我国养老金缺口的成因及对策分析

万文绮 刘立霞

(天津商业大学，天津 300134)



我国养老金缺口的成因及对策分析

万文绮 刘立霞

(天津商业大学，天津 300134)

我国社会养老保险供需矛盾不断加剧，养老金缺口问题日趋严峻。通过对社会养老保险基金缺口的现状进行分析，从供给端和需求两方面系统研究造成我国养老金缺口的原因，总结社会养老金并轨、渐进式延迟退休以及全面二孩政策的影响。在此基础上，提出养老金入市、建立个人投资账户及转持国有资本等对策建议。

养老金缺口；入市；个人账户；国有资本

一、我国养老金缺口现状

我国养老金缺口与养老金积累结余有着密切的联系，养老金积累结余表示当前养老基金所剩余的金额，是即期支付能力；养老金缺口是在考虑当期支付能力的基础上，还考虑了在未来一段时间内所需承担的养老金权益净责任。[1]二者的关系可用以下公式来表示：

养老金缺口=养老保险基金累积额-养老金权益净责任的折现值

社科院世界社保研究中心发布的《中国养老金发展报告2014》数据显示，2014年，我国企业职工养老保险总收入2.33万亿元，支出1.98万亿元，当期结余3458亿元，累计结余3.06万亿元；截至2015年底，我国企业职工养老保险总收入为2.7万亿元，支出2.3万亿元，当期结余3000多亿元，累计结余3.4万亿元。从表面上看社保基金依旧平稳运行，但从各省情况来看确实存在不平衡现象且差异较大，2015年就有7个省份当期收不抵支，未来20年中国的养老金现金缺口可能高达11万亿美元。由此可见，虽然我国养老保险基金当期不存在支付性缺口问题，可以按时发放，但是长期的收不抵支会影响养老金的可持续发放，更有可能引起拖垮财政补贴、降低民生保障等一系列的恶性循环。因此，我国目前不仅存在养老金缺口，更面临着养老金缺口扩大化的问题。早在2005年，世界银行数据就表明，按照我国目前统账结合的管理模式，2001年到2075年中国基本养老保险的收支缺口将高达9.15万亿元。根据中国人民大学社会保障研究所的研究，在养老制度转轨过程中，产生了约8万亿元养老金缺口。基于国家统计局往年已发表的数据，再加上每年的流量变化，2013年养老金不足已达18.3万亿元，照此推算在2033年时将达到68.2万亿元的水平。[2]

具体来说，我国的养老金缺口是由静态缺口和动态缺口组成。其中，静态缺口是指由于历史原因引起的统筹账户收不抵支而挪用个人账户的部分，到2011年底，全国养老金个人账户记账额为2.5万亿元，而空账额已达2.23万亿；动态缺口则反应了未来一段时间内我国所需承担养老金权益净责任时的隐形债务，这一缺口必将随着我国的人口老龄化程度增加而呈现扩大的趋势。[3]

二、我国养老金缺口的成因分析

(一)需求端分析

1.历史隐形债务增加支付压力

自1997年我国养老保险制度建立以来，历史隐形债务带来的影响日益凸显。现行的养老保险制度采取的是统账结合的过渡模式，虽然在一定程度上兼顾了公平与效率，但该制度下的个人账户只是名义账户，并不存在实际的资金。由于现收现付制向部分积累制转变过程中，旧制度下已退休的人员没有缴费，新制度运行中在岗人员在以往工作中也未缴费，这就使得新制度开始后新入职的人员不得不承担自己和上一代的养老费用。对这笔从现收现付制转为部分积累制过程中出现的“转制成本”，政府在这个过程中并未给出相应的对策，也未承诺将承担此笔费用的支出。[4]个人账户被挪用、社会统筹不足以支付改革产生的隐性养老金债务，使养老金缺口呈现扩大化趋势。

2.老龄化程度加重

2014年，我国60岁及以上人口2.12亿，占总人口比重的15.5%，其中65岁以上老人占10.1%。我国正逐步从“老龄化社会”进阶至“老龄社会”。目前，我国的赡养比例已经从3.3:1下降到2.9:1，据此推算，我国将在2025年进入深度老龄社会，届时我国65岁及以上的人口会占到总人口数的14%；到2035年将进入超级老龄社会，65岁及以上人口将占总人口的20%。再加上老龄人口个体的长寿风险(实际(平均)寿命高于预期(平均)寿命而带来养老金需求增加但供给不足的风险)日益凸显[5]，使得领取养老金年限延长，从而进一步加大了养老金现时支付的压力。

(二)供给端分析

1.计划生育政策的影响

自1973年我国实行了40多年的计划生育政策，该政策虽为我国减少了约4亿人口，但同时也形成了未来劳动力缺口的隐患。未来数十年60岁及以上老龄人口占总人口比重将上升至40%左右，我国可能在未来成为全球老龄化最严重的国家。此外，我国人均预期寿命在全球仅处于中间水平。人口结构老化、生育率降低产生制度改革的社会成本已成为未来养老保障的重大阻碍。

2.弃保人数增多与非正式就业群体数量巨大

《中国社会保险发展年度报告2014》显示，近6年来我国企业缴费人员占参保职工的比重持续下降，2014年比重降至81.2%，比2013年下降了2.8个百分点，比2009年下降了6.5个百分点。参保比重下降的主要原因是非正式就业群体，即没有在体系健全、福利齐备的正规单位工作的群体数量巨大。而且在2011年《社会保险法》实施后，按照规定不能办理退保，只能进行转移接续，繁杂的规章手续及高昂的利息和滞纳金进一步打消了人们续保的积极性，继而由退保演变成断保风潮。养老保险断缴现象严重影响了基金征缴收入和社会保险制度的可持续发展，随着断缴人数年年攀升，弃保对社会养老保险体制的冲击不容小觑，这不仅增加了参保人对社保制度的不信任感，同时造成了青年就业与延迟退休等一系列矛盾。

3.监管不到位导致企业逃避、谎报保费

过高的缴费率使企业的人工成本和盈利受到影响，促使很多企业采取逃避参保的方式来降低缴费负担，这也阻碍了社会养老保险覆盖面的扩大。政府的监管不到位，使企业有机可乘。部分企业谎报养老保险的缴费基数，采取职工个人全部缴纳保费，企业给予适当补偿等手段。这种推脱缴纳责任以降低企业经营成本的现象屡见不鲜，不仅使职工退休后无法享受应有的养老金，而且使一些依法参加社会保险的企业积极性受到挫伤，导致大量有参保能力的非公有制企业也不愿为职工办理基本养老保险，损害了职工的正当利益。[6]

4.养老保险基金管理模式僵化

社会养老保险属于社会保障范畴，是社会福利的一种基本形式，但目前我国养老保险基金的资产投资组合投向还相对较为单一，投资途径主要限于购买国债和存放在银行，存在投资体系僵化、收益率偏低、基础制度与管理模式建设不足等问题，因此大部分人认为未来的养老金无法满足其基本养老需要。人社部发布的《中国社会保险发展年度报告2015》显示，2009—2014年间企业养老保险基金收益率一直处于百分之二点多，均低于同期一年期的银行存款利率；居民消费价格指数的年均复合增长率高达4.8%，养老金的增值速度远不及通货膨胀物价水平上升的速度。自1993年以来我国的养老金贬值近1300亿元，传统保守的持有方式不能实现有效地保值增值。

5.制度碎片化导致养老水平差异

目前尚未建立全国统一的划转通道，养老制度过于细化，地区标准不统一，这些问题不仅导致了不同地区群众的养老水平存在巨大差异，也在一定程度上造成不公平待遇。同时，退休金双轨制对不同性质的用工人员采取不同的缴费制度。我国的社会养老保障体系存在内部制度的碎片化。

三、我国为解决养老金问题实施的新政策

(一)社会养老保险并轨

退休金双轨制是计划经济时代向市场经济转型期的特殊产物，为了建立更加公平、可持续的养老保险制度，国务院下发了机关事业单位养老保险改革方案，即《国务院关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》。规定自2014年10月1日起机关事业单位工作人员也需缴纳养老保险，比例为单位按照本单位工资总额的20%缴纳，个人为本人缴费工资的8%缴纳。另要求其在此基础上为工作人员建立职业年金，单位按本单位工资总额8%缴费，个人按本人缴费工资的4%缴费。并轨制增加了养老基金的来源，但是只能像已实行的社保改革一样循序渐进，才能真正实现扩大缴纳覆盖范围充实现有的社保基金，缓解日渐入不敷出的社保的资金压力。

(二)渐进式退休政策

2015年11月3日《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》中提出，将在“十三五”期间正式推出渐进式延迟退休政策。第一是小步慢走，渐进到位；第二是区别对待，分步实施。一方面，迄今规定男女同龄退休的国家约占60%；另一方面，考虑到女性人口平均预期寿命长于男性。中国社科院2014年底发布一份的报告提出：从2018年开始，女性退休年龄每3年延迟1岁，男性退休年龄每6年延迟1岁，至2045年，男性和女性的退休年龄同步达到65岁。只有通过较大幅度提高延后退休者的福利水平，提高人民大众的工作积极性，才能有效实现老龄化问题的延后。渐进式退休政策不仅在一定程度上解决了养老保险筹资难的问题，减缓现有保金支出速度，这种逐渐过渡的方式还使老人、中人、新人都老有所依，从长远角度来看是可持续发展的。

(三)全面二孩政策

目前，我国的人口自然增长率低于1.4%，低于正常的人口替代率。人口老龄化的问题越来越严重，劳动力的供给量日益走低。2013年11月第十八届三中全会审议通过了“单独二孩”政策，2015年10月第十八届五中全会又正式通过了“全面二孩”政策，以更为完善的人口发展战略来应对人口老龄化问题。从严格的计划生育政策转向单独二孩政策，再到现今的全面二孩政策，从长远看可缓解机制转轨过程中巨大的社会养老保险金缺口问题；避免中国过早进入人口负增长阶段，减轻我国社会保障制度的压力；分担社会保障制度的供养人数。但是由于低生育率的巨大惯性，放开生育政策不能快速恢复人口增长，要把中国生育率提升到世界平均水平可能还需要两至三代人的努力。

四、对策建议

从长远角度看，我国为解决养老金问题的新政策，能在一定程度上缓解转轨过程中巨大的社会养老保险金缺口，在避免我国过早进入人口负增长阶段的同时为未来养老基金池的充实打下基础，进一步减轻我国养老金现下以及未来的支付压力。但政策作用的发挥还需时日，我国适龄退休老人的养老需求短时间内依旧无法解决，因此在现行制度下规避种种弊端的同时对养老金进行更多元化的投资势在必行。在众多解决方案之中，养老金入市、建立个人投资型账户以及国有资本划转，凭借各自独有的优势为我国养老金保值增值带来新的思路。

(一)养老金入市

第一，打破目前基本养老保险金分散式管理的格局，实行中央集中统一管理运营模式，建立健全养老金入市监管体系，降低在市场投资运营活动中的成本，维护缴纳保费及有养老需要群众的个人正当权益。同时发挥机构投资者在有效信息方面的优势，协调养老金投资的收益性、安全性和流动性，加强关于养老金运用的监督。

第二，养老金入市后，资金应多投资于大型上市公司的权重绩优股，这在一定程度上可以减少股价的大幅波动及企业破产带来的投资风险。其次，养老金在未来可能成为优先股的主要投资者，因为优先股收益水平高于一般固定收益类金融产品，且在收益稳定性上则优于普通股，这同时有利于推动优先股市场的发展。除此之外，公募基金业绩可比性好、成本低廉，符合养老金的业绩稳健需求，是养老金进行大规模资产配置与调整的最佳工具。

第三，在明确监管及运营责任的同时，对养老基金可建立投资再保险制度，使老金在不贬值的基础上真正达到保值增值。建立再保险机制，即建立养老金入市止损体系。寻求国内外的专业机构或组织为我国的入市养老金进行保险，以实现部分的风险转嫁，这将有利于提高民众对于养老金入市的信心，从而为其入市操作减少阻碍。

(二)建立个人投资型账户

第一，以现有的个人账户为基础，将基金制个人账户改革为名义账户制，名义账户制就是将现在个人缴纳的工资的8%和企业配比的20%全部计入个人账户。个人部分自愿缴纳，建立各地区浮动性最低工资标准，在其基础上个人可根据工资水平按照个人意愿缴纳，国家可按比例规定给予多缴纳者更多的福利回报。这样既可增强参保者个人在养老中的责任，也在一定程度上减轻政府负担。[7]

第二，在我国现有的制度中，公民个人没有对个人账户部分是否入市、如何进行资产组合以及盈亏比例的选择权。可以借鉴国外相关制度，规定由个人决定其个人账户是否进行投资，且个人可自由选择所投证券种类、组合及比例，或根据政府指定的专业机构，挑选自己满意的公司推出的经过精算设计的各种投资组合，且要求这些组合根据证券市场和经济形势的改变而改变。

第三，可以随时终止缴费，其收益直接计入个人账户，在达到法定退休年龄后可以一次性领取个人账户部分，其余部分按月发放；或者根据被保者的需求(养老方面)预支个人账户中部分保险金，预支是需向有关部门提交申请进行审批，注明资金流向，事后提供相应的资金使用证明，并规定预支养老金的最高上限和最多次数。这需要有严格的法律保障和有力的监管体系作为后盾。

(三)国有资本划转制度化

第一，2013年第十八届三中全会上明确指出要划转部分国有资本充实社会保障基金。按照此规划，可先对养老金缺口相对较小的部分地区实行国有资产划转试点。首先，完善现有上市国企体制股份改革，将其股份或募集资金的10%划拨给全国社保基金；其次，逐步将国企上缴利润的比例提高至30%，并将其中的60%—80%划拨全国社保基金。[8]最后，将国家控股比例过高的企业部分股份划转至全国社保基金，并交由社保基金理事会经营管理，其经营收入全部用于弥补养老金转制成本。[9]

第二，建立省级社会保障基金理事会，在我国养老金运营管理中引入竞争机制，打破全国社保基金理事会在社保投资领域内的垄断局面，使得其更加透明有效。这种多层次的结构又给管理方面提出了新的挑战，要使国有资本划转公开透明地完成划转，使其真正成为稳定、明确的规章制度，需要建立严密的层级监管体系。例如，如何进行各层次权力分配，如何管理资金投向以适应自身状况，以及如何减少层次间成本冗余。

第三，过度依赖国家财政和国有资本溢值与利润来弥补养老金缺口并不是长久之策，这不仅会导致企业营运压力增大，而且使其资源分配在一定程度上受限，降低生产效率。应该建立具体的制度指标，在不影响国有企业正常运营的前提下，进一步加大对社保基金的支持力度，在保证划转企业的正常运转基础上对国有资本进行合理扶持以及适度划转。

[1]王成.中国养老金缺口的成因、风险及对策研究[J].财经理论研究，2015(2).

[2]汤晓燕.养老金缺口问题探析.[J]理论与改革，2013(3):93-95.

[3]王成.中国养老金缺口的成因、风险及对策研究[J].财经理论研究，2015(2).

[4]张园.中国养老保障体制改革研究——兼谈20世纪80年代美国社保改革经验[D].武汉:武汉科技大学，2015:1-47.

[5]曹冬梅，辜胜阻，方浪.老龄化背景下我国养老金缺口的对策研究[J].统计与决策，2015(10):63-65.

[6]程建华.推进非公有制企业参加社会保险存在的问题与对策——以河南省南阳市为例[J].人才资源开发，2011(12):42-44.

[7]郭林.公共养老金个人账户制度实施条件研究[J].当代经济科学，2012，34(5):97-127.

[8]戴相龙.划拨国有资产充实社保基金[N].新京报，2012-12-18(A06).

[9]张锐.巨大养老金缺口下的改革之托[J].上海企业，2013(3):38-39.

(责任编辑：张彤彤 刘茜)

万文绮(1994-)，女，汉族，四川成都人，本科生，研究方向：金融学；刘立霞(1977-)，女，汉族，河北人，副教授，博士，研究方向：金融学、保险学。

研究得到天津市科技发展战略研究计划项目“天津市科技金融结合模式与政策研究”(项目编号：15ZLZLZF00120)的资助。

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2095-3283(2016)10-0148-04