我国个人所得税改革内容及其路径选择

张玉辉

(河南工程学院，河南 郑州 451191)

1 引言

个人所得税是以个人取得的各项应税所得为对象征收的一种税，是世界各国普遍征收的一个税种。英国是最早开征个人所得税的国家，其开征的目的是筹集战争所需军事支出。开征个人所得税为当时的英国提供了约20%的财政收入。与此类似，美国也是为了筹措南北战争期间的战争费用，于1862年开征了个人所得税。目前发达国家个人所得税占国家税收收入总额的平均比重达29%，如果把社会保险税也加在一起，广义个人所得税的平均比重达51%。国际经验启示我们，个人所得税主要功能主要筹集财政收入即收入功能，个人所得税调节收入分配功能是在组织收入过程中体现出来的。收入规模越大，调节功能才能更有效的发挥。

我国个人所得税制度建立于1980年，实行分类课税模式。2014年我国个人所得税收入7377亿元占税收总收入比重7.1%。这个比例表明个人所得税不是我国财政收入的主要来源，其主要功能侧重于调节收入分配，促进社会公平。由于收入规模偏低，税收征管机制不健全等，关于个人所得税收入分配功能原因备受诟病。始于20世纪90年代的个人所得税改革，追求多年而无果，且一再受阻。尤其是2011年个人所得税起征点改革引起了社会的广泛关注，全国人大在广泛征求公民意见的基础上将个人所得税的起征点从2000元提高到3500元，同时把原来的最低一档税率由5%降到了3%。由于这次改革只涉及工资薪金所得一个征税项目，并非整体税制改革，充其量也只能调节工薪薪金收入，清晰认识和把握中国的个人所得税是怎样的一种个人所得税，个人所得税有哪些特点，需要进行哪些改革，在考虑中国国情的基础上达成改革的共识，显示十分重要。

2 我国个人所得税制度简介

2.1 课征模式采取分类所得税制

目前个人所得税课征模式有三种类型即综合所得税型、分类所得税型、混合所得税型。综合所得税型是把纳税人的各种收入不区分收入来源和收入的形式作为综合收入征税。大多数国家的个人所得税都是实行综合所得税。综合所得税的最大的优点就是它的征税面很广，不区分收入的性质，只考虑它的收入总额大小，有利于实行累进征税。

分类征税是把个人的收入按照收入的特征区分不同的类型，实行区别对待征税。这样类型的税制的优点：第一，有利于体现政策导向，比如对劳动所得和投资所得可以采取区别对待。第二，由于分类征税，那么我们可以采取源泉扣缴而不一定需要个人申报。混合所得税制就把两种所得税结合起来。

我国个人所得税基本特征是实行分类所得税，个人所得税征税范围包括11个税目，对于11类收入分别征税，而不是实行把11类收入加起来汇总计算纳税。费用扣除上采取的是定额与定率相结合的办法，工薪所得的费用扣除采取的是定额扣除。目前每月工资收入当中可以扣除是3500元。对工薪所得以外的其他所得，在4000元以内的按800元扣除，超过4000元的部分按20%扣除，实行两种扣除办法。纳税时间上，工薪所得按月按次计算，工薪所得工薪所得税以外的所得税都是按次计算。之所以实行分类所得税主要有两个方面因素的制约，一是现有税收征管机制、居民收入信息不对称，二是个人所得税纳税人较多，居民纳税意识淡薄等国情等因素。

2.2 税率实行比例税率和累进税率

国际上开征个人所得税的国家绝大部分选择累进税率，这与其课税模式关系密切。综合模式按累进税率征税，收入越高适用税率高，收入越低的，适用税率低，体现量能纳税原则，有利于纵向公平。累进幅度越大越有利于公平，有助于实现缩小收入分配差距。从世界上现在的整个趋势来看，个人所得税还是要强调公平，但是要兼顾效率。

2.3 征收管理采取源泉扣缴和个人申报相结合的办法

扣缴大多是由支付单位来代扣代缴，一般情况下，分类征税的都是实行扣缴制。结算申报办法下，对于居民纳税人，年终应进行结算申报，把年终结算申报应纳税额同扣缴和预扣暂缴税额进行比较，并减去免税额，计算应补缴税额或应退税额。

我国11类收入基本上都实行由支付单位来代扣代缴。如果是支付单位没有履行代扣代缴义务，或者说在两处以上取得同一性质所得需要合并缴税的，还要由纳税人在单位代扣代缴的基础上实行个人自行申报缴税。对于年所得12万以上的个人也要实行个人申报。所以在征收管理上，我国采取以源泉扣缴为主，个人申报为辅的管理办法。究其根源是因为我们实行的基本上是分类征税，有利于源泉扣缴。源泉扣缴办法同现行税收管理是比较适应的，是一种比较简易的管理办法。

通过上述分析，我们可以看到我国个人所得税主要有以下几个特点。第一，个人所得税收入占总税收的比重比较低，2014年我国个人所得税收入7377亿元，占税收总收入比重7.1%，收入功能和收入分配功能较弱；第二，实行分类征税，有别于国际上通行的综合征税；第三，以个人作为一个单位，而大多数国家是以家庭作为单位；第四，采取的是比例税率为主，累进税率为辅两税率，国际上大多采取的是累进税率；第五，费用扣除方面，按照取得收入的个人实行定额定率扣除，而国际上大多数是按照纳税人的抚养对象所需要的费用开支进行扣除；最后在管理上，大多数国家都是实行个人申报制，而中国实行的是单位代扣制。

3 未来我国个人所得税改革的路径选择

中国个人所得税有自己不同的特点，从我国家税收改革，走市场化趋势的发展方向来讲，未来个人所得税改革主要是提高起征点，调整税率结构，加大对财产性收入征税。

(1)提高起征点，适应社会经济发展、人民生活水平提高制度改革对费用扣除标准的要求。当下个人所得税改革提得最多的应该是费用扣除标准点。从20世纪80年代初开始到现在经过了多次调整。最早的时候个人所得税起征点是800元，以后一次性提高到了1600元，再提高到2000元，那么现在提高到3500元。目前我们国家的个人所得税改革是在其它的制度基本不变的情况下主要通过提高起征点的办法来合理税制，提高起征点主要考虑了以下几个因素。第一，居民个人收入水平普遍提高；第二，居民生活开支的基本成本上升。个人所得税是对所得(净收入)征收，所以纳税人取得收入，还需要扣除取得收入的成本，这个成本就是起征点(基本生计费用)。随着社会的进步，生活开支增加，人民的基本生活费用上升，所以要求保障基本生活成本的个人的开支的起征点部分有所提高。第三个很重要的原因是由于物价上涨，特别住房价格上涨使得个人的基本生活开支有较大幅度的提高，这些因素都是要求提高起征点的原因。有学者曾经提出可以考虑把高起征点跟通货膨胀指数挂钩，实际上，单靠与通货膨胀指数挂钩是不够的，还需要考虑到他的支出，特别是考虑到下一代的教育开支和自己这一代的住房开支。

(2)分类征税改为分类和综合相结合的个人所得税改革。在分类征税下可以对不同收入实行区别对待，有利于源泉扣缴简化征税。但问题是收入项目多的人，费用开支可以扣除的项目多；而收入项目少的人，可以扣除的费用项目少。这样使得两个人收入相等。如果是收入项目有多有少的，一般情况下，收入项目越多，缴税越少，收入项目越少，缴税越多。就拿起征点来说，一项收入只能扣一个起征点，如果有两项收入就能扣两个起征点，三项收入就能扣三个起征点，所以使得同等的收入取得项目不同的人同等纳税的话，应该把分类征收改征综合征收。结合我国实际情况，比较现实的选择是逐步采用混合型的税制模式，即对工资薪金等等经常性的所得实行综合申报征收，对其他所得则仍实行分类征收，同时加快个人所得税征收信息系统，逐步推行以家庭为单位的征收模式。

(3)调整税率结构，降低边际税率，减少税率档次，简化税制。我国的个人所得税在税率上基本上没有做调整，在2011年的改革当中主要是降低了最低一档的个人所得税的税率，把5%降到3%同时取消了中间一档的15%的税率，目前我国税率的结构是从3%到45%。实际上目前适用45%税率这个档次的纳税极少，此外边际税率偏高，容易造成我国税负偏高的假象。另外，税率档次偏多使个人所得税的计算过于复杂，所以应降低高边际税率，减少税率损失，调整简化税率结构。

(4)扩大征税范围。目前个人所得税采取的是正列举法，未来要逐步改革反列举法，减少制度性税收流失。正列举法是正面说明哪些是要征税的，而反列举法是要说明哪些是不征税的，不征税以外的都要征税。尤其是对灰色收入，灰色收入要不要征税现在争议很大。正面列举法很难把这种灰色收入放在征税范围里面，但是反列举法就是说你有收入就要征税。

(5)强化税收征管，实行纳税人和所得支付单位双重纳税申报制度，进行交叉稽核。目前我国居民收入形式多样化，现金支付还比较多，税收征管机制不健全，使得税务机关很那全面掌握居民个人收入，财产的真实税源情况。强化税收征管要多管齐下，充分利用互联网技术，建立统一的个人所得税征管信息系统、建立信息共享制度、建立双向申报制度、健全完善信用制度，从而不断提高纳税人自觉纳税意识。

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