乌鲁木齐 830052）

公共决策是指公共组织在管理社会公共事务过程中所做出的决定。有效的公民参与是公民与决策者之间的良性互动，同时也为公共决策的质量提供了保障。以合肥市力推政务公开为视角，探索现阶段合肥市政务公开与公民参与的现状以及方式与程序，通过分析政府推行政务公开中存在的公民参与意识不强，各部门信息公开状况不平衡和缺乏完善的法律保障等问题，提出了完善政府政务公开中市民参与机制的有效措施。政府应该转变公民的参与理念，壮大非政府组织的力量；规范政务公开的法律法规，建立责任追究制度；加强政务公开的广度与深度，大幅提高行政能力。

公共决策；公民参与；政务公开

一、引言

信息技术的发展推动了信息的传播速度，促进了政府与公民之间的互动，使得公民更便捷地获得政府活动的相关信息并参与其中给予反馈意见，公民参与成为了公共决策制定中的重要组成部分[1]。在我国，公民参与机制是公民在政府领导下参与到政府决策中的过程，公民参与机制是我国现代民主政治的客观表现，越来越多的公民参与实践表明有效的公民参与提高了公共决策的科学性与可行性。

为了让公众进一步掌握政府决策与政务活动，政府大力推进政务公开工作，落实了公民的知情权，参与权，监督权，提高了公民参与度，推进了民主政治的发展[2]。当前，政府制定公共决策的方式已与以往大不相同，公民参与被作为公共决策的制定与执行过程中极为重要的组成部分，它在政府决策与公民之间架起了一座相互沟通的桥梁，决策者不再是“闭门造车”，脱离实际，他们从幕后走出来倾听民众的意见，解答民众的困惑。对公民而言，公民参与能使民众从维护自身群体利益出发，提出相关问题的诉求，他们有机会对那些关系到他们生活的公共决策产生影响，并在社会管理中发挥作用。

二、合肥市政务公开与公民参与现状

自2008年以来，合肥市以增强政府公信力为目标，市政府大力推进政务公开工作，为保障政务公开有章可循，有法可依，合肥市政府贯彻落实了《政府信息公开条例》，有力地促进了依法行政。

合肥市政府力图将政务公开工作作为民主执政，科学执政和积极引导公民参政议政的重要途径，积极开设了多种形式的公民参与平台[3]。由政府主导的合肥市政府信息公开网站自创立以来便受到合肥市民的持续关注。站内开设了政府信息公开年报，政策文件，财政资金信息公开栏以及包括食品，教育，环境专项领域和医疗卫生，社会救助，房屋征收等重点领域的信息公开专栏。这几大版块的内容都是关系到市民生产生活的重要领域的公共政策，有关信息会及时发布并更新，保证决策结果的公开、透明，以便市民了解与监督。其中网站较为特色的当属舆情收集回应版块，其致力于收集市民对公共政策的建议与要求，且通过相关机制将市民建议引入到决策过程中，是积极鼓励公民参与公共政策制定的有效路径。例如在合肥市滨湖新区的建设规划项目中，合肥市地铁1号线票价调研等商定的政策结果都采纳了市民的相关建议，保证了决策的民主性，也大大提高了政策的可行性与科学性。政府信息公开网站内还附有合肥政务微博的网页链接。其中“我向市长说句话”的留言版块更近距离的与市民互动和沟通，及时的了解民众的诉求并通过留言选登环节对市民关心的拆迁补偿，就业保障等民生问题给出回应，推动了公民参与社会公共管理。政府除了利用新媒体与市民积极互动外，也充分利用了传统媒体。例如合肥广播电台的《规划之声》栏目就曾对滨湖新区“引湖入城”的设想开展了市民投票活动。政府倾听民意，尊重民意，由政府为主导，当地媒体协作搭建的多种方式的政民联动平台，引导公民参政议政，为推动政务公开的工作进程和完善公民参与制度提供了有利条件。

伴随着公民意识的不断增强，公民在参与到公共政策的制定中时也会追逐自身群体利益的实现，公民参与的热情也不断膨胀。因而一些由群众自发成立的社会组织为了维护共同的利益应运而生。公民借助这些社会公益团体，社区组织，非政府组织通过开办专题研讨会，开设论坛等方式参与到公共决策的讨论与社会公共事务的管理中，他们的影响力虽不及政府却也在不断扩大，在政府公共决策的参与方面发挥着越来越重要的作用[4]。例如，一些倡导低碳生活的NGO就曾组织志愿者开展垃圾分类活动，在环境决策与管理上表现出积极的参与态度，他们引导公众参与决策，在协助政府管理社会公共事务中发挥越来越重要的作用，迫使政府在做出公共决策时要考虑各方利益的均衡。无论是由政府牵头，当地媒体配合搭建的公民参与平台还是由社会团体自发组织的公民参与平台，都为公民参与公共决策的制定提供了有效的途径，也为公共决策的质量提供了保障。参与平台的多元化推动了公民参与的步伐。

三、合肥市政务公开参与方式与程序

政务公开是指行政机关将各项决策规划的内容及进程采取主动或依申请的方式向公民予以公开，以便公民及时了解和掌握政府决策与发展动态。政务公开推进了政府运作的透明化，实现了让权力在阳光下进行。政务工作的正常运行离不开公民参与，如今，新媒体的蓬勃发展使得公民参与的方式也更加多元化，例如，合肥市市民参与政务公开可通过网上查询，前往办公大厅或市图书馆，档案馆等方式查询相关政务信息。根据《中国人民共和国政府信息公开条例》规定，公开的政府信息分为主动公开和依申请公开两类。

(一)政府主动公开的信息

对于政府主动公开的政务信息合肥市政府主要依托政府公开官方网站，定时对教育，社会保障，医疗卫生，社会救助等涉及公众利益的重点领域的相关政策，法规及时更新，让公民便捷的取得和利用相关政务信息，同时也在政府办公大厅设立了电子公告栏和公共查阅室。政府还充分利用了电视，广播，报刊等公共媒体公开相关政务信息，例如召开新闻发布会，听证会，咨询会等。合肥水价调整听证会上，合肥市民就政府公布的水价成本，水价调整原因等明确了赞成或反对的态度，并发表了自己的建议，政府倾听市民建议并酌情采纳，听证会的召开为公民参与提供了有效平台。公民还可通过拨打政府信息公开服务热线咨询想要获取的政务信息或提出自己的诉求。合肥阳光政务热线自开通以来，得到广大市民的广泛关注。市民通过拨打政务热线了解相关政务信息和便民信息，工作人员向市民解读相关政策信息，市民还针对合肥一些重大工程规划给出自己的建议。推进政务公开多元化的参与方式不但保障了公民的知情权，监督权落到了实处，同时促进政策制定与执行的公开、透明。

(二)依申请公开的信息

对于依申请公开的信息，公民可以通过现场申请，书面与网上申请的方式提出相关政务信息的申请，合肥市政务公开办公室接到申请后会按照相关办理规定依照申请先后顺序予以处理。网站上的申请指南也详细给出了申请的程序以及提交后的处理流程，使申请人便捷的获取所需的政务信息。

四、政府推行政务公开中存在的问题

(一)公民参与意识不强

长期以来，国家的权利集中于中央，各地方政府必须接受中央的管理与监督。长期处于专制统治下的人们对权威的崇拜之感根深蒂固，人们缺乏自主意识，盲目地认为国家的管理形式只有专制，人民与政府的关系只有服从。因此当一项公共决策提出时，很多民众受传统思想的束缚，认为这是学者与行政管理人员的责任，自己参与与否对决策的制定并没有实质性的影响，从而回避作为公民的责任与义务。合肥市政府信息网站的互动交流平台上就存在此类问题，公民的互动多数集中在关乎自身利益的民生问题上，受理信件也多以投诉和咨询类为主，截至2016年7月，投诉类与资讯类信件分别达到1024933 与953248封，建议类的受理信件仅64286封，占很小比例。再者，公民自身不具备专业的素质，缺乏对政策制定的相关领域的知识储备，仅仅凭借参政议政的热情，很难真正对政策的制定起到积极的导向作用。

(二)各部门信息公开状况不平衡

公民的参与程度往往取决于政策的公开程度，只有改变以往信息不对称的状况，积极推进政务公开的广度与深度，才能为公民参与决策的制定与执行提供保障。从透明政府建设的实践来看，合肥市率先开设了政府信息公开网，目前该网站拥有合肥市各级政府及所属职能部门的参与，各行政部门通过政府信息公开网站积极推进对涉及行政权力运行，财政资金使用，公共资源配置以及公共服务和监督的各重点领域的信息公开。但目前信息公开网站仍处于探索阶段，信息公开方面还存在问题，如各部门职责和重视程度不同，信息公开的状况也不平衡，关系到医疗卫生，教育信息，社会保险与救助等部门的信息公开程度较高，公民参与度也较高，而一些与公民接触不多的单位则未能按照要求及时发布该部门的政务公开工作情况，部分市直单位未能及时维护开设的相关栏目或出现长期不更新的情况。不仅如此，各区域之间也存在进展不平衡的现象。除巢湖市和庐阳区以外的市、县都存在信息公开过于形式化，且信息更新速度慢，存在一定滞后性，远远达不到公民心中的期待值。

(三)缺乏完善的法律保障

当前，就政务公开的内容而言，我国没有相对规范的法律保障，缺乏统一性。政务公开大多依据政策性规定，行政机关办事制度等，极大削弱了法律的刚性，过于随意。对于公开的内容，仍旧采取列举式方法公开政务信息，使得公开的内容存在很大局限[5]。对于公民关注的政务信息，往往由于过于敏感，政府以“商业机密”为由拒绝

公开。

五、完善政府政务公开中公民参与机制的有效措施

(一)转变公民的参与理念，壮大非政府组织的力量

我国的宪法规定：“国家的一切权力属于人民。”作为公民理应享有宪法赋予的管理国家的权利。为保证公民参与的权利落到实处，合肥市政府积极打造政务公开的参与平台，使公民能够根据自己的诉求提出相应的意见与建议，保障了公民的知情权，参与权和监督权。然而受到历史因素的影响，我国公民的主人翁意识淡薄，对待参政议政的权利和义务常常呈现出回避的态度，公民自身的参与热情不高。众所周知，理念是行动的先导，转变公民参与理念的重要性不言而喻，因此政府首先应尊重公民的权利，在此基础上重视公民参与意识的培养，加大发展教育事业，为公民参与决策制定提供智力支持。再者，政府应积极推进公民参政议政的宣传工作，鼓励公民打破传统思维，有意识的树立公民参与的理念，为公民主动参与公共决策创造一个良好的环境。最后，非政府组织对公民参与的推动作用也不得不提，把松散的公民集中起来。非政府利益的表达也均出于公共利益，而非个人利益或组织利益，在参与公共决策的制定过程中，其影响力也不容忽视，因此积极壮大非政府组织的力量，对公民参与的推动有积极作用。

(二)规范政务公开的法律体系，建立责任追究制度

一套完善的法律法规对规范政务公开起着至关重要的作用。为推进政府信息公开，保障公民依法获取政府政务信息，我国自2008年起首次公布《中华人民共和国政府信息公开条例》(以下简称条例)[6]，然而条例的初步构建仅能作为原则性的规定，其中对信息公开的范围等内容并不具体，要落到实处，还需要各个地方具体问题具体分析，根据当地的现状提出相应的办法。一方面，合肥市政府应积极制定政务公开的相关实施细则，确保公民参与的有效性。另一方面，从目前的实践结果来看，合肥市各级政府及所属部分部门对政务公开工作的重要性认识的不够到位，对政务信息的发布不全面，不及时，这就要求合肥市政府加强健全责任追究制度，把各行政部门政务公开的实际效果纳入考核机制，定期对政务公开工作进展进行考评，将考评结果与部门绩效联系在一起，对于不配合的单位给予处分及整顿。这样一来，既加强了对公民参与的引导，也确保了政务公开的实施效果真实有效。

(三)加强政务公开的广度与深度，大幅提高行政能力

目前，政务公开大多还停留在由政府主导的自上而下的运行模式，公众依旧处于被动的地位。因此，想要改变传统的运行模式就要加强政务公开的广度和深度，破除被动公开的思想，树立主动公开的观念，积极营造公开、公正、高效的氛围。首先，开拓政务公开的广度，应加强政务信息办事程序，办事结果的公开透明程度，以及细化政府的财务收支。其次，深化政务公共的深度，应在群众监督上下功夫，确保群众的监督权力落到实处，给予公众获取信息、听取信息、监督信息的权利，让公众积极参与到政务公开的实践中去。合肥市若要加强政务公开的广度与深度，就要在将这些理论落实到制度与实践中。

[1]黄梅兰.政府信息公开的有效性[J].国家行政学院学报, 2010(3):68-71

[2]姜晓萍.构建服务型政府进程中的公民参与[J].社会科学研究,2007(4):1-7

[3]朱德米.政务公开与公众参与:转型期中国政府与公民关系的重构[J].上海行政学院学报,2007(6):28-37

[4]孙柏瑛.我国公民有序参与:语境、分歧与共识[J].中国人民大学学报,2009(1):65-71

[5]龚成,李成刚.论我国公共政策过程中的公民参与[J].理论月刊,2012(1):149-153

[6]王建容,王建军.公共政策制定中公民参与的形式及其选择维度[J].探索,2012(1):75-79

[责任编辑：高萌]

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1009-6043（2016）12-0042-03

2016-10-21

孙瑾(1987-)，安徽合肥人，新疆农业大学管理学院行政管理专业2014级硕士研究生。研究方向：公共政策与法治政府；

杨晓萍(1976-)，重庆人，新疆农业大学管理学院法学系副教授。研究方向：法社会学。