关于农村土地承包经营权确权登记工作中农村自留地管理问题

杨元章刘小飞廖友国/ .四川省渠县农林局 .达州职业技术学院



关于农村土地承包经营权确权登记工作中农村自留地管理问题

杨元章1刘小飞1廖友国2/ 1.四川省渠县农林局 2.达州职业技术学院

【摘 要】农村自留地是我国农业合作化建设的历史产物，是我国社会主义公有制经济发展的重要补充，是农村集体经济组织经营管理的重要内容。在一定历史时期对解决农民生产生活困难发挥了重要作用。本文对农村自留地的产生及其经营制度发展变化作一简要追溯，以强调在农村土地承包经营权确权登记工作中，不可忽视农村自留地的登记管理。

【关键词】农村自留地；登记管理

一、农村自留地的产生及其土地经营制度发展变化

农村自留地经营制度的形成是我国在社会主义农业集体经济发展建设中经过不断实践探索后总结出来的，走了不少弯路，经历了产生、取消、恢复和依法确定几个过程。

（一）农村自留地的产生

新中国成立后，经过土地改革，消灭了封建土地所有制，农民有了自己的土地，实现了“耕者有其田”的土地制度，解放了农业生产力，充分调动了广大农民群众的生产积极性。但大多数农户家底薄，资金、耕牛、农具等短缺，生产能力不强，抵御自然灾害能力弱。因此，农民群众开展了农业互助合作实践探索，组建了农业互助组，实现了土地及耕牛、农具等生产资料属农户私有，使用上农户之间可互用互助，劳动互帮互换。在全国农业合作化运动推动下，各地以农业互助组为基础组建了半社会主义性质的初级农业合作社，即农户自愿联合，土地入股，统一经营，采取“按劳分配，适当照顾土地分红”的收益分配原则。土地入股，即入社农户，除留少量菜地、园地和零星果木等外，其余土地全部入股，由社统一经营。1955年通过的《农业生产合作社示范章程（草案）》规定:“为了照顾社员种植蔬菜或者别的园艺作物的需要，应该允许社员有小块的自留地。社员每户自留地的大小，应该按照每户人口的多少和当地土地的多少来决定，但是每口人所留的土地至多不能超过全村每口人所有土地的平均数的百分之五”。就这样，农村自留地在办初级农业合作社过程中产生了，此期间农村自留地所有权属农户，各农户具有完全的处置权。据四川渠县历史资料反映，1953年冬到1954年春，渠县试点办的曙光、前进、五井等三个初级农业合作社，入社农户共70户，336人，入社田土439.92亩，占入社农户田土总面积的92.6％，自留地35.06亩，占入社农户田土总面积的7.4％。

（二）农村自留地被收回、其经营制度被取消

随着农业合作化运动深入开展，各地都在原互助组或初级农业合作社基础上成立了高级农业合作社，掀起了农业合作化运动高潮。把社员私有的土地、耕牛、大型农具等生产资料折价甚至无偿方式转为高级农业合作社集体所有，实行集体统一经营，统一劳动，按劳分配，取消土地报酬。1958年8月，北戴河会议通过的中共中央《关于在农村建立人民公社问题的决议》规定: “人民公社建立时，对于自留地、零星果树、股份基金等等问题，不必要急于处理，也不必来一次明文规定”，但是又提出“自留地可能在并社中变为集体经营”。 所以，各地在公社化期间普遍以各种理由把自留地全部收回。为了追求“一大二公”，一些地方不仅把农民的生产、生活资料无偿归公，同时在“彻底消灭生产资料私有制的残余”的口号下，还将社员的自留地、自养牲畜、自营的成片果树以及一些较大的生产工具等都收归集体所有。另外，为了办公共食堂、建立由公社经营的蔬菜基地和养殖场，一些地方认为人民公社实行供给制，自留地自然没有存在的必要了，把社员的自留地重新收归集体。这些严重伤害了农民生产积极性，导致许多地区很快粮食、副食品等供给出现危机，农村形势趋于紧张。

（三）恢复农村自留地经营制度

根据农村实际情况，中央在1959年五六月间相继发出《关于农业的五条紧急指示》、《关于分配私人自留地以利发展猪鸡鸭鹅问题的指示》、《关于社员私养家禽、家畜、自留地等四个问题的指示》三个重要文件，恢复自留地制度，鼓励农民发展家庭副业。自留地里可以生产蔬菜、饲料，也可以种瓜果、小杂粮。所生产的产品，由社员自由支配，不征公粮，不派统购任务。但社员不得出卖、出租或私自转让自留地。明确了自留地的公有性质。1961年8月，四川省委农村工作部根据中央农村工作部“关于检查自留地落实情况”的通知，开展了调查工作，并向省委写出报告，针对发现的问题提出了意见。省委在8月28日批转了这个报告，肯定了社员自留地，是社会主义经济必要的补充部分，是集体所有制经济和全民所有制经济的助手，要求各地要在近期内，对社员自留地落实情况，进行一次检查。没有划够的应立即按规定补足，划得过多的待社员把已种作物收获后，再按规定适当调整。1962年的《农村人民公社工作条例修正草案》（人民公社60条)规定，自留地一般占生产队耕地面积的百分之五到七 ，归社员家庭使用，长期不变。1978年党的十一届三中全会通过了《农村人民公社工作条例（试行草案 ）》，仍然肯定自留地一般占生产队耕地面积的百分之五到七 ，不许扩大和转让。由于人口变化造成自留地占有悬殊过大的，报经批准，可在自留地总面积不变的前提下，按现有人口进行调整。据四川渠县农业统计资料反映，1978年末，四川渠县农村集体耕地面积1067292亩，其中，自留地面积81418亩，人均0.075亩。

（四）依法确定农村自留地经营制度

实行农村家庭承包责任制后，仍保留了自留地经营制度。农民在自留地上可自由耕种，生产的产品，由社员自由支配，不征公粮，不派统购任务，不计农业税，不承担任何负担。我国《宪法》第10条规定：“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。2003年3月1日施行的《中华人民共和国农村土地承包法》规定了农村土地是指农民集体所有和国家所有依法由农民集体使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于农业的土地，对自留地未单独提及。2004年修订的《中华人民共和国土地管理法》规定为自留地、自留山农民集体所有。《四川（中华人民共和国农村土地承包法）实施办法》第八条规定“已划定的自留地、自留山由农户长期无偿使用”。在法律性质上明确规定了自留地属于为农村集体经济组织所有，农民长期无偿使用。依法确定了农村自留地经营制度 。

二、农村自留地的作用

农村自留地经营制度经历了蜿蜒曲折的发展过程，最终才得到巩固确定。自留地所有权归集体，不能买卖、不能出让，农民却拥有充分的财产经营权，农民可以长期使用自己的自留地，可以利用自己剩余劳力和劳动时间，生产各种农副产品，所生产的产品，由社员自由支配，不征公粮，不派统购任务，是一项家庭副业，是农村集体经济的必要补充。自留地的作用主要体现在三个方面，一是对集体生产起到示范和促进作用，农民认为有好的作物品种，先进的种植技术和种植管理经验，都可以在自家自留地试验试种，自留地往往能够取得比集体土地更高的生产效率，这对集体土地统一生产起到示范作用；二是农民根据家庭生产生活需要，可在自留地里生产蔬菜、饲料，也可以种瓜果、药材、小杂粮，还可以建舍养鸡养鸭、养猪养羊等，促进了多种经营发展；三是在解决农民生活困难方面发挥了重要作用，特别是在自然灾害时期，自留地是作为解决农村严重危机的重要措施之一，农民在自留地生产上具有较大生产积极性和责任感，发挥了增产、减灾的效用，为缓解农村生产生活紧张的局面做出了贡献。

三、在农村土地承包经营权确权登记工作中加强农村自留地的登记管理

农村家庭承包责任制已进入第二轮承包期，但由于历史原因形成的承包地块面积不准、四至不清等问题突出，农村土地承包纠纷时有发生，已是影响农村社会稳定一大因素。农村土地承包经营权确权登记颁证就是依据法律法规规定，按照工作方案要求，运用现代信息技术有和测绘技术，采取更严格、规范、科学的调查、指界、测量和公示的工作规程，确认承包地块的归属、坐落、四至、面积，解决长期没有解决的承包地块面积不准、四至不清的问题。开展农村土地承包经营权确权登记颁证是深化农村改革的重要举措，是完善农村基本经营制度、保护农民土地权益、促进现代农业发展、健全农村治理体系的重要基础性工作，事关农村长远发展和亿万农民切身利益。做好这项工作，有利于强化对农民土地承包经营权的物权保护，稳定农民土地经营的预期，增加农民的财产性收入；有利于保持土地承包关系稳定，激发农村生产要素的内在活力，促进土地经营权流转，发展农业适度规模经营；有利于完善农村社会管理，妥善解决土地承包的突出问题，促进农村社会和谐稳定，推进城乡发展一体化。

随着农村家庭承包责任制的落实，农业、农村都发生了深刻变化，农村自留地的独特作用和功能逐步减弱、趋于消失。与农村承包地已经没有本质区别，在使用对象上都是本集体经济组织内的农户及成员；在使用期限上都是较长期限（承包地是30年或自留地是长期）；在大多数农民群众思想意识中，已区别不开哪些是承包地、哪些是自留地，特别是较年轻的农民，甚至不知道自己家里的地哪些是承包地、哪些是自留地；在日常管理和土地流转管理上，主要是按土地承包法律法规执行，农业报表统计时，已把自留地纳入集体耕地总面积统计，土地流转管理主要由土地流转方与承包农户协商签订流转合同，流转时并未去区别是承包地、还是自留地，主要是考虑成片经营，耕作方便；在惠农政策方面，由于取消了农业税，土地上没有负担，而计算农业补贴时，自留地与承包地一并享受了补贴；在土地征（占）用补偿标准上，自留地与承包地是一样的。

四川渠县地处四川盆地东部，属盆周丘陵山区，是百万人口农业大县，全县耕地面积93万亩，人均耕地面积不足0.8亩，全县自留地面积大约8万亩，人多地少，地块零碎、分散，且外出务工人员多，给土地承包经营权确权工作增加了难度。为此，我认为在开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作中，农村自留地要与承包地一样加强登记管理。一是要按照“村不漏组，组不漏户，户不漏地”的原则，全面建好农村土地台帐，不管是承包地还是自留地，都要逐块逐地登记到户，杜绝漏地，要把地块的面积、四至界限、地块类型和空间位置登记清楚。总之，农村土地台帐要全面反映农村耕地信息，不得登记漏任何地块。群众能区别哪些是自留地的，可在地块后面备注栏说明。二是根据农村土地承包方案、农村土地台账、承包合同等相关资料填发土地承包经营权证书，农村自留地确权可根据农村集体经济组织意见一并给予确权登记。