农村土地流转中农民权益保障问题研究

闫柳狄

（河南科技学院 经济与管理学院，河南 新乡 453003）



农村土地流转中农民权益保障问题研究

闫柳狄

（河南科技学院 经济与管理学院，河南 新乡 453003）

近年来，农村土地流转进程明显加快，农民作为农村土地流转的主体，若其权益得不到有效保障，农村土地流转便不能顺利展开。因此，维护土地流转中的农民权益至关重要。在我国目前的农村土地流转过程中，农民权益时常得不到保障，本文在分析农村土地流转中农民权益受损的主要表现及原因的基础上，提出了相关的对策建议。

土地流转；农民权益；保障

一、农村土地流转中农民权益受损的主要表现

1、农村土地流转不规范

我国土地的所有权归集体所有，农民只享有承包经营权，农民可以支配哪些土地，往往由村干部掌控决定，这就忽视了农民的承包经营和使用权，使其具有相当的不稳定性。比如，农民的承包经营期限有多长，农民有哪些土地使用权，土地又可以做哪些用途，这些都没有一个明确的界定，使得土地流转后容易造成权益纠纷。同时，在流转过程中存在着许多操作不规范的情况，有关土地流转的程序、流转手段以及流转过程中和之后的纠纷处理等具体的实施细则并没有明确指定。大多数农户之间的土地流转，只有口头约定，没有书面合同。即便签约了书面合同，土地流转合同也不够规范，即合同条款、标的不明确；合同缺乏签证和规范建档。如果发生纠纷，缺乏维护农民权益的依据。

2、农民未获得土地流转中应得的收益

一是土地流转征地补偿标准不合理，对农民的征地补偿标准过低，使许多农民失地之后无法得到相应的补偿。二是我国大部分的土地流转还处在自发阶段，未形成规模化的土地流转，土地流转具有一定的盲目性和自发性，流转价格信息不透明，并且土地流转价格普遍偏低，而土地的交易成本却过高，市场无法对价格起到调节作用，农民的收益不会随着经济的发展而增长，这就使农民的收益的增加比较困难。三是一些政府部门或村干部为了追求政绩或个人利益，从土地流转中谋利，损害农民收益。

3、土地流转后，农民生活保障缺失

土地对农民来说，具有经济、保障和就业等功能。就目前而言，土地的保障功能，对于农民来讲具有极为特殊的作用。农民作为我国的弱势群体，居于社会的最低层，他们文化水平普遍偏低，在土地流转之后，很难找到稳定的工作，尽管外出务工的收入在农民人均纯收入中的比例逐年上升，但出外务工只能缓解一时的经济困境，解决不了长期收入来源问题。同时，他们在子女教育、医疗等方面也存在着一定的困难。

二、农民权益受损的主要原因

1、土地产权制度和流转制度本身存在缺陷

虽然我国法律规定了农村集体土地的所有权主体，但土地的产权到底属于谁，不同的法律对所有权主体的规定却不一致，并且集体的界定也很模糊。在《民法通则》中，把集体划分为了乡（镇）、村两级；而在《土地管理法》中，则将集体划分为了乡（镇）、村和村民小组三级。不同的法律，对于所有者主体的划分依据不同，这就使得土地所有权不能得到真正的明确。此外，法律也没有明确规定集体到底指哪一级组织，并且在实际中，有些组织已经名存实亡，这就使得集体与农民的权益变得十分模糊。同时，由于土地流转中缺乏完善的管理制度，给了某些干部暗箱操作的机会，也使农民的合法权益无法得到保障。

2、政府职能定位不当

我国农村土地流转尚处于起步阶段，需要政府部门进行适当的干预与指导。但在现实的土地流转过程中，政府在管理、监督和指导方面存在着许多不足。一方面，政府在土地流转中存在着“越位”现象，由于政府也是土地流转中的参与主体，受自身利益最大化的驱使，容易干预土地流转，以土地流转的名义满足个人利益，侵害农民权益。另一方面，政府没有很好的担任监管与指导的职能。政府应为土地流转提供一个良好的外部环境，制定各项细则，规范土地流转，搭建土地流转交易平台，培育有效的中介服务组织，为农民提供土地流转的指导，并监管土地流转的健康顺利开展。

3、农村土地流转市场机制不健全

土地流转是一种交易行为，方便快捷的信息是交易得以顺利进行的必要条件。但是由于土地流转中介服务组织很少，一些已经建立的土地流转服务中心，也未能真正按照市场经济要求运作，发挥流转服务职能，这就使得土地流转信息得不到有效沟通，形成信息的不对称。同时，土地流转没有有效完善的流转市场，在交易低迷的情况下，土地流转价格就难以通过市场机制形成。大部分土地流转价格都是参照已有的土地流转价格，没有让市场发挥其价格调节作用，土地流转的价格不符合市场规律。

4、社会保障体系不完善

土地对于农民来说就是一种综合载体，包含生存、就业、养老等城市人口所拥有的基本保障项目，但我国现在的农村社会保障机制尚未形成，社会保障还没有完全被纳入到城镇保障中去。在缺乏完善的社会保障制度的情况下，离开土地之后，农民就失去了所拥有的基本保障。除此之外，在土地流转中，不管是征地补偿还是收益分配，都没有明确的保障机制来切实维护农民的财产性权益，拥有决定权的往往是村委会，农民难以维护自己的利益。而当土地流转发生纠纷时，我国目前也很少有机构或者组织来代表或反映农民利益，农民的合法权益找不到相应的渠道来维护。

三、完善农村土地流转中农民权益保障的对策建议

1、建立产权明晰化的农村土地产权制度

从确权、颁证与登记入手，使农民依法享有的对土地的占有、使用、流转、经营和收益等权利落到实处，确保农民在土地流转中的主体地位。首先，要明确土地的所有权。根据我国各项法律法规的规定，土地属于集体所有，而集体这个概念却定义比较模糊，一般归乡镇村所有，而他们常常并不能切实代表农民的利益，因而应该明确规定能够切实代表农民利益的组织为土地所有权的主体，来维护农民的利益。其次，稳定农民的土地承包权。严格执行土地延包30年不变的政策，对某些地方三五年就调整，或打乱重新分配的做法要纠正，以保持家庭承包经营制度长期稳定。再次，保证农民的土地使用权。明确农民承包土地之后所享有的各项权利和义务，并保证只有农民才有权流转自己承包的土地，其他组织无权流转。

2、规范土地流转程序

使土地流转程序规范化，就要建立健全土地流转管理机制，使土地流转的各个环节都严格遵守各项规定。应从以下两点做起。第一，建立和完善土地流转规则。在现实的土地流转过程中，农民口头协议居多，具有一定的盲目性和随意性。在今后的土地流转过程中，要制定相关的土地流转细则，明确流转双方的责任和权利。第二，要规范土地流转合同，在合同中明确规定土地流转的相关事项，包括流转期限、价格、土地面积、位置、收益分配、解决纠纷的方法等，并到相关部门进行登记备案，以减少土地流转中的权益纠纷。当纠纷发生时，也有据可依。

3、合理定位政府部门角色

第一，做农民权益的保护者。政府应在尊重农民意愿的前提下，为农民争取更大的利益，将政府绩效与农民土地流转的权益相分离，不能为了政绩而与农民争利，坚持依法行政，严格规范其行为，把农民的利益放在首位，真正做到行政过程的不越位。第二，做农民的服务者。扶持土地流转中介服务组织的发展，建立信息发布平台，为农民土地流转提供指导和充足的信息；加大就业培训力度，实现土地流转后农民的再就业，保障农民的经济收入。第三，做土地流转的监督者。充分发挥其监管者的职能，健全监管机制，实施信息公开制度，同时也让农民参与到土地流转的过程和结果的监督中来，打击干部越位、经营者掠夺式经营、随意改变土地用途的行为，保证土地流转的健康合理发展，切实维护农民的合法权益。

4、健全农村土地流转机制

在土地流转过程中，要充分发挥市场本身的调节作用，在政府、土地服务中介的正确指导下，培育市场主体，形成合理的价格机制，使土地流转逐步走上市场化的轨道。本着农民自愿的原则，可以实行地块同质互换、资金补贴等方法，把原本分散的土地集中连片，化零为整，连片开发，促进产业的统一布局和规模化经营，使土地流转价格趋于合理化、市场化、透明化。目前，农民工长年举家外出的情况越来越多，应建立农户有偿退出集体土地制度，完善土地的补偿机制，当农户自愿放弃承包土地时，应允许其在集体内部按市场交易规则获取收益，这样既可以降低土地流转的交易费用，也可以使农民得到应有的补偿。同时也要鼓励一些大农户向专业农户、家庭农场转变，改变以往土地以各个家庭为单位，广种薄收的局面，实现农业的产业化发展，以提高土地和农民的双重收益，保证农民在土地流转中的收益分配。

5、完善社会保障体系

首先，按照城乡统筹和构建和谐社会的要求，逐步扩大社保覆盖面，健全完善社会保障制度，使进城的农民工与城市居民同等享有社会保障，包括失业、养老、医疗和工伤保险，并给予其家庭成员同等受教育权利和最低生活保障。从长远看，应该建立起城乡统一的社会保障体系，使土地不再承担已不合时宜的社会保障功能。其次，应有针对性地对农民提供专业的技能培训，使农民离开土地后，有一技之长，并为其提供公正、平等的就业机会，扩展农民的生存能力和空间。最后，建立农民的维权机构，保障农民在权益受损时，有固定组织可以寻求帮助并得到解决。同时，也应对农民进行普法教育，增强其维权意识和能力。

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[3]朱锦丰、管文行：农村土地流转中农民权益受损与保障策略[J].长春金融高等专科学校学报，2015（1）.

[4]刘云博：新时期政府在农村土地流转中的职能研究[J].山西农业大学学报，2015（11）.

[5]苗洁：土地流转过程中农民权益保障的新思维新举措[J].中州学刊，2015（8）.

[6]李宏伟：开展农村土地确权工作，依法保障农民权益[J].农经管理，2015（20）.

（责任编辑：柯秋萍）

河南省教育厅2015年度人文社会科学研究青年项目，农村地土流转中农民权益保障问题研究，编号：2015-QN-034。