普惠金融与精准扶贫的研究

尤圣光

（中国邮政储蓄银行 南阳市分行，河南 南阳 473000）



普惠金融与精准扶贫的研究

尤圣光

（中国邮政储蓄银行 南阳市分行，河南 南阳 473000）

建立和完善农村普惠金融体系，是统筹城乡发展、缩小贫富差距、促进社会和谐发展的必然要求和有效途径。实施金融扶贫是我国农村精准扶贫开发的重要举措之一。本文阐述了普惠制金融及金融精准扶贫的内涵，并结合邮储银行河南省分行金融扶贫的实践，针对面临的问题，给出了解决对策。

普惠金融；精准扶贫；小额信贷；成效

一、普惠金融及精准扶贫的提出

1、普惠金融的提出

普惠金融是指能有效地、全方位地为社会所有阶层和群体提供服务的金融体系。概念源于“inclusive financial system”，是联合国在推行“2005小额信贷国际年”活动中首先使用的词汇，基本内容包括三个方面。普惠金融是一种理念，每个人都应该有平等地享受金融服务的权利，无论是穷人还是富人，只有这样才能让每个人都有机会参与经济发展。普惠金融是一种创新，为让每个人都获得金融服务，应在金融体系内进行制度、机构和产品等方面的创新。普惠金融是一种责任，是为传统金融机构服务不到的低端客户，如中低收入者、贫困人口和小微企业提供金融服务。

孟加拉乡村银行总裁穆罕默德尤纳斯教授认为信贷权是人权，每个人都应该有获得金融服务机会的权利，只有每个人拥有金融服务的机会，才能让每个人有机会参与经济的发展。

2006年3月，人民银行研究局焦谨璞副局长在北京召开的亚洲小额信贷论坛上，正式使用了普惠金融这个概念。他认为普惠金融体系能够提供全民享受现代金融服务的机会和途径，可以为包括低收入群体在内的所有社会成员提供全面的金融服务，并且提出了普惠金融体系的基本研究框架。

2013年11月12日中共十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》正式提出“发展普惠金融，鼓励金融创新，丰富金融市场层次和产品”。这是“普惠金融”概念第一次被正式写入党的决议之中，并作为全面深化改革的内容之一。

2015年12月31日，国务院印发了《推进普惠金融发展规划（2016—2020年）》，提出普惠金融是指立足机会平等要求和商业可持续原则，以可负担的成本为有金融服务需求的社会各阶层和群体提供适当、有效的金融服务。

2、精准扶贫的提出

消除贫困、改善民生、逐步实现共同富裕，是社会主义的本质要求。长期以来，我国农村地区受经济、社会、历史、自然、地理等方面制约，发展相对滞后，贫困人口数量众多。1978年，我国贫困人口为2.5亿人，占农村总人口的30.7%。

我国农村区域性扶贫开发自20世纪80年代初推出以来，在随后30多年中不断发展变化，先后经历了救济式扶贫向开发式扶贫转变，大规模针对性扶贫向重点攻坚扶贫转变、解决温饱问题向巩固温饱成功、提供发展能力、缩小发展差距的转变。截至2010年，按照年人均纯收入1274元的扶贫标准，全国农村贫困人口已减至2688万人，占农村人口的比重下降到2.8%。

精准扶贫是指通过对贫困户和贫困村精准识别、精准帮扶、精准管理和精准考核，引导各类扶贫资源优化配置，实现扶贫到村到户，逐步构建扶贫工作长效机制，为科学扶贫奠定坚实基础。精准扶贫是针对不同贫困区域环境、不同贫困农户状况，运用合规有效程序对扶贫对象实施精确识别、精确帮扶、精确管理的治贫方式。从最初的区域精准（1980年），到后来的贫困县精准（1986年），再到贫困村（1994年）的精准，中国的扶贫精准经历了不同的内涵变化。

习近平总书记2013年11月在湘西考察时提出了“扶贫要实事求是，因地制宜。要精准扶贫，切忌喊口号，也不要定好高骛远的目标”。2015年1月习总书记在云南考察时指出“要以更加明确的目标、更加有力的举措、更加有效的行动，深入实施精准扶贫、精准脱贫，项目安排和资金使用都要提高精准度，扶到点上、根上，让贫困群众真正得到实惠”。2015年6月，习总书记在云南考察时提出“扶贫对象要精准、项目安排要精准、资金使用要精准、措施到位要精准、因村派人要精准、脱贫成效要精准”等六项要求。2015年10月，习总书记在2015减贫与发展高层论坛上再次强调“实施精准扶贫，找到‘贫根’，对症下药，靶向治疗”。在习总书记明确提出精准扶贫的理念后，中央办公厅在2013年25号文《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》中，将建立精准扶贫工作机制作为六项扶贫机制创新之一。国务院扶贫办随后制定了《建立精准扶贫工作机制实施方案》，在全国推行精准扶贫工作。

二、普惠金融与精准扶贫的意义

1、普惠金融的广覆盖性与精准扶贫的目标高度一致

要推进农村扶贫开发工作，实施精准扶贫，让农村特别是贫困地区的农民，平等参与现代化进程、共同分享改革发展成果，就需要不断完善金融扶贫机制，充分发挥金融的核心作用。让金融服务更多更好地惠及所有地区特别是贫困地区，不断提高农村贫困人口在内的农民、小微企业、城镇低收入人群和残疾人、老年人等其他特殊群体金融服务的可获得性，恰是普惠金融的目标所在。

2、普惠金融的可持续性巩固了扶贫成效

以前的财政扶贫具有政策、短期性特征，属于一次性、无偿的扶贫方式。行业和社会扶贫方式则更多的依靠对各行业和机关单位的道德层面约束来开展，一般难以获得可持续性。而普惠金融扶贫可以形成长效机制，因为一种金融政策或者金融扶贫贷款产品确定后，一般经过几年甚至十几年的才能被更新或改变，会产生一个长期效应。由此而产生的普惠金融扶贫机制也必然具有持续长效的特征。如果扶贫对象能按照相关政策及时还款，必然在金融机构与扶贫对象之间建立起一个长期的信用合作关系，有利于扶贫工作的可持续发展。

3、普惠金融的杠杆性能确保扶贫效用

普惠金融扶贫不是政策性扶贫，也不是无偿扶贫，普惠金融采取有偿的资金投入方式，通过市场化的手段使金融机构在提高贫困户生活水平的同时也追求利润。扶贫对象将从金融机构获得的贷款资金和劳动力、土地等生产要素结合，投入到生产过程，创造价值，金融扶贫以“造血”的形式改变了以往财政扶贫的“输血”形式，体现了“授之以渔”的理念，确保了扶贫的效用。

三、农村金融扶贫的实践

1、国内普惠金融小额信贷发展历程

中国农村普惠金融体系的发展和国际发展历程一样，起源于农村小额信贷，农村小额信贷的发展经历了扶贫贴息贷款模式到商业化运作模式的转变。

目前，中国现有小额信贷组织模式可分为7类。一是公益性小额信贷组织，以扶贫项目形式运作，包括慈善性或非营利性的试验性小额信贷项目。二是农村信用社、中国邮政储蓄银行开展的小额信贷。三是金融监管当局探索新型农村金融机构，如村镇银行、贷款公司、农村资金互助社等。四是商业化运作的小额贷款公司模式。五是民间发起成立的农村资金互助组织模式，包括农民专业合作社社员内部的资金互助组织和贫困村的扶贫互助社等。六是政府出资成立的担保公司、担保基金或牵头成立的小额信贷社团协会等模式。七是政府主导的扶贫贴息贷款，包括项目贴息贷款和到户小额贴息贷款。

2、邮储银行河南省分行金融扶贫实践

中国邮政储蓄银行成立于2007年，其市场定位为：充分依托和发展网络优势，完善城乡金融服务功能，以零售业务和中间业务为主，为城市社区和广大农村地区居民提供基础金融服务，与其他商业银行形成互补关系，支持社会主义新农村建设和城乡经济协调发展。截止2015年9月末，邮储银行拥有营业网点超过4万个，服务客户近5亿人，是全国网络规模最大、覆盖面最广、服务客户最多的商业银行；资产规模近6.8万亿，居中国银行业第6位。

定位明确、资金雄厚、网点众多，使邮储银行理所当然应成为普惠金融理念的执行者。以邮储银行河南省分行为例，自成立以来，该行充分发挥连接城乡的邮政金融网络优势，努力创新适合贫困地区、贫困人口需要的金融产品和服务方式，加大金融扶贫力度，强化精准扶贫措施，助推“三山一滩”贫困群众脱贫致富。截至2015年7月，累计发放个人贷款200余万笔，共计2300多亿元，其中对全省53个集中连片特困地区和重点县累计发放个人贷款680多亿元，累计收益人口达到75万人。邮储银行河南省分行开展金融扶贫的主要做法有以下几点。

（1）完善组织机构设置。第一，加强组织领导。省、市、县三级机构均成立了以行长为组长的“三农”金融工作领导小组，各级机构均成立了三农金融部，在人、财、物等方面，为金融扶贫工作提供全方位的支撑保障。第二，推进信贷服务下沉。除了使全省2200多个邮政金融网点全部成为信贷咨询网点外，还组建了450多个信贷营业机构，70%以上分布在县及县以下农村地区，实现了与“三农”信贷需求的有效对接。每个信贷营业机构平均覆盖4个乡镇，扶持农户和小微企业超千户。第三，组建专业团队。抽调了2600多名高素质员工组建了专业的“三农”金融服务团队，从体制上保证了“三农”金融服务的“专注、专业、专一”。第四，配置专项规模。以支农支小为重点积极调整信贷结构，单列“三农”信贷规模，优先用于满足“三农”贷款需求，全力支持“三农”领域发展。第五，完善机制保障。建立考核机制，把“三农”服务成效作为各级领导干部绩效考核的重要依据，将农户贷款发放笔数作为信贷人员绩效考核的主要指标；改进服务机制，推行“限时服务”理念，严控各环节办理时间，实现了涉农贷款最快当天放款。

（2）创新金融支持模式，助推精准扶贫。第一，主动对接扶贫部门，联合下发金融支持扶贫开发指导意见。2015年7月，该行与河南省扶贫办联合下发了《关于联合开展金融支持扶贫开发工作的意见》，指出双方按照“资源共享、优势互补、注重实效、重在为民”的原则，通过加大贫困地区信贷资金投入、深入推进贫困地区信用体系建设等措施，帮助贫困群众脱贫致富。第二，创新扶贫专属信贷产品。为进一步提高金融扶贫的精准度，该行与河南省扶贫办在周口沈丘县支行创新推出了金融扶贫专项信贷产品——“惠民扶贫贴息小额担保贷款”，通过财政资金担保，银行按比例放大，对建档立卡贫困农户发放小额担保贷款，最高10万元，以财政资金撬动金融资金，解决贫困抵质押物匮乏难题，打通金融支持精准扶贫的渠道，提高贫困户获得信用贷款进而脱贫致富的能力。截至7月底，累计实现放款1.63亿元。2014年11月，人民银行郑州中心支行专门下发通知，要求在全省银行业金融机构复制推广“惠民扶贫小额担保贷款”。

（3）创新金融产品，加快推进扶贫开发工程进度。第一，创新推广新型农业经营主体贷款。该行通过参与省财政厅下属担保公司在滑县、沈丘、固始、西峡等4个贫困县财政支持新型农业生产经营主体发展创新融资风险补偿试点工作，为农民专业合作社、家庭农场等新型农业经营主体提供资金支持，发放农民专业合作社贷款和家庭农场贷款0.88亿元。同时，在国家连片特困地区重点县之一的南阳内乡县，与县委统战部合作，创新了促进会担保金担保家庭农场贷款，对从事“种、养、加”及农作物经纪购销的家庭农场、专业大户等新型经营主体提供融资服务，发放家庭农场贷款1300余万元。第二，与工商联合作推出“助业贷”。通过与河南省工商联小微企业服务中心合作，采用小微企业服务中心缴纳保证金、银行按比例放大的模式，为工商联会员量身定制了“助业贷”小额贷款产品。在兰考、方城、卢氏等贫困县发放“助业贷”小额新产品0.53亿元。

（4）优化服务模式，提升金融扶贫服务水平。第一，提供阳光透明的信贷服务。为了让广大贫困地区农户真正享受到优质的信贷服务，该行出台了信贷员“八不准”、“三十个严禁”和“十条禁令”等制度，通过设立公示牌、发放监督卡、公布举报电话等，主动接受农民群众监督，规范业务处理流程和信贷员行为。第二，优化贷款流程。积极开展“送贷款上门”活动，改变客户到银行跑贷款的传统模式，除了申请贷款和签订合同外，其余环节都由信贷员免费上门服务。同时，优化贷款审批流程，减少贷款审批层级，实行限时服务、标准作业，对符合条件的农户贷款，从申请到发放最多需要3天时间，确保为农户和小微企业提供高效的信贷服务。第三，积极开展信用体系建设。积极与各级地方政府、人民银行结合，开展“信用村”创建和“信用户”评定工作，提前为有融资需求的诚信客户发放“信用证”，凭借“信用证”可享受便捷服务和利率优惠政策，实现信贷业务发展与农村信用环境建设的良性互动。全行已累计评定信用户20万多户、信用村3000多个。

四、金融精准扶贫的困境

1、农村金融产品单一，创新不足

政策性银行、国有大型商业银行、股份制商业银行在农村地区服务网点无法进行全面覆盖，服务对象仍为大中型企业和优质客户，在支持农村经济发展的信贷产品开发上积极性不高，产品开发相对滞后，涉农信贷产品单一。

对于扎根农村、服务农村的农村信用社、村镇银行、中小型金融机构，由于缺乏必要的高级管理人才和创新人才，在经营理念和创新方面相对落后，信贷产品以传统的房产抵押、公务员担保、大中型企事业单位职工担保为主，产品形式单一。虽然，目前开发了部分创新金融产品，如纯信用贷款、联保贷款、林权抵押、仓单抵押贷款、“公司+农户”贷款和其他形式的信贷产品，但是，随着农村经济的发展，新型农业经营主体大规模涌现，对此类客户群体产品开发不足，与农村经济发展的新形势不相适应。服务农村的中小金融机构，没有根据客户类型的不同进行差别化金融服务，在一定程度上，增加了企业和农民的融资成本负担。

2、农村金融扶贫缺乏有效的激励约束机制

由于利润最大化的内在要求，农村贫困人口在农村地区很难吸引金融机构。而政府对涉农金融机构提供的相应优惠政策的力度不够，导致农业金融机构没有动力提高贷款和创新农村金融产品。同时，由于欠发达地区财力紧张，一些对弱势群体的信贷优惠政策得不到地方配套财政政策的支持，从而使金融机构没有放贷的积极性。

3、“三农”经营主体弱质性仍较为突出

贫困地区各类“三农”主体数量众多、分布广泛，单个客户的需求随机性较强，银企间信息不对称较为严重，系统收集和把握“三农”经营主体需求信息难度较大。同时，农业是弱势产业，整体效益比较低，受自然环境（如自然灾害、疫情等）的影响大，而目前农业保险体系、农业风险补偿体系、农业担保体系尚未完全建立，使农业及其产业化经营的弱质性尤为突出，尤其是贫困农户经济基础薄弱，风险承受能力极差。

4、农村信用体系亟待完善

当前，我国整个经济下行压力仍然较大，呈现“三期叠加”的阶段性特征，社会信用环境较差，小微企业及个人信用信息透明度低，信息搜集成本高，且失信惩戒机制尚未有效建立，违约成本过低，已成为制约金融机构发放“三农”和小微企业贷款积极性的重要因素之一。

（1）信用意识淡薄，整体信用环境较差。受贫困地区经济发展落后等因素影响，贫困地区整体信用意识不高。大多数农户小农思想根深蒂固，逃废债务、合同违约、商品交易主体之间失信现象依然屡见不鲜。

（2）法律法规和司法体制不健全，诉讼程序繁琐、司法效率低、诉讼成本高、判决执行难等现象较为突出。许多借款主体的违约行为不能及时得到法律制裁，使得农户和小微企业违约的收益高出成本，对农户和小微企业违约形成了激励，银行不良贷款清收难度非常大。

5、风险补偿政策有待进一步增强

近年来，党和政府高度重视扶贫开发和“三农”领域发展，连续出台了一系列的支农惠民扶持政策，对于缓解“三农”主体融资难问题发挥了重要作用，但从实际执行情况来看，部分扶持政策力度较小，无法有效弥补金融机构的贷款成本和风险损失，正向激励不足。同时，财政配套补贴资金拨付不及时、不到位的问题也较为突出，导致补贴资金得不到足额落实。

五、解决金融扶贫问题的对策

1、加快产品创新步伐，适应贫困人口金融需求新变化

金融机构要注重金融业务、金融产品以及金融工作人员选择上的创新，只有不断创新才能满足贫困人口日益增长的多样化金融需求。要创新担保方式，将林权、农村土地承包经营权、农村居民房屋产权等非传统抵押物纳入担保范围；尝试搭建银政、银协、银保、银担、银企等合作平台，有效解决贫困人口担保难题。要结合农村生态资源丰富的特点，创新绿色信贷产品。同时金融机构应加快服务方式的创新，大力提倡通过现代化科技来降低扶贫业务的成本。

农业保险的开发和推进，能有效的降低农户种养风险跟农村中小微企业经营风险，有效提升农户和中小企业风险偿付能力，降低银行信贷资金风险，对于农村经济的发展有着强有力的保障作用，因此要敢于创新农业保险品种。随着农村经济的不断发展，各种特殊农作物产业发展迅速，各保险公司应根据地方农业实际发展情况，积极开发适合地方农村经济发展的各类保险，丰富保险品种，创新保险业务。

2、完善金融扶贫政策，构建有效的引导和激励机制

金融扶贫离不开政府的作用，政府需要完善各项政策，引导和激励各项扶贫工作的开展。对于在扶贫工作中有较大贡献并且利润微薄的公益小额贷款机构，给予免除所得税的激励政策。要求农业银行等大型金融机构的贷款必须按照一定比例投放该地区。对于超过该比例的贷款，政府将给予相应的奖励以激励大型商性金融机构贷款。制定一套科学合理的合作性金融组织绩效考核指标体系，对于在绩效考核中扶贫效果好、资金回收率高的合作性组织给予财政资金。

3、正确处理发展与管理的关系，防止走两个极端

金融机构要树立发展的意识，要勇于创新，敢吃“螃蟹”，适当打破常规，探索新的发展思路，用发展的思维解决发展中遇到的困难和瓶颈。同时应时刻绷紧风险管理这根弦，在科学合理的风险管理机制上，加快发展。

4、完善风险补偿机制，构建完善的金融法制环境

（1）适当提高“三农”和小微企业不良贷款容忍度。“三农”受自然灾害等因素影响，弱质性特征突出。小微企业处于产业链和价值链末端，在市场竞争中处于弱势地位，经营风险大、生命周期较短，因此应鼓励金融机构适当提高贫困地区“三农”和小微企业不良贷款容忍度。同时由各级财政出资，按照当地“三农”和小微企业贷款余额的一定比例建立损失补偿基金，对于商业银行在贫困地区发生的“三农”和小微企业不良贷款损失按照一定的比例进行适度补偿，消除银行的后顾之忧。

（2）加强政策性担保体系建设。建立持续的政策性担保机构资本金补充和损失补偿机制，不断提升政策性担保机构的担保能力和抗风险能力，通过“杠杆效应”引导更多资金投向扶贫领域。

（3）构建完善的金融法制环境。金融监管部门、地方政府、法院等应多发联动，共同制定逃废银行债务黑名单的认定办法和惩戒程序，强化对失信企业或个人惩戒，切实保障金融机构的合法债权。同时，协调地方政府加大对涉农和小微企业贷款诉讼案件的执法力度，积极推广简易诉讼程序，切实提高金融机构债权的执行回收率，帮助金融机构降低诉讼成本。

5、提高贫困户的金融意识

贫困户要立足实际，积极改变“金融不具有普惠性、天生爱富弃贫”的传统金融观念，彻底地了解到金融是可以为自己与家人服务的。贫困户的信用建设对于金融扶贫工作的持续发展有着决定性作用。首先，在确定借款时，贫困户要对于自己的情况如实的汇报，要在了解自身的需求以及还款能力的层面上来确定合理的借款数目。其次，要认识到金融扶贫不是一种赠予，金融扶贫暂时给予的启动资金是必须按时归还的。贫困户要积极发挥自身的创造性，将资金与主体能动性有效结合，利用有限的资金积极培养并且拓展特色产业，通过扩大再生产来提高生产规模以及生产水平。

[1]中国银监会合作部课题组：普惠金融发展的国际经验及借鉴[J].中国农村金融，2014（2）.

[2]新华网：习近平赴湘西调研扶贫攻坚[EB/OL].http：//news.xinhuanet.com/politics/2013-11/03/c_117984236_8.htm，2013-11-03.

[3]坚决打好扶贫开发攻坚战 加快民族地区经济社会发展[N].人民日报，2015-01-22.

[4]谋划好“十三五”时期扶贫开发工作 确保农村贫困人口2020年如期脱贫[N].人民日报，2015-06-20.

[5]携手消除贫困 促进共同发展——在2015减贫与发展高层论坛的主旨演讲[N].人民日报，2015-10-17.

[6]周阿利：基于普惠金融扶贫开发模式的思考[J].新西部（中旬刊），2015（17）.

[7]杨伟坤：国内外农村普惠金融体系发展实践及启示——基于河北省易县扶贫社小额信贷扶贫创新案例分析[J].世界农业，2013（1）.

（责任编辑：徐悦）