我国“省直管县”体制改革实践与完善——基于安徽省广德县“省直管县”的调研

赵 骞

(安徽财经大学财政与公共管理学院，安徽 蚌埠 233030)

1 前言

新中国成立以后，我国建立起中央、省、市、县、乡(镇)五级行政管理体制，县级政府在经济、财政等方面得到一定发展，行政上的分级管理体制健全。但制度设计过程中的深层次问题在改革开放之后逐渐显现出来，尤其是县域经济的快速发展，市管县行政管理体制负面效应较为显著，县级政府经济增长速度变缓、地方财政收入减少、地区发展失衡等等一系列问题凸显。针对上述问题，我国政府采取了诸如省直管县等财政管理制度改革。

此文以安徽省广德县为例，全面研究省直管县体制改革对其经济、财政等方面的影响。2011年初，省委省政府先后出台了相关文件，正式确定广德县为安徽省省管县改革试点县，自试点开始以来，广德县积极发展经济，贯彻省委省政府的思想政策，推进改革试点工作，积极促进县区经济的发展和为财政解困。

2 直管县财政体制改革实施过程与成效

近些年来，“省直管县”体制的改革在多个地区进行了实践，广德县在成为直管县试点以后，经济发展迅速。2015年，广德县通过精心组织，科学谋划，扎实有效推进省直管县体制改革和民生工程实施，全年累计投入民生工程资金9.73亿元，占年初计划筹资额的100.1%，圆满完成省定33项民生工程项目年度目标任务，人民的生活水平得到明显的改善。接下来我们给大家做一个介绍说明省直管县体制改革对县级地区的发展的积极的影响。

2.1 实行“省直管县”体制减少了政府层级，加速政府组织结构的扁平化

“少层级，大幅度”结构使行政管理扁平化成为了我国的大趋势。在现代交通和科技信息飞速发展的背景下，实行“省直管县”体制有利于省级政府掌握县级基层政权情况的准确性、及时性，并且可以直接对县级政府作出指示，与此同时，县级政府也可以直接向省级政府请示报告，提高办事效率。例如：对于项目的审批，需要通过市级中转上报，不仅增加了额定费用还浪费时间。另一方面，市级对县级下达的各种文件，需召开各类会议，不仅会浪费大量的时间与精力，而且会由于多级传递导致信息递减与失真。所以，“省直管县”体制改革减少了管理环节，实现了政府组织结构的扁平化，节约成本和提高行政速度和效率。

2.2 实行“省直管县”体制加快了县域经济的发展，缓解了县级财政的困难

我国区域经济的基本单元是县级域经济。近些年，县级政府权力和责任不对等，疏于经济管理，自主发展空间较小，阻碍了县级地区经济的发展。然而“省直管县”体制改革的重要目标之一就是加快县域经济的发展，推动城乡一体化。实行省直管体制后，中央和省对各县的一般性转移支付和专项转移支付由省财政直接支付到县，减少了原来还要通过的市级环节，减少了不必要的浪费，提高了县级财政资金的使用效率，从而解决了“市管县”体制中的“市卡县”、“市刮县”等问题。

2.3 实行“省直管县”体制，提升了县级财政管理水平，增强了县级财政的保障力

实行省直管县体制后，省财政厅通过县级的预算和审查，直接选派财政公务人员，统一规范县级各部门工作培训，进一步加大对县级的指导，管理和监督，实现县级财政管理部的规范化，科学化和精细化。“省直管县”消除了市级管理，县级新增的收入除去中央和省级上缴外，原则上都留在所在县，避免了县级收入的“市刮县”现象。对于省对县的转移支付补助直接拨付到县，避免了市的截留、挪用，使得县的财力增加，县的财政保障力提高。

2.4 实行“省直管县”体制缓解了县级资金调度的压力

我国的资金调度是由省财政厅统一控制的，资金直接通过省发放到县，节约了资金的到账时间。采取奖惩措施，对擅自变更预算的给予惩罚，对通过不懈努力保证了收入目标的完成和工资正常发放的县，给予奖励。这一举措解决了市的资金调度困难，保证市财政的正常执行。与此同时，县级政府直接从省级领用资金，避免了因市资金困难而导致资金申报不足等问题。

3 省直管县财政体制改革进程中的主要问题

尽管省管县财政体制改革在一定程度上释放了县级经济发展的活力，但是，随着改革持续推进也陷入了进退两难的尴尬局面。一些试点县在尝到省直管县改革甜头的同时，一些体制性难题也显露出来。

3.1 市县间事权与财权分配不当

“省管县”财政体制实施后，市级政府无权再控制县级政府财力状况，事权也进一步削减，逐步下放给县级政府。但是，通过采访广德县基层干部，我们发现在实际改革过程中，因为不改变广德县的行政区划，宣城市和广德县依旧是上下级关系，县里面的工作依旧需要政府人员两面周旋，工作难度大大增加。从市的角度看，虽然市级履行着综合平衡本地区发展的职责，但是由于市县间财政的分离与管理权力限制，一些对于本地区发展有利的管理政策和计划也不能够适时的发挥作用。从县的角度看，省直管后，县级政府的财力和资金全部由省级政府统一结算、拨付，但是其它的行政体制却归市级政府管，如重大项目的审批权等。这就要求了县级政府的协调性和效率性，进而增大了县级的工作难度。

3.2 跨区域提供公共物品难度增大

由于统一支出划分原则，取消了市集中县的财力的权力，由省直接管理，保障县级有相应的财力，提高公共服务能力。从市与县的关系上看，在政策的实施过程中，也就是从市管县到省管县的过渡期内，市级政府可能最大限度地通过各种渠道将县里的资源向城区调集，或者减少向县里的分配新增资源，特别是区域内重大建设项目安排、干部人才配备、公共服务布局等，这样会不利于县域经济的长远发展。对于广德县来说，比如干部选拔，还主要由宣城市代管。往往任用一个副处级干部都要向市里汇报、市里酝酿、省里批准。通过市里反复考察后才能同意。最迟一两个月，最长可达半年。另外，从本质上来说，在行政体制没有得到改变之前，市级政府依旧可以利用其行政权力向试点县强行转移事权、变相夺取财力。

3.3 市帮扶县的积极性减弱

虽然“省直管县”改革并不意味着广德县与70公里外的宣城市从真正意义上脱离关系，但是在某一程度上来说，宣城市也不再愿意给予广德县过多的扶持和帮助。安徽省统计局数据显示，2004年，安徽县域经济占全省经济总量的26%，到2007年提高到47.4%；但2011年，这一比重为48.9%，四年间仅提高了1.5个百分点。不难看出，县域经济的改善并没有想象中好。这与市级经济扶持的减弱有很大一部分关系。实行“省直管县”财政体制后，对市级政府来说，试点县的财政收入的增加也不会直接有效的导致市级财政收入的增加，他们也没有必要将新增的资源分配给试点县，也就不会从财力等方面去扶持试点县的发展。

3.4 改革的模式化严重

从当前来看，浙江无疑是省管县改革的成功范例，浙江省直管县体制核心是三个方面：第一，是财政意义上的省直管县体制；第二，是县(市)委书记、县(市)长由省里直管的干部管理制度；第三，是四轮“强县扩权”所赋予县的社会经济管理权限。这一模式迅速受到众多试点县的模仿。但是，要知道每一个经济发展模式都有其特定的使用区域和时间，并不能一概而论。所以，导致了包括广德县在内的许多试点县的经济发展并不明显甚至有倒退。

4 进一步推进省直管县财政体制改革的具体建议

因为当前省直管县的改革方向较为模糊，加上试点县面临的各种困难，改革的“半拉子”局面不仅会影响基层干部的改革信心，而且会减弱政府在百姓心中的公信力。一些专家认为，中央有关部门应尽快出台相干指导政策，深入明确改革的思路和目标，带领基层改革走入正确的方向。

4.1 体制配套，责、财、事三权平衡

分税制改革虽然明确了中央和省级之间的财政关系，但自省以下的责权和事权划分仍旧不够清晰。还有，政府层级的增加导致的必然是事权的模糊杂乱，自省以下有四级行政单位，受传统体制影响，行政部门上下级之间纠葛较多，县级的人事任命依然受上级政府的影响，层层批复，程序冗杂。一方面应更改县级编制，使得政府无法阻止相应的行政内容，空有权利却无人办事的现象减少甚至消失；另一方面省级财政应退出一些营利性领域和竞争性支出项目，下放行政服务权限。针对省级政府职能“越位”对应的县级政府职能“缺位”，使得县级政府在如义务教育、公共卫生、社会保障及就业问题等基本公共服务的提供中出现“缺位”，而且问题较为严重的情况应作出具体详细的准则来规范两者的行为，让县级政府的责、财、事三权平衡，鼎足而行。

4.2 加强县与市、县与县的合作

对于广德县来说，在“省管县”的初级阶段，还要发挥中心城市(宣城市)的带动作用，因为目前，宣城市的经济发展水平要高于广德县，经济的辐射能力较强，对于基础设施的建设，公共物品的提供等方面都有较强的能力，广德县应加强与宣城市的合作。另一方面，广德县位于安徽的东大门，属于苏浙皖交界区，毗邻浙江湖州、江苏宜兴。有如此明显区位优势的潜力县，县域经济在省内却连续下滑，这与县内领导发展理念的闭塞是有极大关系的。产业布局较乱，没有和周边地区有力合作，招商引资也只流于表面，尤其是农村地区，甚至流传着“外地老板来办场，赚走百姓钱”的封闭落后思想。对此，政府应该积极宣传招商引资的重要性，并加大对农村地区的投资扶持。省级政府的管理方向与业务的突增，使得省级政府对县级政府照顾不周，双方都处于磨合阶段，要渡过这个矛盾重重的过渡期，县级政府需要借助同级政府以及原上级的帮助。

4.3 转移支付，加强监督，县级的财政收支

目前，交通状况一直是广德的弱项，公路建设力度小，质量差，乡镇地区主要依靠居民“各扫门前雪”。由此，省级政府应加大对广德县的转移支付力度，较强执行力度，加快广德县交通枢纽地位的建成。省管县财政体制改革后，较之前的市管县体制，管理指导的明确性降低，适用性较差。加之省线之间沟通交流较少，县级政府在具体管理上的方向感变得模糊。针对此问题，在对机构划分与责、财、事三权平衡进行有效处理后，建议建立实现省内公共服务均等化的转移支付制度，采用进一步加大转移支付的力度，建立健全相应的激励机制，激发县级政府和各部门的积极性。转移支付的项目要更精、规模更小、目的要更加明确，同时加大对贫困地区的转移支付，合理设置才能优化配置，进而激发更多效用。

4.4 信息化建设，提升县级管理效率

通过调研发现，广德县对教育的重视程度并不高，在义务教育阶段，公立学校的公信力丧失，师源匮乏，教学设施较差等问题严重，而私立学校的费用较高，导致家庭贫困的孩子无法接受一般水平教育。另一方面，人才吸引力也较差，这与当前我国的社会发展形势有很大关系，高素质人才更趋向于向大城市靠近。目前而言，县级政府的信息管理的效率较为低下，大部分的县区财政局都没有设置信息中心，要跟上省级的步伐，建立健全甚至优化信息的管理是必不可少的条件，县级政府要努力缩短与省级的差距。随着科学技术的发展，传统的行政管理模式和办事方法逐渐被信息管理模式替代，这就要求政府部门人员要熟练掌握相关的科学技术，才能不被这个信息化时代所淘汰。

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