上海市无证照餐饮店的生存状态及其影响因素研究——以P区为例

吴贞芳

（上海大学社会学院，上海 200061）

上海市无证照餐饮店的生存状态及其影响因素研究——以P区为例

吴贞芳

（上海大学社会学院，上海 200061）

在上海，无证照餐饮店一般是由外来务工人员、下岗职工等非正规就业者经营的，在满足广大中下阶层消费者饮食需求的同时也解决了这些就业者的生计问题。但监管部门设置的餐饮准入制度对他们而言似乎是一道无法逾越的“高墙”，导致这些餐饮店被迫成为“非法”经营主体。运用访谈法和实地观察法，对上海市P区无证照餐饮店的生存状态进行全方位考察，进而分析这些无证照餐饮店与房东、消费者、执法部门和大众媒介的互动关系，并揭示其背后的各种权力交互。

餐饮店无证照；生存状态；社会网络关系图；权力交互

20世纪80年代，与改革开放相伴而来的是经济体制转型和非公有制经济的产生，就业领域随即面临翻天覆地的变化。大批农村剩余劳动力涌向城市、知识青年返城和下岗再就业等一系列因素催生非正规就业群体的出现，他们大多选择从事像饮食业这样低门槛的就业方式来解决生计问题。但随着城市管理水平的不断提高，开设餐饮店需要申办各类证照，而这些餐饮店通常较小、价格低廉，由于很难达到这些相关的许可要求而被处于无证无照的尴尬局面。

本文以上海市P区为例研究无证照餐饮店的生存状态及其影响因素。P区下辖6个街道、3个镇，与中心城区及郊区都有接壤。原为老工业区的城区格局意味着区内多“城中村”、城乡结合部和老式小区，人口密集且外来务工人员或生活在社会底层的人员较多。P区特殊的地理位置和阶层分布导致无证照餐饮店比例较高。

根据P区执法部门对无证照餐饮店的摸底资料显示，2012年P区共有无证照餐饮店1 141户，2013年略有上升，为1 201户。从无证照餐饮总体分布情况来看，两年内各街镇无证照餐饮店比例相对稳定，主要集中3个乡镇，其中尤属TP镇数量最多，占总数量的40%。并且，每个街镇中均有几个路段会集中开设无证照餐饮店。从经营群体构成看，约有83.35%为外来人员，仅16.65%为本市户籍人员，且这些无证照餐饮店多以夫妻共同经营为主。从经营状态分析，这些无证照餐饮店的类别主要以小型饭店、小餐饮店形式居多，经营时间在一年以下的有330户，占总户数的27.53%；一至三年的有421户，占35.05%；经营时间超过三年以上的有450户，占37.42%。

一、无证照餐饮店的生存状态研究

在上海开办一家餐饮店，合法资质的取得意味着需要经过多个部门（工商、食药监、环保、市容、消防等）审批和满足限制性审批条件，主要涉及的就是房屋问题。规定表明，房屋无产权证明或独立产权证明、擅自改变房屋性质、场所属违章搭建或临时性建筑，以及影响周边无法通过环保局审批的房屋均不适合作为餐饮经营场所。所以，即便食品来源可靠、操作规范，没有选对“房”也会被迫成为违法主体。

而从事无证照餐饮的经营者的年龄普遍偏大，知识体系和技能偏低。他们从事餐饮经营通常仅仅是为了生存，为了改善自己家庭的生活条件，繁杂的申请手续和高门槛的准入条件使他们无意或不知情中违反了规范，有的经营者虽然知情，也并非有意与政府的一些规范对抗，所以他们违反规范并非是自愿的。

正因为他们游离于正式法规之外所呈现出的经营状态不被政府所认可，例如：卫生状况普遍不佳；从业人员食品安全意识薄弱；所产生的油烟、噪音、排水等问题让周边居民苦不堪言等。同时，他们的存在也使那些正规持证经营者处于不平等的竞争地位，对他们造成压力。因此，无证照餐饮店的经营与目前城市管理等政府部门制定的规范体系格格不入，不具备合法的身份地位，是被现有制度或政策贴上“违法”标签的经营行为。

二、无证照餐饮店的社会网络关系图

笔者在调查期间发现，无证照餐饮店的生存状态会受到周边群体的影响，这些影响会直接导致它的发展状态。这些群体涉及到房东、消费者、执法部门和大众媒介，构成了以无证照餐饮店为中心最基本的网络关系。

（一）无证照餐饮店资质的获取者——房东

无证照餐饮店在整个网络关系中首先要与房东产生租赁关系，房屋问题也是这些餐饮店是否具有“合法”资质的硬件条件。房东出借经营场所，其根本目的就是为了满足自己的经济利益，而往往忽略了作为房东应承担的责任和义务。利益驱使又催生二房东群体的诞生和发展，多层的租赁关系无法有效地保障租赁者的合法权益。

（二）无证照餐饮店经济利益的关系者——消费者

在市场经济的大背景下，供求关系成为无证照餐饮店存在及维持的根本原因。潜在的巨大餐饮消费市场使非正式经济的产品交换具有良好的生存空间，无证照餐饮店作为正式经济空间的隐形消费市场存在，在追求经济利益最大化的目标下促使这一隐形消费市场加速发展并呈现出来。它主要由经营者和消费者共同组成，通常这些无证照餐饮店的经营更贴近大众化，由于没有正式制度化的费用支出（税务、办证费用等），在价格上更具优势和竞争力。在市场经济背景下，这种价格策略极大地迎合了普通市民的消费需求。

（三）无证照餐饮店的管理者——执法部门

国家在立法过程中往往对利益主体多元化，诉求多样化理解不足，在体制框架内设置了较高的准入门槛，使无证照餐饮店被排除在合法身份之外。而面对这些餐饮店的经营，政府也不愿意增加行政管理成本，他们更愿意将有限的资源力量用于那些属于合法范围内的餐饮店上，所以这就增加了无证照餐饮店爆发饮食安全的风险率。另一方面，一个小小的餐饮店可以受到多个执法部门的监管，分段式的管理模式导致管理不闭合、执法有争议，部门之间的壁垒存在又导致部门间难以合作，无法形成协作治理的统一战线。

在执法过程中面对无证照餐饮店，执法部门也通常习惯用“运动式”的管理手段来解决问题，通过强制性的行政手段加以控制，一般的处理方式就是处罚或取缔。但从现实情况看，这两种简单、刚性的治理手段太过形式主义，未考虑到生活在社会底层弱势群体的权益保障，常常会侵害到他们的生存权和经营权，有时还会产生不良的社会影响。

（四）无证照餐饮店的“双刃剑”——大众媒介

大众媒体对无证照餐饮店来说是一把“双刃剑”：一方面，媒体受政府影响不时曝光一些无证照餐饮店的食品安全状况，或有记者直接暗访举报其中的违法行为，使无证照餐饮店受到社会排斥，给公众留有“坏”印象。但对其中一些弱势群体的实际困难信息匮乏，使他们被边缘化，丧失话语权。另一方面，网络媒介也成为不少无证照餐饮店可以利用的营销资源，帮助自己打开市场，快速而有效地带来直接的经济收益。但这个过程也常受到政府部门的控制和打击，如网络平台的销售。其实，这些无证照餐饮群体中也有不少渴望发展、希望得到合法资质的商家，但“资质”问题始终成为它们无法逾越的“障碍”。

三、无证照餐饮店网络关系背后的权力交互

从分析无证照餐饮店的网络关系图我们可以看出，其背后隐藏的政治权力、经济权力、社会权力和媒介权力共同塑造了无证照餐饮店的形态及其发展趋势。

在交互关系中各种权力呈现出明显的力量不均：（1）政治权力与经济权力的互动缺乏完善的法律规范，不但使政治权力的运行存在失控的危险，也影响到经济权力的正常发挥，制约经济效率和经济增长。如前文所述，无证照餐饮经营被理解为是一种非正式经济。在我国建国初期存在着大量的非正规部门，但那时的制度体系却不完备。之后国有化改革，经济规制和社会规制逐渐减少，非正规部门也随之减少。到了20世纪80年代，经济技术快速发展，从事非正规就业的数量增加，此时政府为了规范市场制定了多种法律条文加以约束，但制度体系的不完善导致了在经济市场环境中资源的不合理配置，并迫使非正规部门在法律框架之外加以发展。所以与其说是无证照经营者自身造成了违法行为，不如说是目前的制度体系将他们隔离在外，自我发展的过程中更暴露出许多问题，造成他们不被认可的局面。（2）政治权力与经济权力的互动缺乏成熟的民主机制，使政治权力在运行过程中凸显专制。制度体系中博弈的结果取决于各个群体力量的大小，包括权力的掌控、舆论的控制、话语权的掌握等等，制度的制定也以某个群体的利益为出发点，博弈的结果自然也带有这种利益倾斜。我国尚处在社会主义初期，市场经济的背景下利益需求多元化，客体多样化，而政府在互动博弈中占绝对优势，在政策的制定上往往以自身及利益集团为主而损害到其他一部分群体的利益。无证照餐饮店目前的生存状态正是印证了这种博弈的结果，且媒介自上而下的传递方式使它们丧失话语权，使它们总以负面报道的形式出现在公众面前，它们也无法向社会表达它们真正的生存需求，在经营过程中的不易、困境、无奈和被迫。（3）社会权力未发挥应有的作用，且在很大程度上受到政治权力的影响。我国对餐饮经营的规制仍处在起步阶段，对餐饮经营的治理多依靠执法部门的监管，未充分发挥餐饮行业协会等社会组织对餐饮经营的指导作用。政府管理社会化是无法抗拒的趋势，相对政府的行政运行手段，社会组织的成本会低廉的多，与刚性的政治权力形成互补，而相对单纯的市场调节，又更能保证社会公益目标的实现。所以，充分发挥社会权力，转变社会治理模式显得极其重要。

综上，在对待和处理无证照餐饮店这个问题上政治权力、经济权力、社会权力和媒介权力的发挥需要有一个合理适度的界线，它们的分化与整合有利于推动社会机制的介入和创新，有利于维护社会秩序促进和谐，有利于非正规就业的良性发展，并对推进我国实现服务型政府具有深远意义。

［责任编辑周冲］

F719.3

A

1673-291X（2016）25-0162-02

2016-07-08

吴贞芳（1983-），女，上海人，在职研究生，从事社会学研究。