基于水量—面积双控的疏勒河流域水权方案设计与实现

张景兰

（甘肃省疏勒河流域水资源管理局，735211，玉门）

基于水量—面积双控的疏勒河流域水权方案设计与实现

张景兰

（甘肃省疏勒河流域水资源管理局，735211，玉门）

结合流域正在推进的水权试点工作，综合分析现状与目标差值下的用水总量和灌溉面积，提出不同控制条件下的10组农业用水水权分配方案。经过方案的比较分析，确定切合实际的农业水权分配方案，以实现流域水资源分配的确权工作。

水量—面积双控；农业水权；方案设计；疏勒河

2014年水利部确定甘肃省为全国7个水权试点省份之一，重点在疏勒河流域开展行业和用水户之间的水权交易，试点区涉及疏勒河干流区玉门和瓜州2个县（市）及甘肃矿区。2015年2月，水利部和甘肃省人民政府联合批复《甘肃省疏勒河流域水权试点方案》（以下简称 《试点方案》），试点主要任务是：以流域为单元，统筹考虑流域上下游和生态用水需要，对纳入取水许可管理的取用水户开展取水权的核定，对农业灌溉用水探索用水权确权工作，开展灌区内农户间、农民用水户协会间、农业与工业间等不同形式的水权交易，建设水权交易平台和建立水权水市场监管配套体系。

一、疏勒河流域水资源及水权制度建设现状

1.基本情况

疏勒河干流多年平均地表水资源总量10.82亿m3，地下水资源量0.52亿m3，水资源总量11.34亿m3，流域人均水资源量占有2 172 m3。截至2013年年底，流域农业灌溉面积191.26万亩（1亩=1/15 hm2，下同），玉门市、瓜州县用水总量达14.08亿m3，其中农业灌溉用水13.30亿m3。

2.初始水权分配情况

试点区域内省、市、县三级水行政主管部门共核发取水许可证3 555套，许可水量12.19亿m3。通过对流域内农业灌溉面积和各行业用水户进行调查摸底，对灌区水资源总量控制指标分解，下达了酒泉市县级行政区2015年、2020年2030年水资源管理控制指标，其中玉门和瓜州两县（市）分别为 9.4亿 m3、7.23亿 m3和 7.58亿m3。

二、农业水权确权方案

1.方案设计

针对试点区可分配农业灌溉和生态用水的3种水量（“三条红线”水量、敦煌规划水量、取水许可水量）和3类耕地面积（1997年开始的二轮土地承包面积、国家土地占补平衡面积、2003年以前国家政策性新增耕地），在设计方案时按可利用的农业总水量和需确权的总耕地面积确定亩均用水定额；按照灌溉面积和灌溉定额“双控制”原则，对法定承包灌溉面积配置水权，计划外发展的灌溉面积不配置水权；农业用水户的水权额度按承包的耕地面积和亩均耕地可分配水量核定，亩均耕地可分配水量按区域内农业可配置水量平均分配。

2.制度框架及分配机制

根据流域水权制度变迁历史和建设现状，借鉴石羊河流域水权制度框架，提出疏勒河流域层级化水权制度结构框架，见表1。

表1 疏勒河流域水权制度结构框架

3.确权基础条件

农业用水确权基础条件包括可确权水量、耕地面积、渠系水利用系数以及灌溉定额等，其中总可确权水量直接决定了区内各用水单位的水权水量，耕地面积则决定了各用水单位的水量分配比例。

（1）水量基础条件

试点区有一定法律依据和现实基础的3种可分配农业和生态灌溉水量见表2。水资源总量和3种可分配水量关系见图1。

图1 疏勒河水权试点区不同水量关系图

表2 疏勒河流域可分配农业和生态灌溉水量

（2）面积基础条件

由于历史原因，疏勒河水权试点区内耕地发展过程较为复杂，各级政府根据国家政策，在不同时期分配或确立了不同的耕地面积，另外，部分企业和个人也通过开荒增加了一些计划外耕地。本次确权选择了1997年开始的二轮土地承包面积、国家土地占补平衡面积和2003年以前国家政策性新增耕地这3类由国家主导、取得了国家承认的3类面积进行统计，并认定这3类土地面积为法定承包耕地。除了上述耕地外，试点区内个人或组织开荒的耕地未取得相关法律认可，本次将其归为计划外发展耕地面积。在上述耕地中，包含部分林草地，其用水应被归结为生态用水部分（见表3）。

表3 疏勒河水权试点区耕地面积统计表

4.方案群设置

为尽可能合理设计农业水权确权方案，结合现状认可度较高的“三条红线”水量、敦煌规划水量和取水许可水量3个可确权水量与国家二轮土地承包面积、法定承包耕地面积、总耕地面积3类确权面积进行遍历组合，共产生9种农业水权确权方案。另外，考虑到“人”是水权的主体，在水权配置中应充分考虑公平等因素，形成第10种农业水权确权方案（见表4）。

表4 疏勒河水权试点区农业水权方案群设置

5.方案比较

在建立以上10个方案后，分别针对方案建立的条件、方案计算结果进行对比分析（见表5），以得出最佳推荐方案。

表5 疏勒河水权试点区方案建立基础条件对比表

（1）各方案毛灌溉定额对比分析

从方案1～9的确权结果来看，不同的可配置水量结合不同的配水耕地，最终会影响耕地亩均灌溉定额。计算9个方案配水后的亩均定额，将其与疏勒河水权试点区合理毛灌溉定额（609 m3/亩～979 m3/亩）进行对比分析，从而评价各方案的合理性。各方案毛灌溉定额对比分析详见图2。

图2 疏勒河水权试点区农业水权确权方案毛灌溉定额对比图

从结果来看，以国家二轮土地承包面积为基础的方案，整个试点区亩均定额超过了合理定额。在方案8、方案9情况下，每亩耕地的水权水量也接近了该地区合理定额水平，即按取水许可水量取水，基本能保证法定承包耕地面积或总耕地面积情况下的农业基本灌溉。其他水量方案和耕地方案的组合方案，均不能满足疏勒河水权试点区充分灌溉的条件。

（2）各方案农业水权最大承载耕地面积比分析

根据最严格水资源管理制度“以水定需、量水而行、因水制宜”原则，假定在耕地合理灌溉情况下（即耕地灌溉合理定额情况下），分析9个方案确定的农业水权分别能够支撑的最大耕地面积，并与该方案下配置的耕地面积进行对比，以此对各方案进行评价。结果表明，3种可确权水量方案均能承载。但分县区来看，玉门市水量条件针对其国家二轮土地承包面积不能完全承载。瓜州县法定承包耕地面积和总耕地面积由于耕地面积基数较大，确定的农业水权均无法充分满足耕地需水要求。方案10采用人口及人均耕地的方案确定了试点区确权农业耕地面积，与区内已有实际耕地差距大，无法满足现有土地灌溉。

6.选定方案

鉴于流域试点区已针对“三条红线”水量进行了水权确权分配，并通过政府文件加以确认，该水量已在疏勒河水权试点区获得一定承认。《试点方案》中也明确提出了应采用水资源总量控制指标水量进行确权。

“法定承包耕地面积”相对于提出的另外两个农业确权面积来说，“国家二轮土地承包面积”由于时间久远，与现状情况相差较多，且有很多合法耕地未被包括，存在明显缺陷。而“总耕地面积”中存在未被法律完全承认的、计划外开垦的荒地；依据区内总耕地面积分配，会造成亩均用水量严重偏离灌溉实际的情况；同时，向全部耕地面积配水也与流域内将开展的“压地节水”计划不符。

综上分析，推荐采用方案2为疏勒河水权试点区农业水权确权方案。

三、结 语

通过10组方案的对比分析，结合流域所划定的用水总量和灌区现有的农业灌溉面积，综合考虑方案的合理性和可操作性，选定方案2作为本次流域水权试点的最终确权方案，认定试点区农业水权确权水量为9.4亿m3，确权面积为174.914万亩。

[1]水利部.关于开展水权试点工作的通知(水资源〔2014〕222号）[R].2014.

[2]水利部,甘肃省人民政府.关于甘肃省疏勒河流域水权试点方案的批复（水资源〔2015〕106号）[R].2014.

[3]国家发展改革委，水利部.关于印发敦煌水资源合理利用与生态保护综合规划（2011—2020年）的通知（发改农经〔2011〕1498号）[R].2011.

[4]国务院.关于实行最严格水资源管理制度的意见（国发〔2012〕3号）[R]. 2011.

[5]刘红国.河西内陆河河流初始水权分配方案建设初探[J].甘肃农业，2011（8）.

[6]常继青，牛最荣，王启优.甘肃省水资源开发利用控制红线总量指标分析[J].人民黄河，2012（10）.

[7]刘岩峰.甘肃省疏勒河流域水权分配方案分析探讨[J].地下水，2008（6）.

责任编辑 安天杭

式中，Q集体指全国集体水资源量；Q全国指全国用水总量，可通过每年水资源公报直接获得；Q地下水源指地下水供给的用水量，可通过每年水资源公报直接获得；Q非农业灌溉用水指地表水供水中用于非农业灌溉的水量，包括生活用水量、工业用水量和生态环境用水量等，可通过每年水资源公报直接获得；Q农业取水许可量指通过取水许可有计量的由地表水供给的农业用水量，可通过每年水资源管理年报直接获得。

2011年《中国水资源公报》统计数据显示，全国总供水量为6 107亿m3，地表水供水量4 953亿m3。其中，蓄水工程供水量占32.3%，用于农业灌溉的占61.3%。由此推算2011年用于农业灌溉的蓄水工程供水量为981亿m3。

表5 三种估算方法和估算结果对比表

2011年《水资源管理年报》统计数据显示，全国实施取水许可管理的河道外实际取水量为3 410亿m3，其中地表水许可水量占86.6%，用于农业灌溉的许可水量占49.0%。由此推算2011年用于农业灌溉的实际取用地表水许可量为467亿m3。按照公式（2）计算可得，全国集体水资源量为514亿m3。

五、综合比选确定最终集体水资源量估算结果

溉的集体水资源，对用于农村居民饮用的这部分集体水资源有所欠缺，因此该方法估算结果与其他两种方法相比明显偏小。综合考虑上述三种方法的估算方法、数据来源等因素，本文认为全国集体水资源量约为600亿m3。

本文在收集整理分析第一次全国水利普查、2011年 《中国水资源公报》、2011年《水资源管理年报》等相关数据的基础上，运用上述三种方法对全国集体水资源量进行了具体估算，结果见表5。其中，方法一与方法二的估算结果较为接近。但考虑到这两种方法均使用第一次全国水利普查数据，而数据收集过程中缺少了吉林、上海和重庆数据，导致估算结果整体偏小。方法三只考虑了用于农业灌

六、建 议

我国集体水资源规模大，分布广，是当前水资源管理的“盲区”。如果不摸清楚“家底”，不对集体水资源进行有效管理，实行最严格水资源管理制度的成效将大打折扣。因此，建议各级水行政主管部门要把集体水资源管理提上议事日程，摆在深化水利改革的突出位置。

责任编辑 李建章

Designing of water right allocation in Shule River Basin based on double control of water availability and proportion

Zhang Jinglan

Combing with pilot projects implemented in the Shule River Basin,ten groups of agricultural water right allocation plans under different control conditions are worked out by taking the total water use and irrigated area under target dispersion rate and current situation into consideration.Realistic agricultural water right allocation plan has been worked out based on comparative analysis so as to make water right explicit for water allocation in the basin.

double control of water availability and proportion;agricultural water right;conceptual design; Shule River

TV213.4+D923.2

B

1000-1123（2016）12-0011-04

2016-04-26

张景兰，工程师，主要从事水政监察和水资源管理工作。